田舒

樞紐型社會組織運作機制：動力、職能與結(jié)構(gòu)

田舒

樞紐型社會組織建設是在全面推進社會治理創(chuàng)新背景下提升政府對社會組織的管理效率和促進社會組織有序發(fā)展的創(chuàng)新機制。樞紐型社會組織具有協(xié)助政府進行對社會組織監(jiān)督管理、引領社會組織形成發(fā)展合力的重要功能；其運作機制的內(nèi)生動力是在組織功能分化的基礎上獲得由政府賦予的治理合法性，在職能履行方面能夠集成有效的社會網(wǎng)絡并以互惠規(guī)范進行組織的引導和保障，在組織架構(gòu)方面發(fā)揮橫向的溝通協(xié)調(diào)與縱向的承上啟下作用；管理實踐的需求也對組織運作存有影響。要完善樞紐型社會組織運作機制，應當從選拔、監(jiān)督、保障支持等多方面共同努力。

樞紐型社會組織；政府；運作機制

樞紐型社會組織的建立，對當前全面推進社會治理創(chuàng)新有著非同尋常的意義。隨著近年來政府加快職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的進行，行政力量對社會領域的控制程度逐步有序放開，為社會組織的充分發(fā)育與成長提供了足夠的生存空間。如今，協(xié)同治理理念已逐步成為影響社會治理實踐的主流思想，多元主體參與社會治理的合作模式正在逐漸得到完善，政府與社會組織之間新的互動關系格局也正在形成之中。為了在新形勢下改進政府與社會組織間關系、確保社會組織能夠在公共事務治理中有效發(fā)揮功能，原有的政府對社會組織管理模式也需要與時俱進、予以創(chuàng)新。而樞紐型社會組織的建構(gòu)，則體現(xiàn)了由政府部門直接監(jiān)管所有社會組織的單一管理模式正在得到改進與完善。樞紐型社會組織一方面作為政府機構(gòu)與社會組織之間的橋梁和紐帶，增進了黨和政府與社會各界群眾的廣泛聯(lián)系；另一方面又充分借助自身在資源與職能方面擁有的優(yōu)勢，將與自身行業(yè)性質(zhì)相似、業(yè)務領域相近的諸多社會組織進行有序整合，在很大程度上起到了形成群體合力、促進共同發(fā)展的效果。因此，由這種帶有“半官方”性質(zhì)的社會組織對其他同職能組織進行管理，是對現(xiàn)有社會組織管理模式的拓展和創(chuàng)新，對促進政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革、推進社會組織實現(xiàn)有效自治起到了有力的推動作用，整體上有利于第三部門的健康、和諧、有序發(fā)展。因此，對樞紐型社會組織的運作機制進行分析和探討、進而為社會組織管理創(chuàng)新實踐提供依據(jù)，是推進社會治理創(chuàng)新的題中應有之義。

二、對樞紐型社會組織運作機制的多視角解析：理論邏輯與實踐需求

1.理論邏輯

樞紐型社會組織在組織建立驅(qū)動力、組織職能行使和組織結(jié)構(gòu)形態(tài)三個方面可以分別從不同的理論視角出發(fā)來闡釋，最終形成復合型的理論邏輯體系。

（1）組織建構(gòu)的內(nèi)生動力：在功能分化的基礎上獲得由政府賦予的治理合法性

發(fā)源于行業(yè)利益訴求表達的法團主義（Corporatism），其核心基礎在于對社會中的職能或者社會經(jīng)濟分化在政治上的重要性的承認?！?〕法團主義主張根據(jù)職業(yè)建立功能性社團將公民組織起來，形成一種“職能代表制”，這意味著代表各自社會經(jīng)濟利益的、在行業(yè)中具有權威的組織得以被政府許可在公共決策商討過程中擁有某些“特權”；作為對政府所給予“特權”的回報，這些具有特定地位的組織則會保證其成員對經(jīng)過商討而共同制定的政策規(guī)則進行服從?！?〕“國家法團主義”強調(diào)國家對社團組織的管理和扶持，突出國家的主導地位。

當前，我國社會組織發(fā)展仍然處于相對初期階段，實踐中樞紐型社會組織的構(gòu)建需要依賴于政府的管理意向得以付諸實施，因而法團主義的特征在樞紐型社會組織的建立過程中有著顯著的體現(xiàn)。盡管北京市的樞紐型社會組織并非全部由政府組建（除了相當多的官辦組織之外，也有一部分出色的行業(yè)協(xié)會），但這些組織之所以能夠獲得樞紐型社會組織的身份，是因為取決于政府的認定程序可以確保其職能履行合法性的；例如北京市級樞紐型社會組織的功能和認定要由北京市委、市政府出臺相關文件制度進行規(guī)范。而且每一個行業(yè)或領域僅僅指定單獨一家“樞紐型”組織對本行業(yè)和領域內(nèi)的其他社會組織進行監(jiān)督管理、賦予其獨一無二的地位，這又使樞紐型社會組織具備了某種程度上的壟斷特質(zhì)。因而樞紐型社會組織建立的重要驅(qū)動力在于國家對其進行了政治賦值的許可，由政府以一定的認證方式指定某些特定的社會組織可以履行一部分原本由政府承擔的社會管理和服務職能，實際上是被授予了政府讓渡的部分職權；由此樞紐型社會組織便在管理體制內(nèi)獲得了壟斷性地位。〔4〕

（2）組織運作的職能履行：集成有效的社會網(wǎng)絡并以互惠規(guī)范進行引導和保障

社會資本（Socialcapital）在職業(yè)和組織等關系之中都有所存在，是比較穩(wěn)定和可持續(xù)的一種社會關系網(wǎng)絡，它能夠提供一定資源、并且通過制度化網(wǎng)絡關系與固定化的行為得到持續(xù)保障與加強?！?〕以社會為中心的社會資本包括了信任、規(guī)范、社會網(wǎng)絡這三個基本要素，社會組織提供了規(guī)范即約束機制，通過組織當中個體之間的互動建立起較為密集的社會網(wǎng)絡，依賴這種社會網(wǎng)絡進一步增進彼此間的信任，并在交往過程中實現(xiàn)互惠與共享，進而形成更加穩(wěn)定的社會網(wǎng)絡結(jié)構(gòu)，從而在更廣泛的范圍內(nèi)完成了社會資本的逐步積累。因此，可以說社會組織的運作是增強社會資本的一種有效途徑。〔6〕

既然社會組織本身就是提供社會資本的重要來源，那么樞紐型社會組織作為所有社會組織當中的成員之一，必然也能夠如同其他社會組織一樣增加對社會資本的供給水平。而根據(jù)已有的相關規(guī)定來看，作為政府對社會組織進行監(jiān)督管理的得力助手，也作為社會組織在本行業(yè)和領域當中的引領標桿，樞紐型社會組織在協(xié)助政府構(gòu)建新型社會組織管理體制框架的同時，實質(zhì)上是為社會組織彼此溝通、增進互動和共同提高搭建了一座有效運作的協(xié)調(diào)平臺，也就是推動了社會資本當中的互動網(wǎng)絡集成。另外，現(xiàn)有制度文件對樞紐型社會組織的功能定位也作出了清晰的說明，使得樞紐型社會組織能夠按照相關制度的要求來對本行業(yè)領域內(nèi)的社會組織群體進行引導，同時自身起到示范作用，例如倡導社會組織聚焦服務目標、促使行業(yè)自律標準履行、通過培育和鼓勵等手段，力圖促進社會組織實現(xiàn)又好又快發(fā)展，等等。而樞紐型社會組織發(fā)揮的這些作用，恰好顯著地體現(xiàn)了社會資本中互惠互利和社會信任等要素的內(nèi)涵。總之，樞紐型社會組織的整體特征決定了其比起一般的社會組織而言必定會凝聚并供給更多的社會資本，促進社會共同體的形成，增強社會的主體性，并提供有效的社會支持；而政府的相關制度政策則對這種組織功能作出了更加明晰的解釋和必要的規(guī)范。〔7〕

（3）組織管理的形態(tài)架構(gòu)：發(fā)揮橫向的溝通協(xié)調(diào)與縱向的承上啟下作用

管理風格理論（Managementstyle theory）常用來描述組織架構(gòu)的特征與功能，認為組織由互相關聯(lián)而又具有重疊關系的一些群體而構(gòu)成，這些群體由同時處于幾個群體重疊位置的個人構(gòu)成了連結(jié)，起連結(jié)作用的個人被稱為“聯(lián)結(jié)銷”（Linking Pin）。“聯(lián)結(jié)銷”既是所在群體的領導者和監(jiān)督人員，又是更高一級組織群體的成員，同時具有上下兩級組織成員的雙重身份。通過“聯(lián)結(jié)銷”在相關組織之間發(fā)揮其橫向的溝通、影響、激勵和協(xié)調(diào)等方面的聯(lián)系作用以及縱向的承上啟下作用，將組織內(nèi)部各個工作群體聯(lián)系、結(jié)合起來，可以使整個組織在運作中減少低效溝通，保證組織整體實現(xiàn)有效的協(xié)調(diào)。由于組織的整體性增強，組織成員容易產(chǎn)生對組織的成員歸屬意識，因而能夠自愿接受組織的目標、并努力為之實現(xiàn)?！?〕

如果將這個模型所闡述的現(xiàn)象適用范圍進行拓展，假設組織群體也可以承擔“聯(lián)結(jié)銷”功能，那么樞紐型社會組織事實上在整個社會組織管理體制當中就扮演了“聯(lián)結(jié)銷”的角色。它們大多屬于帶有官辦性質(zhì)的社會組織，因而恰巧位于社會組織群體的重疊處“身兼二職”：一方面樞紐型社會組織作為所在行業(yè)內(nèi)擁有較多資源并具備較強能力的引導者，對其他社會組織進行監(jiān)督管理；另一方面它們自身也屬于本行業(yè)領域社會組織中的成員，作為聯(lián)結(jié)政府部門和社會組織之間的“紐帶”而施加影響。樞紐型社會組織在新形成的社會組織網(wǎng)狀管理體系下既擔負著縱向的監(jiān)督管理職能，也發(fā)揮著橫向的溝通協(xié)調(diào)作用，更能激勵社會組織形成團結(jié)互助、共同進步的發(fā)展合力。

2.實踐需求：管理模式創(chuàng)新與管理效能提升

我國政府對社會組織的管理體制長期以來被描述為“雙重管理體制”，具有合法注冊身份的社會組織既受到登記管理部門的制約，也受到其業(yè)務主管單位的領導。這一體制雖然對社會組織的運作進行了有力的監(jiān)督管理，然而另一方面也對社會組織的良性發(fā)展造成了嚴重的束縛。首先，由雙重部門同時進行管理這一規(guī)定本身就容易導致管理資源的浪費和效率低下，加之多頭管理也易于造成職責歸屬不明確、敷衍塞責，反而形成了管理的真空區(qū)域。其次，此前的雙重管理體制對社會組織的登記注冊門檻提出了嚴格限定，使得實際上很多進行活動的社會組織難以按照制度規(guī)定去注冊為相關身份。特別是“民辦非企業(yè)單位”的身份注冊繁瑣、需要尋求業(yè)務主管單位的首肯，而一些部門由于種種原因而疲于處理此類申請，甚至推諉拒絕，導致相當多從事相關活動的社會組織只能放棄對“民辦非企業(yè)單位”這一身份的申請，轉(zhuǎn)而到工商部門注冊成為企業(yè)法人，但日常管理和運作多半仍然行使民辦非企業(yè)單位的功能。這種做法實際上是“張冠李戴”，身份與活動的不相匹配往往導致對相關制度規(guī)定的違反，為此類社會組織的日后發(fā)展埋下了深深的隱患。而且有一些社會組織除了以企業(yè)法人身份存在之外，還經(jīng)常以其他各種形式存在，甚至未經(jīng)注冊而非法開展活動，造成社會組織整體規(guī)范化程度低下，管理難度更甚。

由此可見，傳統(tǒng)的雙重管理體制在一定程度上遏制了社會組織的成長與發(fā)展，妨礙了社會組織在參與公共事務治理和提供社會服務中積極作用的發(fā)揮。近年來隨著推進社會治理創(chuàng)新的大形勢全面鋪開，政府在社會組織管理體制改革方面已經(jīng)進行了有效部署，并實施了一系列創(chuàng)新舉措，極大地促進了我國社會組織的有序發(fā)展與逐步繁榮。《“十二五”規(guī)劃綱要》中提出要逐步建立健全“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”這一社會管理格局，加強社會組織建設；黨的十八屆三中全會對創(chuàng)新社會治理體制這一改革任務作出了再度闡釋，并進一步明確了促進社會組織整體進行有序發(fā)展，以及增強政府對社會組織進行有效監(jiān)管的總體思想；而《“十三五”規(guī)劃綱要》則指出完善“黨委領導、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理體制，反映了社會治理方針戰(zhàn)略的最新導向。以黨和政府的規(guī)劃目標為指引，以現(xiàn)存政策為依據(jù)，全國各地根據(jù)具體情況開展了不同程度的社會組織管理創(chuàng)新探索實踐。例如北京、上海、廣州等地紛紛進行了簡化社會組織登記注冊程序的試點工作，為社會服務類和公益慈善類等社會組織降低登記門檻，改變長期以來此類社會組織“找主管單位難”的局面，輔之以對社會組織的其他培育扶植政策和制度推進，極大地改善了社會組織的生存和成長環(huán)境，為社會組織積極參與公共服務和社會治理提供了更加廣闊的空間。而這些舉措無疑進一步強化了社會組織管理體制的創(chuàng)新需求，從而為樞紐型社會組織這一新生事物鋪墊了合適的發(fā)育土壤。北京由于其特殊的政治、文化和經(jīng)濟地位所致，社會組織發(fā)展基礎較為深厚，因而對于社會組織有效管理的需求也更為緊迫，使得北京成為樞紐型社會組織的發(fā)源地；其他城市的樞紐型社會組織建設與北京的試點工作相繼而生，大多也都是建立在地方政府對社會組織發(fā)展管理需求基礎之上的。

3.樞紐型社會組織的運作機制描述框架

由前所述，樞紐型社會組織的構(gòu)建內(nèi)生驅(qū)動力在于在組織功能分化的基礎上獲得了政府賦予的社會治理合法性，組織職能的履行意義在于有效集成了社會網(wǎng)絡并且通過互惠規(guī)范對其他組織進行引導和保障式的管理，而組織架構(gòu)的活動影響則通過橫向聯(lián)系的溝通協(xié)調(diào)與縱向聯(lián)系的承上啟下而共同發(fā)揮作用；以上三方面綜合形成了樞紐型社會組織運作的復合型理論邏輯。除此之外，我國推進社會治理創(chuàng)新的探索與實踐也同樣要求對社會組織的管理模式進行創(chuàng)新并且實現(xiàn)管理效能的提升。因此，總結(jié)出樞紐型社會組織運作所基于的理論和實踐雙重機制，如圖1所示。

三、多角度完善樞紐型社會組織運作機制的若干建議

由前所述，樞紐型社會組織在促進政府對社會組織管理效率的提升和管理效果的改善等方面都發(fā)揮了顯著作用，是社會治理創(chuàng)新實踐取得的重要成果；然而實際中樞紐型社會組織的運作機制依然存在著某些問題，應當加以改進。例如由于樞紐型社會組織的身份并非由行業(yè)領域自發(fā)推舉，而是需要政府有關部門批準認定方可，而且不少樞紐型社會組織本身就屬于官辦組織，依然具有較重的行政色彩，因此，樞紐型社會組織對于本行業(yè)領域其他社會組織形成的監(jiān)督管理關系往往會演變?yōu)轭愃朴凇皽市姓彪`屬的關系。這就難免導致樞紐型社會組織將行政領導和行政監(jiān)督作為主要職責加以行使，而本應作為并行重點的指導和協(xié)助職能卻退卻到了相對次要的地位。這一偏差若不及時予以糾正，“行政控制”就很容易取代“合作治理”成為樞紐型社會組織的首要行使功能，而這和應然的管理目標是相悖的，對社會組織的獨立、自主與公平發(fā)展會導致某種程度的消極影響。很多樞紐型社會組織由于其特殊的官辦身份，在實踐當中往往會模糊“政社關系”的邊界，這不僅不利于角色定位和職能劃分，同時還可能在管理體制內(nèi)部產(chǎn)生壟斷資源和有失公平等狀況。若樞紐型社會組織在運作中出現(xiàn)功能缺陷，如何通過有效監(jiān)督和反饋對其進行偏差糾正，是保證社會組織管理體制能夠持續(xù)合理運行的關鍵所在。〔9〕此外，一些樞紐型社會組織對自身在運作機制中的角色與意義認知不夠深刻，尚未能積極參與到合作治理的過程中，對自身行業(yè)內(nèi)社會組織的引導作用發(fā)揮也較為有限，使得樞紐型社會組織運作機制的實施效果未能達到最優(yōu)狀態(tài)。因此，現(xiàn)有的樞紐型社會組織運作機制需要從多個方面加以完善，以保障社會組織整體發(fā)展更為健康有序。

1.謹慎選拔對象，增強組織建構(gòu)動力

對樞紐型社會組織的初期建構(gòu)，要堅定不移地以黨和政府的領導為根本立足點，從本地區(qū)實際狀況出發(fā)，按照樞紐型社會組織建設的指導思想和制度依據(jù)對本地區(qū)的社會組織按照行業(yè)和領域進行規(guī)范與整合，并對每個行業(yè)和領域的重點優(yōu)秀組織進行嚴格考察與評估；考察和評估之后根據(jù)具體情況，進行綜合評價，最終組織討論決定適合擔任樞紐型社會組織的對象。在考察和評估過程中，要堅持做到公平、公正和公開進行，要認真調(diào)查并接受該行業(yè)和領域內(nèi)更多的社會組織對此的反饋意見和建議，并在綜合評價時予以充分尊重和考慮。要做到“把好關，站好崗”，必須是真正能夠體現(xiàn)該行業(yè)和領域的“引領者”風范，能夠代表本行業(yè)和領域的社會組織進行利益協(xié)調(diào)，確實可以起到橋梁紐帶作用和示范標桿作用的社會組織才能獲得樞紐型社會組織身份認定。今后，除了發(fā)展原有的較為穩(wěn)定的官辦組織進入樞紐型社會組織陣列之外，還可以充分發(fā)掘并吸納一部分優(yōu)秀民間組織加入，做到既有“體制內(nèi)”組織又有“體制外”組織，并逐步增大民間組織在樞紐型社會組織當中所占的比例，使得目前主流的“以政管民”向“以民管民”轉(zhuǎn)變。其他尚未建立樞紐型社會組織管理機制的地區(qū)可以因地制宜，參照北京、上海、廣州等具有相對成熟的實踐經(jīng)驗的城市的做法，構(gòu)建適合本地區(qū)特色的社會組織管理體系。

2.嚴格實施監(jiān)督，促進組織職能履行

對樞紐型社會組織的職能履行，要在深刻理解政府相關制度規(guī)范的前提下，明確其在社會組織管理監(jiān)督和協(xié)調(diào)服務方面應當行使的職能，深刻理解樞紐型社會組織在積累社會資本方面較之其他社會組織所具備的優(yōu)勢，并充分利用樞紐型社會組織在職能履行方面的特長。要不斷完善對樞紐型社會組織的考核和退出機制，一方面在社會組織年檢制度和社會組織評估機制當中加強對樞紐型社會組織這一類型的重點考察與檢驗，添加進對其考核和退出所設立門檻的標準之中；另一方面探索實施對樞紐型社會組織身份認定與復查的流動機制，若發(fā)現(xiàn)其在履行監(jiān)督管理和協(xié)調(diào)服務等職能方面不足以達到應有的標準，沒有在社會組織的互動網(wǎng)絡構(gòu)建，以及互惠共享和行業(yè)規(guī)范形成方面盡到自身應當擔負的責任，則應責令其限期進行整改；若限期整改效果不甚顯著，仍未能達到考核標準，則應終止其樞紐型社會組織的身份。只有根據(jù)職能履行狀況進行定期復核與考察，使履職不良的組織能夠退出樞紐型社會組織的行列，切實做到“能進能出”的流動，才可以真正實現(xiàn)政府對社會組織管理體制的創(chuàng)新。

3.發(fā)揮資源優(yōu)勢，保障組織架構(gòu)穩(wěn)固

對樞紐型社會組織的形態(tài)架構(gòu)，要確保其扮演好社會組織群體重疊處的“聯(lián)結(jié)銷”角色，深刻理解自身在社會組織群體結(jié)構(gòu)中的特殊地位：它既位于監(jiān)督管理層面，同時又位于組織成員層面；它既是行業(yè)內(nèi)其他社會組織的“引領者”，同時自身也是社會組織大群體當中的一員。要鼓勵樞紐型社會組織充分利用這一“雙重身份”，在整個社會組織管理體系架構(gòu)中做好“承上啟下”工作、將聯(lián)結(jié)政府部門和社會組織之間的重要紐帶功能加以靈活運用，將縱向的監(jiān)督管理職能和橫向的溝通協(xié)調(diào)作用同時加以發(fā)揮，有效降低社會組織管理體系當中存在的“內(nèi)耗”，保障社會組織整體上形成一種良好發(fā)展態(tài)勢。不斷強化樞紐型社會組織的社會服務理念，盡可能逐漸淡化行政色彩、降低官僚意識，促進樞紐型社會組織腳踏實地做好對本行業(yè)和領域社會組織的引領導向與提供服務的工作。要對樞紐型社會組織作為支持性社會組織這一功能給以足夠的重視，推動樞紐型社會組織進行自身能力建設，爭取在信息獲取、資源配置和功能協(xié)調(diào)等多方面都盡量走在本行業(yè)和領域的前列，以自身的優(yōu)勢條件形成的權威來實現(xiàn)其對諸多其他社會組織的高效管理與優(yōu)質(zhì)服務?！?0〕在樞紐型社會組織這一“聯(lián)結(jié)銷”的溝通與協(xié)助之下，各家社會組織成員更加容易產(chǎn)生對本行業(yè)和領域所形成密切共同體的歸屬意識，因而會將自身發(fā)展和整體目標相結(jié)合，向著整體目標進一步靠攏，最終實現(xiàn)社會組織總體的發(fā)展進步。

四、結(jié)論

綜上所述，樞紐型社會組織作為當前社會治理創(chuàng)新的重要成果，其運作機制有力地促進了政府對社會組織管理的整體水平提升與總體效能增強，對各自行業(yè)內(nèi)的社會組織起到了扶持、規(guī)范和監(jiān)督的作用，對當前社會的合作治理格局形成產(chǎn)生了積極的影響。具體而言，樞紐型社會組織建構(gòu)的原生動力來自于行業(yè)分化基礎之上的治理合法性，反映出社會組織規(guī)模成長之后完善相關管理體制即成為必然要求；其職能履行的方式途徑帶來了保障和規(guī)范，使社會組織在其搭建的社會網(wǎng)絡間實現(xiàn)自我發(fā)展與彼此順利互動；其組織架構(gòu)所采用的聯(lián)結(jié)模式則以重疊群體的形態(tài)，在橫向上和縱向上都為行業(yè)內(nèi)的其他社會組織拓展了富有效率的溝通和協(xié)調(diào)途徑。理論邏輯和實踐探索互相促進、相輔相成，二者的融合形成了樞紐型社會組織的運作機制，對我國社會治理創(chuàng)新的總體需求作出了行之有效的回應，是積極應對社會組織管理問題的有力舉措；這也正是該機制的研究要義所在。

總而言之，樞紐型社會組織不僅在政府部門與社會組織之間架起了一道頗具意義的溝通橋梁，補充了公共事務合作治理格局中的行動主體，更是為國家與社會關系的轉(zhuǎn)型與彼此融合提出了一條相當新穎的選擇路徑。有鑒于此，應當繼續(xù)有序推進樞紐型社會組織的體系構(gòu)建，對其機制進行持續(xù)完善，促進樞紐型社會組織在社會組織管理體制中更好地發(fā)揮其引領和示范作用，帶動社會組織總體得到健康和良性發(fā)展，進而得以推動我國整體社會治理的大發(fā)展、大繁榮，使偉大的“中國夢”早日實現(xiàn)。

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The Operating Mechanism of Pivotal Social Organizations：Driving Force，F(xiàn)unction and Structure

Tian Shu

Inthesituationofenhancingsocialgovernanceinnovation，theconstructionofpivotalsocial organizationsisanimportantsystem，whichenhancessocialorganizationadministrationefficiencyof governmentandpromotestheorderlydevelopmentofsocialorganizations.Pivotalsocialorganizations havethefunctionsofhelpinggovernmenttosupervisesocialorganizationsandleadingsocial organizationstoformresultantforceofdevelopment.Thedrivingforceofitsoperatingmechanismis acquiringgovernancelegitimacyfromgovernmentonthebaseoforganizationfunctiondifferentiation.Intermsoffunctionalperformance，effectivesocialnetworkcanbeintegrated，guidingandensuring theorganizationsthroughreciprocityandregulation.Intermsoforganizationstructure，communicating andcoordinatingatthelandscapeorientationandtheconnectinglinkatthelongitudinaldirection playanimportantpart.Andtherequirementofadministrationpracticealsohaseffectsonthe organizationoperation.Toimprovetheoperatingmechanismofpivotalsocialorganizations，measures shouldbetakeninselection，supervisionandsupport.

pivotal social organizations，government，operating mechanism

C93

A

1003－6547（2017）08－0118－08

一、樞紐型社會組織的建立及其對社會治理創(chuàng)新的意義

當前，我國社會組織的發(fā)展趨勢良好，規(guī)模不斷壯大。截至2017年第1季度末，全國經(jīng)民政部門依法登記的社會組織已經(jīng)達到71.1萬個，其中社會團體33.9萬個，基金會5703個，民辦非企業(yè)單位36.6萬個?！?〕在社會組織蓬勃發(fā)展的態(tài)勢下，政府對社會組織管理效能的重要性不言而喻。在近年來全面推進社會治理創(chuàng)新的實踐探索當中，樞紐型社會組織作為改革雙重管理體制、優(yōu)化管理程序和提高管理效率的新生事物，為社會組織管理模式變革注入了新的活力。

2008年9月，北京市委、市政府在“北京市社會建設大會”上公布了《關于加快推進社會組織改革與發(fā)展的意見》，首次提出構(gòu)建樞紐型社會組織工作體系，充分發(fā)揮這類組織在社會組織管理、發(fā)展和服務當中的重要功能，探索有中國特色的社會組織管理模式。建構(gòu)的具體做法是：在北京市級相關領導機構(gòu)的規(guī)劃下，以現(xiàn)有人民團體作為骨干核心、率先確認一批樞紐型社會組織；在現(xiàn)有人民團體業(yè)務尚未完全覆蓋的領域，通過改造、提升與新建等方式來構(gòu)建新的樞紐型社會組織；根據(jù)現(xiàn)有法律法規(guī)，授權樞紐型社會組織承擔起特定范圍內(nèi)的業(yè)務主管單位職責、對社會組織進行日常管理和提供服務；對分散在行政部門管理范圍內(nèi)與新成立的社會組織，將根據(jù)其工作性質(zhì)和業(yè)務類別，逐漸吸納到新的工作體系和管理體制之內(nèi)，使樞紐型社會組織以其業(yè)務主管單位的身份來進行日常管理等等。2009年3月，北京市出臺了《關于構(gòu)建市級樞紐型社會組織工作體系的暫行辦法》，再度確認了樞紐型社會組織的概念和功能。2010年12月北京市出臺的《關于落實〈北京市社會服務管理創(chuàng)新行動方案〉，進一步發(fā)揮樞紐型社會組織作用的通知》當中，著重指出了市級樞紐型社會組織對本領域社會組織的廣泛聯(lián)系、服務和管理工作的重要作用。至此，北京市有關樞紐型社會組織建設的制度基礎得以正式奠定。2009年北京首批認定了北京市總工會等10家市級樞紐型社會組織，此后又陸續(xù)認定幾批。繼北京開此樞紐型社會組織建設的先河之后，上海、天津、廣東、浙江、山東、安徽等地，也都進行了類似關于建設樞紐型社會組織的實踐探索。

本文系2017年中央高?；究蒲袠I(yè)務費人文社科專項（PTRW 1702）的研究成果。

田舒，北京化工大學文法學院公共管理系講師，管理學博士。

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