姜志勇

2017年上半年，隨著我國房地產(chǎn)調(diào)控政策進(jìn)一步收緊，市場中出現(xiàn)了一種聲音，認(rèn)為現(xiàn)行房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)按比例收取傭金的做法需要調(diào)整，進(jìn)而改用“按宗收費”的方式，即每一宗交易都收取數(shù)額相同的固定傭金，或按房價總額劃分為若干檔次，每個檔次內(nèi)的傭金數(shù)額相同?！鞍醋谑召M”引起了政府有關(guān)人士的關(guān)注，但落實到執(zhí)行層面需要考慮政策的可行性。例如，在政策合規(guī)性上，“按宗收費”是否具有國家宏觀政策及法律的依據(jù)？在政策的合理性上，“按宗收費”能否在執(zhí)行層面提升監(jiān)管效率和行業(yè)發(fā)展水平，從而是一種良策良政呢？如果在政策的合規(guī)性、合理性上都沒有充分的實行理由，那么“按宗收費”只能是部分人士的一種主觀想法或構(gòu)思而已。

一、宏觀政策背景：市場化改革與房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)收費的放開

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中提到，“完善主要由市場決定價格的機(jī)制。凡是能由市場形成價格的都交給市場，政府不進(jìn)行不當(dāng)干預(yù)?！薄罢▋r范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)?！睘榱寺鋵嵤藢萌腥珪?，2014年4月30日，國務(wù)院在《批轉(zhuǎn)發(fā)展改革委關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點任務(wù)意見的通知》（國發(fā)〔2014〕18號）中，提出了當(dāng)年價格改革任務(wù)是“進(jìn)一步減少政府定價項目，凡是能通過市場競爭形成價格的，要堅決交給市場。”

按照黨中央和國務(wù)院關(guān)于價格改革的要求，房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)服務(wù)價格形成機(jī)制被列入2014年的改革計劃，國家發(fā)改委在2014年先后出臺兩份文件，來推動這一領(lǐng)域改革的落地。

第一，2014年6月13日，國家發(fā)改委和住建部聯(lián)合出臺了《關(guān)于放開房地產(chǎn)咨詢收費和下放房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)收費管理的通知》（發(fā)改價格〔2014〕1289號），明確提出“決定放開目前實行政府指導(dǎo)價管理的房地產(chǎn)咨詢服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)，下放房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)服務(wù)收費管理權(quán)限?！备鶕?jù)這一文件，房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)服務(wù)收費管理權(quán)限下放到省級人民政府價格、住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門，但各地可根據(jù)當(dāng)?shù)厥袌霭l(fā)育實際情況，決定實行政府指導(dǎo)價管理或市場調(diào)節(jié)價。也就是說，在這一份文件中，房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)服務(wù)可以實行政府指導(dǎo)價，也可執(zhí)行市場調(diào)節(jié)價，具體采用哪一種由當(dāng)?shù)卣疀Q定。事實上，這份文件出臺后，包括廣東、浙江、山東在內(nèi)的很多省份，都實行了市場調(diào)節(jié)價的方式，這份文件實際上起到了推動各地放開房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)服務(wù)收費的作用。

第二，2014年12月17日，國家發(fā)改委出臺了《關(guān)于放開部分服務(wù)價格意見的通知》（發(fā)改價格〔2014〕2755號），這份文件在6月份文件的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步推進(jìn)了房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)服務(wù)收費市場化改革的步伐，明確指出房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)服務(wù)是“房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)人接受委托，進(jìn)行居間代理服務(wù)收取的傭金?！币蟾鞯赝耆砰_，取消政府指導(dǎo)價，實行市場調(diào)節(jié)價。并要求“各級價格主管部門要按照本通知要求，結(jié)合修訂地方定價目錄，清理廢止本地區(qū)制定出臺的相關(guān)服務(wù)價格文件，盡快放開相關(guān)服務(wù)價格，并做好政策宣傳解釋工作?！?/p>

根據(jù)國家發(fā)改委的要求，我國各地省級政府部門先后出臺了相關(guān)文件，放開了對房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)服務(wù)價格形成機(jī)制的管制，改由市場決定。例如，廣東省發(fā)文明確，“放開房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)服務(wù)價格，實行市場調(diào)節(jié)價?！鄙虾Ｊ性谛掳妗渡虾Ｊ卸▋r目錄》中，放開了“房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)服務(wù)收費、房地產(chǎn)價格評估服務(wù)收費等房地產(chǎn)服務(wù)收費的上限”，之前上海市規(guī)定房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)服務(wù)收費不能超過房屋成交總額的2%，這一次則沒有上限，交由市場定價。

北京方面，雖然政策落實時間比較晚，但也實行了放開。于2016年1月1日開始實施的《北京市定價目錄》中，已經(jīng)沒有了關(guān)于房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)收費的相關(guān)內(nèi)容，也就是說北京市不再對房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)服務(wù)收費實行政府指導(dǎo)價，交由市場自行調(diào)節(jié)。

在實行房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)服務(wù)收費市場調(diào)節(jié)的同時，北京市也廢止了之前出臺的相關(guān)管制文件。北京市發(fā)改委《關(guān)于廢止有關(guān)收費文件的通知》（京發(fā)改〔2015〕2617號）指出，以下三份文件明確為廢止文件：一是北京市物價局、北京市房屋土地管理局《關(guān)于房地產(chǎn)中介服務(wù)收費的通知》（京價（房）字〔1997〕第398號）；二是北京市發(fā)展和改革委員會、北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會《關(guān)于降低本市住宅買賣經(jīng)紀(jì)服務(wù)收費標(biāo)準(zhǔn)的通知》（京發(fā)改〔2011〕1468號）；三是北京市發(fā)展和改革委員會、北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會《關(guān)于加強(qiáng)本市住宅買賣經(jīng)紀(jì)服務(wù)收費管理的通知》（京發(fā)改〔2011〕1469號）。

值得一提的是，2016年7月29日，由國家發(fā)改委、住建部、人民銀行、稅務(wù)總局、銀監(jiān)會、工信部、工商總局等七部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)房地產(chǎn)中介管理促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展的意見》中，再次明確了“房地產(chǎn)中介服務(wù)收費由當(dāng)事人依據(jù)服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)成本、服務(wù)質(zhì)量和市場供求狀況協(xié)商確定。”七部委進(jìn)一步重申了房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)價格形成的市場機(jī)制，可以看出，通過市場定價的方式來解決房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)收費問題，已經(jīng)成為中央政府部門共識。

二、“按宗收費”缺乏宏觀政策依據(jù)和法律支持

當(dāng)前，我國房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)公司的傭金是按成交額比例收取，若要改為“按宗收費”，存在兩種方式，一種是經(jīng)紀(jì)公司主動改變收費模式，一種是政府以行政手段強(qiáng)制推行。第一種模式還屬于市場主體自主定價的范疇，但目前看不出經(jīng)紀(jì)公司有主動改變的跡象，除非每宗交易收費高于現(xiàn)在的比例收費，而“按宗收費”恰恰是要降低傭金。第二種模式則需要宏觀政策和法律支持，因為政府的行政行為也要合規(guī)合法，如果突破了現(xiàn)有宏觀政策和法律規(guī)定的范疇，則會給政策制定者帶來巨大的政治、責(zé)任及法律風(fēng)險，而“按宗收費”恰恰缺乏宏觀政策和法律支持。

在宏觀政策上，國家對房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)服務(wù)采用的是市場定價模式，傭金由市場自行決定，政府不能干預(yù)。而“按宗收費”則是要打破宏觀政策的規(guī)定，從新實施政府指導(dǎo)價，這種政策及其行政行為是沒有宏觀政策依據(jù)的。就拿北京來說，北京市發(fā)改委在《關(guān)于印發(fā)<北京市定價目錄>的通知》中指出，“定價目錄是政府價格管理工作的責(zé)任清單?！薄皩θ∠▋r管理的事項，必須堅決取消。”如果實行“按宗收費”，則屬于重新實行政府定價，等于沒有取消。另外，北京市在《關(guān)于推進(jìn)價格機(jī)制改革的實施意見》中提出，北京市價格改革的目標(biāo)是“到2020年，競爭性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)價格全部放開，市場決定價格機(jī)制基本完善。”房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)行業(yè)毫無疑問是競爭性領(lǐng)域，如果實行“按宗收費”，也與北京市的價格改革目標(biāo)不一致。endprint

在法律上，《中華人民共和國價格法》第十九條規(guī)定，“政府指導(dǎo)價、政府定價的定價權(quán)限和具體適用范圍，以中央的和地方的定價目錄為依據(jù)?！倍吨醒攵▋r目錄》和《北京市定價目錄》都沒有關(guān)于房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)收費的內(nèi)容，如果地方行政部門對房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)收費采用政府定價的方式，則超出了法定的行政權(quán)限，無疑是違法行為，不會獲得法律支持?！吨腥A人民共和國價格法》第四十五條規(guī)定，“地方各級人民政府或者各級人民政府有關(guān)部門違反本法規(guī)定，超越定價權(quán)限和范圍擅自制定、調(diào)整價格或者不執(zhí)行法定的價格干預(yù)措施、緊急措施的，責(zé)令改正，并可以通報批評；對直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，依法給予行政處分?！?/p>

從以上分析來看，政府部門以行政手段推行“按宗收費”，將會承擔(dān)巨大的風(fēng)險，這種風(fēng)險是需要具體責(zé)任人來承擔(dān)的。而北京是首都，是首善之地，一舉一動都對全國其他城市具有示范意義，如果北京實行“按宗收費”的政策，其影響和風(fēng)險會成倍放大，決策者更要慎之又慎。

三、“按宗收費”執(zhí)行層面存在巨大不確定性

“按宗收費”的提出，主要是針對當(dāng)前房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)行業(yè)存在的兩種現(xiàn)象：一是購房者認(rèn)為傭金壓力大，希望調(diào)整按比例收取傭金的做法，從而降低傭金。按比例收費，傭金和房價掛鉤，房價漲則傭金漲，當(dāng)單套房屋價值數(shù)百萬、上千萬時，傭金數(shù)額相對較大，購房者壓力也較大，他們自然希望調(diào)整按比例收取傭金的方式，從而降低傭金。二是購房者認(rèn)為，房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)公司提供的服務(wù)和獲取的報酬不對等。傭金是服務(wù)的定價，當(dāng)服務(wù)相同時，購房者支付的報酬也應(yīng)該一樣。例如，價值1000萬元的房子和價值500萬元的房子，購房流程一致，經(jīng)紀(jì)公司的服務(wù)內(nèi)容一致，傭金應(yīng)該也一致。

“按宗收費”就是基于以上兩種現(xiàn)象而產(chǎn)生的，按照消費者的想法，“按宗收費”不但能解決服務(wù)與定價不一致的問題，而且能從整體上降低傭金水平。因此，他們希望地方政府以行政的方式推行，強(qiáng)迫房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)公司進(jìn)行改變。

如前所述，地方政府部門沒有推行“按宗收費”的宏觀政策和法律依據(jù)。當(dāng)然，也不是說絕對不能突破。事實上，突破黨中央、國務(wù)院的宏觀政策框架和已有的法律，去實行一項政策，這種先例也不是沒有，但需要政策本身過硬，能切實改善相關(guān)監(jiān)管、提高效率和行業(yè)發(fā)展水平。我國歷史上的一些知名改革措施，如包產(chǎn)到戶、個體經(jīng)濟(jì)，都屬于此類，這些政策措施由于效果非常好，不但沒有受到責(zé)任和法律追究，反而受到中央表揚(yáng)，并據(jù)此推動已有國家宏觀政策和法律的修改，進(jìn)而成為全國改革的典型，其具體措施在整個國家推廣，成為各地學(xué)習(xí)效仿的對象。而“按宗收費”是否屬于此類政策？能否能對行業(yè)的監(jiān)管、效率和發(fā)展水平起到明顯的改進(jìn)效果？通過分析發(fā)現(xiàn)，這其中存在巨大的不確定性，“按宗收費”要取得良好效果，需要四個前提支撐，否則不但不會是良策良政，反而會影響行業(yè)的健康發(fā)展。

第一個前提是經(jīng)紀(jì)公司的服務(wù)質(zhì)量不能降低。如果降低傭金的同時，服務(wù)質(zhì)量也降低，那么降低傭金的意義則要打折扣。事實上，消費者正是建立在低傭金和高傭金交易中經(jīng)紀(jì)公司服務(wù)質(zhì)量一致的情況下，才提出“按宗收費”的，但這個目標(biāo)可能實現(xiàn)嗎？對經(jīng)紀(jì)公司來說，傭金和利潤掛鉤，當(dāng)利潤達(dá)到一定程度時，才有足夠的意愿和能力去進(jìn)行系統(tǒng)的升級改造、才會在經(jīng)紀(jì)人的培訓(xùn)上進(jìn)行新的投入、才會去重視品牌建設(shè)，而當(dāng)傭金降低時，經(jīng)紀(jì)公司的利潤也必然會降低，他們對于服務(wù)的投入也必然會減少。另外，“按宗收費”下，經(jīng)紀(jì)公司、經(jīng)紀(jì)人的收入和成交單量絕對掛鉤，而與交易所涉金額的大小無關(guān)，他們就會去追求成交數(shù)量，從而忽視服務(wù)質(zhì)量，這會回到“以成交為王”，而違背了行業(yè)重視服務(wù)、“以服務(wù)為王”的發(fā)展趨勢。

第二個前提是房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)行業(yè)會保持健康發(fā)展。如果因為一個政策的出臺，讓行業(yè)發(fā)展變得不健康，那么這個政策就沒有多少價值。實行“按宗收費”，傭金下降帶來利潤降低，經(jīng)紀(jì)公司為了保證收益，就可能會出臺各種隱性收費、表外收費項目，甚至?xí)匦鲁霈F(xiàn)“吃差價”現(xiàn)象，這不利于行業(yè)發(fā)展。另外，無論是品牌公司還是非品牌公司，無論是大公司還是小公司，收費一律按照政府的要求統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一價格，而價格差的消失，不利于行業(yè)競爭，也不利于消費者進(jìn)行價格選擇。特別是對小公司來說，他們的收費標(biāo)準(zhǔn)如果和大公司一樣，可能會失去生存的空間。小公司就是因為收費低，才能生存、生長。這種情況下，如果監(jiān)管不到位，小公司為了生存，就會進(jìn)一步的向黑中介發(fā)展。

第三個前提是政策本身要有一定的公平性，要平衡市場各方的利益。如果在保護(hù)一方利益的時候，而讓其他方的利益嚴(yán)重受損，不但有失公平，而且被保護(hù)的那一方也不能獨善其身。在存量房交易中，主要存在三個主體：買方、賣方和中介。從上面的分析來看，實行“按宗收費”，降低傭金，其實只對買方有利，但這種有利也是片面的，因為隨著傭金下降、服務(wù)質(zhì)量下降、行業(yè)規(guī)范性下降，市場惡化的后果，也最終要由作為消費者的買方來承擔(dān)，消費者可能表面上減少了傭金，但其他的交易成本，例如交易的風(fēng)險性、隱形收費、時間成本等都會無形中增加，最終市場的各方，包括買方、賣方和中介，都是受害者。

第四個前提是能提升政府的監(jiān)管效率，改善行業(yè)監(jiān)管水平。如果一項政策不能改善監(jiān)管，甚至?xí)尡O(jiān)管成本變得更大、壓力更大，那這項政策是很難得到監(jiān)管部門支持的。從上面的分析能看出，實行“按宗收費”，行業(yè)發(fā)展將受到影響，而這會給政府的監(jiān)管帶來壓力。如果行業(yè)中已經(jīng)得到有效治理的吃差價、收費不透明、不注重服務(wù)質(zhì)量等問題重新出現(xiàn)，對監(jiān)管部門來說，將是一件非常不利的事情，除了意味著要花費更多人力物力去重新進(jìn)行治理外，還會引起對已有監(jiān)管模式的反思：為什么舊的問題會重新出現(xiàn)？是不是放松了對行業(yè)的監(jiān)管？諸如此類問題都是監(jiān)管部門不愿意看到的。

四、進(jìn)一步規(guī)范房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)收費的五點建議

第一，鼓勵經(jīng)紀(jì)公司規(guī)?；⑵放苹l(fā)展，并通過提高規(guī)模、提升效率的方式來降低傭金。傭金是服務(wù)的定價，當(dāng)提供服務(wù)的企業(yè)達(dá)到一定規(guī)模后，就可以通過規(guī)?；蚣夹g(shù)升級改造效應(yīng)，在不減少服務(wù)質(zhì)量的情況下，來降低收費標(biāo)準(zhǔn)。政府可以采取減免稅負(fù)、優(yōu)惠貸款、財政補(bǔ)貼、行政支持等方式，來鼓勵經(jīng)紀(jì)公司規(guī)?；⑵放苹l(fā)展。

第二，推行傭金由買賣雙方各分擔(dān)一半的做法。在北京等大部分城市，傭金實際由買方全額支付，上海市的傭金由買賣雙方各支付一半。而包括美國在內(nèi)的許多國家，傭金都是買賣雙方平均分擔(dān)的。北京等城市應(yīng)該參考上海及國外的做法，大力推行傭金由買賣雙方各分擔(dān)一半的做法，并嚴(yán)控房價上漲，以防賣方將傭金轉(zhuǎn)嫁到房價里面。如果這種辦法能夠?qū)嵭?，則能為買方減輕一半的傭金。

第三，進(jìn)一步加強(qiáng)市場監(jiān)管，打擊各種不規(guī)范收費現(xiàn)象。在規(guī)范經(jīng)紀(jì)公司明碼標(biāo)價、按服務(wù)內(nèi)容收費的同時，要重點治理各種隱性收費問題，降低消費者的隱性成本，規(guī)定經(jīng)紀(jì)公司除了已經(jīng)公布的收費項目外，不允許再收取任何費用。另外，在價格由市場決定的時代，要防范經(jīng)紀(jì)公司結(jié)成價格聯(lián)盟，要加強(qiáng)反壟斷調(diào)查，對于主動降低收費標(biāo)準(zhǔn)的公司要給予積極支持鼓勵。

第四，鼓勵經(jīng)紀(jì)公司開展多種形式的折扣優(yōu)惠活動，并加大折扣力度。應(yīng)鼓勵經(jīng)紀(jì)公司開展多種形式的折扣優(yōu)惠活動，這些活動既能活躍市場，又能切實的降低購房者的傭金負(fù)擔(dān)。但是，經(jīng)紀(jì)公司不可能虧本經(jīng)營，不可能“大甩賣”，折扣雖然是降低傭金的直接辦法，但只能部分減少購房者的傭金負(fù)擔(dān)，而且折扣的大小還取決于購房者本人的議價能力。

第五，切實采取措施穩(wěn)定和降低房價。當(dāng)前的傭金負(fù)擔(dān)過重，主要是因為房價的不斷上漲和高位持續(xù)，如果房價下跌，傭金也會跟著下跌，而且跌幅會更大。因為在實際交易中，傭金只是名義上按比例收取，都會有一定的折扣優(yōu)惠，而折扣的幅度和市場供求有關(guān)，當(dāng)市場比較熱，成交量高時，折扣的幅度就小，甚至沒有折扣，當(dāng)市場下行時，經(jīng)紀(jì)公司為了促成交易，就會加大折扣的幅度。

陳品祿/責(zé)任編輯endprint