覃糠

美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的啟示

覃糠

美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治模式具有凸顯人民主權(quán)、決策運行機制透明公開、社會組織類別眾多等特點，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治是美國民主政治的根基，形成了美國政治參與文化，對于美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)的穩(wěn)定具有重要意義。相比較而言，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)由于起步晚、經(jīng)驗不足等原因，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治過程中還存在選舉走過場、選民監(jiān)督效力有限、社會組織化程度低等問題，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民主政治建設(shè)需要我們從強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的功能、支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會組織的建立、建立公開透明的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理環(huán)境入手。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)；自治；民主；啟示

早期北美殖民者，繼承了古希臘的自治理念，組建了基于共同需求的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治共同體。美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)面積普遍在20-40平方英里，約有55%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口在2000人以下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公民擁有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)相關(guān)事物的同等決策權(quán)力，他們通過直選方式選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)代表，這與中國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)情況大致相當(dāng)。中美鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治盡管在文化、習(xí)俗、體制等方面尚存在差異，但其運作管理方式對于中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治建設(shè)具有重要的借鑒意義。

一、美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的特點

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治凸顯人民主權(quán)

在美國多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，公共決策通過直接表決機構(gòu)——鄉(xiāng)鎮(zhèn)大會實現(xiàn)，公民在教堂、廣場等公共場所10人及以上即可向直選組成的行政委員會提出申請召開鄉(xiāng)鎮(zhèn)大會進行表決，行政委員會根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人數(shù)比例由3-9人組成，每2-4年改選一次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選職位約有19個，職位通過參選者向選民公開演說匿名投票直接獲得。除直接選舉行政委員外，公民還要選舉財稅管理員、環(huán)境監(jiān)督員、治安員、衛(wèi)生員等鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員，職務(wù)報酬按勞務(wù)多寡和公民對其服務(wù)質(zhì)量優(yōu)良進行評估獲得等額報酬，鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他權(quán)力組織也由選民選出。這些官員和組織對鄉(xiāng)鎮(zhèn)選民負責(zé)而不對上級政府負責(zé)，充分體現(xiàn)了美國基層政治社會中的人民主權(quán)原則。

（二）決策運行機制透明公開

美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策機制遵循只要涉及居民利益和鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的事務(wù)均采取聽證方式表決通過的原則，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民可以自由決定是否參加，并且對參加聽證的人員資格沒有限制，連外國人也可參與聽證，聽證會議成為了最有效率的地方?jīng)Q策形式。其次在鄉(xiāng)鎮(zhèn)信息的公開層面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共事務(wù)的信息公開一般由選民選舉產(chǎn)生的咨詢建議機構(gòu)——財政委員會代行處理，其職責(zé)主要在于向鄉(xiāng)鎮(zhèn)大會提交年度財政預(yù)算方案、向選民收集鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)需要解決的問題建議以及召開聽證會，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支情況進行監(jiān)督核實，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民均有權(quán)參加方案的討論，若方案被鄉(xiāng)鎮(zhèn)大會否決，委員會需重新制定直至公民投票通過。鄉(xiāng)鎮(zhèn)媒體、廣播、電臺為民眾提供了鄉(xiāng)鎮(zhèn)有關(guān)信息，保障了公民的知情權(quán)，確保了鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策的透明性。

（三）政府官員受選民監(jiān)督考核

通過選民直選當(dāng)職的政府官員，并沒有在當(dāng)選后脫離選民，相反，卻受到選民更多的監(jiān)督。這種監(jiān)督首先表現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的任期上，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)大會沒有常設(shè)機構(gòu)，大會結(jié)束后行政大權(quán)交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員執(zhí)管，為防止其腐敗又能較好地處理行政工作，因此規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員任期為2-4年，并且選民在官員任期內(nèi)根據(jù)其政治表現(xiàn)，有權(quán)進行改選。其次公民還具有對鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的罷免權(quán)，美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員當(dāng)選后，上級政府對直選的官員不具有免職和提升的權(quán)力，但對于他們的失職瀆職行為具有判處瀆職罪的權(quán)力，對官員的監(jiān)督、罷免和考核交由直選的選民執(zhí)管。

（四）鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會組織類別眾多

與單個選民相比，由共同利益和價值取向組建形成的社會組織在與公權(quán)力談判協(xié)商時，其影響力、團結(jié)性、執(zhí)行力具有更好的表現(xiàn)。多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治地區(qū)充斥著規(guī)模、性質(zhì)、影響力不一的自發(fā)性社會組織，包括農(nóng)會、商會、工會、體育運動組織、衛(wèi)生組織、基金會、教會組織等，選民會根據(jù)需要加入一個或多個社會組織成為組織會員，甚至可能在組織中擔(dān)任一定職務(wù)，了解政府信息，這些社會組織不僅承擔(dān)著表達選民訴求利益、提供公共服務(wù)、滿足公眾的需要的職能，還起著對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的監(jiān)督、影響政府決策的作用。

二、美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的意義

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治是美國民主制度的政治根基

美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立于縣之前，縣又成立于州之前，而州又成立于聯(lián)邦之前。在美國共和政體確立之前，在美國東海岸登陸的清教徒就通過“五月花號公約”建立起了最早的民主共和體——鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在高度民主自治的鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部，各成員都擁有同等的政治權(quán)力參與民主活動；基于共同利益和政治聯(lián)合的需要，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)讓渡出一部分權(quán)力組成州區(qū)，州區(qū)政府的運作方式除了因管理范圍過大而實行代議制外，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運作機制大同小異；獨立戰(zhàn)爭結(jié)束后，聯(lián)邦政府正式成立，其民主原則也只是在“五月花公約”的基礎(chǔ)上增加了“三權(quán)分立”以實現(xiàn)權(quán)力相互制衡。由此可以看出，在民主建設(shè)過程中，美國各行政單位始終存在一種鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神，鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神中所倡導(dǎo)的民主、自由、平等、契約也一直被美國公民傳承和信奉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治已成為美國民主政治制度的基石。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治形成了政治參與文化

公民在鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治實踐過程中所培養(yǎng)起的權(quán)力意識和參政愿望，構(gòu)成了美國公民政治參與文化最堅實的基礎(chǔ)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治之余自由，猶如小學(xué)之余授課……鄉(xiāng)鎮(zhèn)為居民訓(xùn)練其政治技能提供了實踐的機會和場所。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治鼓勵公眾參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理中，將自身意志通過政治實踐活動表達出來，公眾的權(quán)力意識和參政技能得到培養(yǎng)和提升，通過基層的民主實踐，公民有能力參與更高的政府治理，在政治參與和培育過程中形成個人政治素養(yǎng)和魅力，推動政治的社會化和民主化。美國民主的精神內(nèi)核就在于公民直接的政治參與，正是在廣場、教堂的討論與辯論中，公民才獲得了一種從屬感與自豪感。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治有益于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的和諧穩(wěn)定

鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位由于其規(guī)模較小，參選者競選職務(wù)時往往還需通過公開的演講以獲取選票，這就使選民對候選官員能夠進一步了解。同時，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策權(quán)在于鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員并不能完全左右決策結(jié)果，他們的職責(zé)大多屬于咨詢、建議、協(xié)商、傳輸，并且薪金與其提供的服務(wù)質(zhì)量直接掛鉤，促進官員積極為鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會提供服務(wù)。除此之外，通過各種社會組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民的訴求和不滿也能及時地傳輸?shù)缴霞壵苊庖蛘荒芗皶r獲取選民的不滿和訴求而導(dǎo)致處理不善引發(fā)官民矛盾沖突，降低了群體性事件爆發(fā)的可能性，這種小型的人文尺度范圍內(nèi)的活動締造了共同體的紐帶、繁榮和自由的框架，有助于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的和諧穩(wěn)定。

三、對比分析我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治過程中存在的問題

（一）民主選舉走過場

民主選舉是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的重要環(huán)節(jié)之一，但就當(dāng)前我國基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主選舉的總體情況來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主選舉存在“劇場政治”現(xiàn)象。首先是選民對候選人員不熟悉，在選舉前期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)未對候選者進行廣泛宣傳公示，而在缺少先例和規(guī)章的情況下，參選者也未有面對選民公開演講的嘗試，致使選民在選舉時只能憑“印象”、“直覺”、“偏好”投票。其次是在選舉中期，存在利益因素影響，夾雜在農(nóng)村中的風(fēng)土民情與鄉(xiāng)規(guī)民俗本來就使選舉的進行異常困難，而那些輕易出賣選票的選民也絕非僅僅是屈服于威懾力量，更可能意味著他們在權(quán)衡中寧愿漠視自身權(quán)力而選擇眼前利益。

（二）民主監(jiān)督效力有限

鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員絕大多數(shù)都是通過公民民意選舉產(chǎn)生，但在選舉結(jié)束后，公民的使命似乎就此結(jié)束，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員的監(jiān)督、考核、任免轉(zhuǎn)而由上級組織部門執(zhí)管，選民對直選的官員代表工作服務(wù)質(zhì)量即使不滿也只有形式上提出意見或申訴，公民并沒有真正參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)直選官員的監(jiān)督考核過程中，而公民能夠行使監(jiān)督權(quán)的，多是存在于那些具有好訴傳統(tǒng)、家族凝聚力較好的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，這就造成了多數(shù)選民直選官員不善或不能對選民負責(zé)的弊病。這一方面反映出我國基層行政單位在管理體制上存在的不足，另一方面也表明基層公民的權(quán)力意識和參政能力需要進行廣泛的培養(yǎng)和提升，以保障權(quán)利得到有效監(jiān)督。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織程度化低

相比美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)中社會組織紛繁林立的情況，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會組織在數(shù)量、規(guī)模和影響力上組織的程度化較低。在我國除了一些經(jīng)濟較發(fā)達的鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有一些民間自治組織外，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺少基于共同愿望和訴求的自發(fā)性社會組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)中的家族、勢力團體卻成為了典型的社會組織形態(tài)，并且多數(shù)地區(qū)即使有社會組織的存在，也多為政府組織發(fā)展起來的半官方組織，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的傳統(tǒng)性和保守性，目前我國社會組織仍然是制約大于鼓勵，存在相應(yīng)的法律法規(guī)不完善、社會組織自律能力低、人才缺乏、行政本位等問題，不能發(fā)揮社會組織中間傳遞信息、監(jiān)督政府的作用。

四、美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治對我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的啟示

（一）做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治建設(shè)是基層政權(quán)穩(wěn)定的重要構(gòu)件

基層有比較充分的自治欲望和傳統(tǒng)，黨自成立以來就相當(dāng)重視將領(lǐng)導(dǎo)權(quán)植根于基層社會，為農(nóng)村政治穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展、社會和諧提供領(lǐng)導(dǎo)和支持，80年代末農(nóng)村中的騷亂、上訪一直保持低頻穩(wěn)定的總體態(tài)勢，但90年代后，中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民上訪、騷亂開始增多，部分地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至將阻止居民上訪作為工作的一部分內(nèi)容。究其原因即在于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)的民主政治建設(shè)發(fā)展滯后，群眾的利益訴求和不滿情緒鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府很難或不能很好地處理，而關(guān)乎居民切身利益的決策過程，居民又不能很好地參與進來，當(dāng)他們的各種訴求無處宣泄時，其政治行為表現(xiàn)為越級上訪和對上級政府干預(yù)的抵制，甚至引發(fā)群體性事件，從這一意義來說，做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治建設(shè)對于構(gòu)建和諧穩(wěn)定的基層社會具有極其重要的作用。

（二）強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大權(quán)力機關(guān)的功能

從美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治的有益經(jīng)驗中可以知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力組織在地方的發(fā)展決策、利益協(xié)調(diào)、溝通傳達等治理過程中具有不可或缺的影響作用，在我國，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大機關(guān)也扮演著類似的角色。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的功能作用，首先要樹立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的權(quán)威，發(fā)揮憲法所規(guī)定的立法、任免、監(jiān)督作用，理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府同人大的關(guān)系，黨委要支持人大工作，自覺維護人大權(quán)威，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對于隸屬人大職權(quán)范圍的工作要積極配合，認真執(zhí)行人大通過的決定。其次是要確保直選代表的獨立性，在權(quán)力配置上，改變直選代表在工作上被“領(lǐng)導(dǎo)”、“指導(dǎo)”的服從關(guān)系，上級組織應(yīng)奉行“有限政府”理念，將工作重點放在為鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治提供政策支持和公共服務(wù)上，切實避免過多干預(yù)，將直選的人大代表從“名譽”代表轉(zhuǎn)為“實質(zhì)”代表，發(fā)揮其應(yīng)有功能。

（三）鼓勵和支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會團體的組建

我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治組織的政權(quán)組成主要還是人大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、兩委以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)委員會、工會、共青團和婦聯(lián)等幾個“半官方”的自治組織，缺少第三方的社會團體參與決策和監(jiān)督，這就需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進一步提高其開放性，在不違背國家有關(guān)社會團體管理規(guī)章條例的前提下，允許設(shè)立類似于美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)社團的社會組織和咨詢機構(gòu)，選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)中有聲望、熱心公益事業(yè)的居民擔(dān)任負責(zé)人，并規(guī)定只領(lǐng)取必要的勞務(wù)補貼，這樣既能在不增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政負擔(dān)的前提下，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民提供咨詢、建議等公共服務(wù)，又能調(diào)動居民的參政積極性，監(jiān)督政府履行職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要從經(jīng)濟、制度、法律、文化等方面支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)民間組織的建立和發(fā)展，消除社會組織對公共事務(wù)的畏懼排斥心理，調(diào)動其積極性。制定與社會組織相關(guān)的規(guī)章制度，加強對民間組織的管理考核，在行政地位、行政權(quán)力和應(yīng)履行的義務(wù)上作出明確的規(guī)定，避免社會組織過分自治，造成社會組織分權(quán)和越權(quán)問題。

（四）構(gòu)建透明公開的鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理環(huán)境

在加強公眾參與和政治制定合法化過程中，首先需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府具有開放創(chuàng)新的理念，敢于向社會公開必要的信息以建立透明的政府制度安排。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在制定政策過程中應(yīng)積極召開聽證會、討論會、說明會對公共事務(wù)進行解釋，充分利用媒體、報紙、電視、廣播對涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共事務(wù)，如道路建設(shè)、換屆選舉、醫(yī)療衛(wèi)生、政府決策進行宣傳講解，及時、準確、客觀地向公民公布信息。同時，加強透明機制建設(shè)，在遵守憲法等其他法律基本規(guī)定前提下，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)會議制定鄉(xiāng)鎮(zhèn)村委的組成與運作、鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員和選民各自的權(quán)力和義務(wù)、人事任免、財稅收支管理辦法，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治在法制化和規(guī)范化的框架中良性運行。

五、結(jié)語

在美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治過程中，自治組織既保障了公民個人參與政治活動，影響政治決策的權(quán)力，又實現(xiàn)了政府事務(wù)的高效運行，彰顯了直接民主的優(yōu)越性?？梢哉f，保障個人的權(quán)力是美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治成功的重要前提，其慣行的是“以人為本”的價值觀念，體現(xiàn)的是絕大多數(shù)人的公意。對比分析我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治還存在一些問題，居民未能真正的參與到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自治過程中，他們的參與更多是停留在選舉民主層面，而無法真正左右鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的決策，參與到監(jiān)督、人事任免等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，基層民主進程難以實現(xiàn)實質(zhì)增量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治關(guān)鍵是要發(fā)揮基層公民的自治作用，因此培養(yǎng)其參政能力和權(quán)力意識成為推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主政治發(fā)展的重要一環(huán)，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要自覺踐行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大、社會組織的積極作用。

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F120.2

A

1008-4428（2017）09-158-03

覃糠，男，四川敘永人，電子科技大學(xué)馬克思主義教育學(xué)院政治學(xué)碩士，研究方向：基層民主與法治建設(shè)、法治思想。