曹薺

老齡產(chǎn)業(yè)市場及其循序開放與依法治理

曹薺

在新發(fā)展階段，提出老齡產(chǎn)業(yè)市場是整體問題，是落實“老齡化綜合應對”的創(chuàng)新理念思維，也是面對老齡化問題跨學科的新研究視野。老齡產(chǎn)業(yè)市場是為老年人提供產(chǎn)品和服務、具有一定福利性質(zhì)的整體環(huán)境內(nèi)容，它不同于通常意義的市場形態(tài)。在新發(fā)展的社會實踐中，老齡產(chǎn)業(yè)市場具有多元的復雜特殊表現(xiàn)。進而我們研究老齡產(chǎn)業(yè)市場開放、治理，要改變原有理念方法，將老齡產(chǎn)業(yè)市場綜合看待，即將老齡產(chǎn)業(yè)市場作為一個整體統(tǒng)籌安排，并分析老齡產(chǎn)業(yè)市場整體的開放、治理意義與方法進路即循序開放與依法治理，而不將它們都分割分別羅列。

新發(fā)展階段；老齡化；老齡產(chǎn)業(yè)市場；循序開放；依法治理

1.老齡產(chǎn)業(yè)市場的概念意義

在老齡產(chǎn)業(yè)市場的開放、治理中，老齡產(chǎn)業(yè)市場是一個整體開放、治理內(nèi)容，這在于它客觀本身就不是單一的、某一個單獨的產(chǎn)業(yè)內(nèi)容或市場內(nèi)容，它是有機結合不同行業(yè)的產(chǎn)業(yè)內(nèi)容或產(chǎn)業(yè)領域，在客觀上老齡產(chǎn)業(yè)市場是社會發(fā)展的必然結果，是適應老年人的生活、生產(chǎn)、服務、消費、信息、文化、教育等不同需求而形成的廣義化的行業(yè)狀態(tài)或形態(tài)，它既具有開放、治理自身的市場規(guī)律要求，又具有社會的公共福利要求；〔2〕在實踐中，老齡產(chǎn)業(yè)市場開放、治理，既不能單單說成是某一個或某一類產(chǎn)業(yè)的開放、治理、也不能單單說成是某一個或某一類市場的開放、治理，老齡產(chǎn)業(yè)市場這一行業(yè)狀態(tài)或形態(tài)是多樣和多元的，具有綜合性質(zhì)，所以應將老齡產(chǎn)業(yè)市場作為整體對待而解決開放、治理問題。進而我們研究老齡產(chǎn)業(yè)市場的開放、治理十分需要改變和創(chuàng)新，這首先即需要將老齡產(chǎn)業(yè)市場作為一個整體來統(tǒng)籌分析其開放、治理的關鍵意義、方法進路，而不將這些內(nèi)容分割開來。

客觀而言，老齡產(chǎn)業(yè)具有一般產(chǎn)業(yè)特點，同時也具有提供福利和公共產(chǎn)品的特殊屬性，特別是在老齡產(chǎn)業(yè)價值目標上，它是可以實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化和“積極應對人口老齡化”的戰(zhàn)略目標進程。因此，老齡產(chǎn)業(yè)市場具有核心內(nèi)涵和行動指標的戰(zhàn)略對策內(nèi)容，老齡產(chǎn)業(yè)市場開放、治理也是整體的開放、治理。

首先，老齡產(chǎn)業(yè)市場具有整體表現(xiàn)，例如它一方面表現(xiàn)為老齡產(chǎn)業(yè)市場的多層次、多元化的特點，這一產(chǎn)業(yè)市場為老年人的需求提供不同的產(chǎn)品和服務，老年人可以在市場根據(jù)經(jīng)濟能力通過自行購買方式獲得產(chǎn)品和服務，但從市場“經(jīng)濟人”屬性看，任何企業(yè)或組織進入老齡產(chǎn)業(yè)市場，進行老齡產(chǎn)業(yè)市場投資時都以獲得一定利益為預期，這種市場特征往往表現(xiàn)出市場外部性，特別是負外部性，這對提供公共產(chǎn)品的政府，以及其他社會公共團體提出了一定要求。

所以另一方面，政府在老齡產(chǎn)業(yè)市場發(fā)展過程中起著某種主導作用，政府對老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到方針政策導向，它不僅要通過制定相關政策和制度、加強監(jiān)督等手段，建立有效的市場競爭機制，合理配置老齡產(chǎn)業(yè)市場資源，滿足各層次老齡人口多方面需要，還應當是老齡產(chǎn)業(yè)市場中提供養(yǎng)老服務的主體，在這一點上它是老齡產(chǎn)業(yè)市場主體，事實上需要政府通過有效提供、政府采購服務提供等方式，為老齡服務“兜底”。

其次，老齡產(chǎn)業(yè)市場具有特殊表現(xiàn)，它既有一般市場運行體系之中的專業(yè)結構內(nèi)容，也發(fā)生和存在著一般市場“之外”提供公共產(chǎn)品的特殊表現(xiàn)。老齡產(chǎn)業(yè)市場應當是提供老齡服務的基本產(chǎn)業(yè)市場，它由此具有公共產(chǎn)品的一些性質(zhì)，因而老齡產(chǎn)業(yè)市場具備一定福利特征，而這種福利表現(xiàn)不是產(chǎn)業(yè)市場中的企業(yè)和一般養(yǎng)老機構的經(jīng)濟利益，不同的參與主體的表現(xiàn)都是復雜的，如政府在老齡產(chǎn)業(yè)市場是既有主導、引導作用，同時也是老齡產(chǎn)業(yè)市場的主體，政府在不能過多干預企業(yè)行為的同時，還要對老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到導向作用，因此，老齡產(chǎn)業(yè)市場具有的不同主體表現(xiàn)特殊復雜，而且它們之間還具有密切關聯(lián)，老齡產(chǎn)業(yè)市場是有關聯(lián)的整體。

2.老齡產(chǎn)業(yè)市場的界定與劃分

明晰老齡產(chǎn)業(yè)的界定和劃分，是研究老齡產(chǎn)業(yè)市場的基本前提。國內(nèi)學者普遍認為，在20世紀90年代，我國開始研究的是老齡產(chǎn)業(yè)，老齡產(chǎn)業(yè)這一概念與當時老齡產(chǎn)業(yè)的市場有效需求有關，當時主要局限在保健、醫(yī)藥等少數(shù)領域。當今新發(fā)展階段，根據(jù)全國老齡委預測，我國養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)規(guī)模到2030年有望達到22萬億元，但目前老齡產(chǎn)業(yè)市場的開放、治理，尚處于研究空白或初級階段，現(xiàn)實中隨著老年人口日益增多，隨著居民整體收入水平提高，隨著養(yǎng)老、醫(yī)療等社會保障制度建設實質(zhì)推進，帶來了老齡產(chǎn)業(yè)市場的剛性需求、廣泛需求、綜合需求，老齡產(chǎn)業(yè)市場也隨之必須是整體的、綜合的。

所謂“老齡”，是指人的年齡達到了一定年齡階段，這一年齡階段對于產(chǎn)業(yè)市場具有不同于一般產(chǎn)業(yè)的要求。所謂產(chǎn)業(yè)，是指在生產(chǎn)形態(tài)中，可以生產(chǎn)同類產(chǎn)品或者服務的企業(yè)或行業(yè)集合；作為老齡產(chǎn)業(yè)，主要是強調(diào)為老年人生活、生產(chǎn)、服務、信息、文化等不同需求所形成的廣義化的行業(yè)形態(tài)?！?〕老齡產(chǎn)業(yè)市場，是涵蓋老年人生活、生產(chǎn)、服務、信息、文化等不同需求的生產(chǎn)、消費等廣義范圍的產(chǎn)業(yè)市場形態(tài)。

在傳統(tǒng)看法中所提及的主要為老齡產(chǎn)業(yè)，將其作為涵蓋第一、二、三產(chǎn)業(yè)，其中包括為老年人提供特需的農(nóng)副產(chǎn)品，包括為老年人提供服務的設備，包括為老人提供社會服務的新型行業(yè)?！?〕老齡產(chǎn)業(yè)，首先也是產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)是生產(chǎn)同類產(chǎn)品和服務的，在老齡產(chǎn)品和服務中，已經(jīng)具有多種類、多層次的老齡者或老年人的需求或要求，而這些或者這類需求包括了傳統(tǒng)上的第一、二、三產(chǎn)業(yè)中所有行業(yè)和企業(yè)所生產(chǎn)的產(chǎn)品和服務。

老齡產(chǎn)業(yè)市場，作為涵蓋老年人生活、生產(chǎn)、服務、信息、文化等不同需求的生產(chǎn)、消費等廣義化的產(chǎn)業(yè)市場集合形態(tài)，實質(zhì)上是以老年人為服務目標和服務對象的產(chǎn)業(yè)市場體系，在這種產(chǎn)業(yè)市場中具有不同方面、不同類別的行業(yè)部門，通過投資、生產(chǎn)、運營、服務等提供針對老年人需求的服務和產(chǎn)品。而老齡產(chǎn)業(yè)市場具體劃分見下圖：

根據(jù)上述本文認為，老齡產(chǎn)業(yè)市場并不同于傳統(tǒng)意義的產(chǎn)業(yè)部門，而是以老年人作為服務對象和服務目標，具有多種行業(yè)部門市場運作的基本內(nèi)容，是因老年人消費市場需求增長帶動而形成的產(chǎn)業(yè)市場形態(tài)，包含了生產(chǎn)、經(jīng)營以及服務等各個層面。這也是因為老齡化本身是數(shù)字結構內(nèi)容和社會結構內(nèi)容過程，〔5〕這種結構內(nèi)容影響老齡產(chǎn)業(yè)市場發(fā)展。由于老年人需求既有社會其他成員的共同需求，也有老年人的特殊需求，這種特殊需求客觀上影響和推動老齡產(chǎn)業(yè)市場產(chǎn)生與發(fā)展。老齡產(chǎn)業(yè)市場涉及日常消費、生活保障、醫(yī)療保健以及休閑娛樂等各個方面。老齡產(chǎn)業(yè)市場是社會發(fā)展的必然，老齡產(chǎn)業(yè)市場的綜合發(fā)展是社會經(jīng)濟綜合發(fā)展的基本進程，社會經(jīng)濟一體化決定老齡產(chǎn)業(yè)市場整體發(fā)展與變化。筆者還認為，整體定義“老齡產(chǎn)業(yè)市場”，是在新發(fā)展階段形勢中貫徹落實黨和國家“老齡化綜合治理”指導方針的問題意識與積極理念。

二、老齡產(chǎn)業(yè)市場特征和基本原則

1.老齡產(chǎn)業(yè)市場表現(xiàn)特征

可以說，老齡產(chǎn)業(yè)市場是以老年人為生產(chǎn)、服務對象的基本產(chǎn)業(yè)市場。雖然目前對老齡產(chǎn)業(yè)涵蓋“第一、二、三產(chǎn)業(yè)”體系沒有更多爭議，但對老齡產(chǎn)業(yè)性質(zhì)有分析和討論，如有觀點認為，老齡產(chǎn)業(yè)應該是福利性的；還有觀點認為，老齡產(chǎn)業(yè)是盈利性的；也有觀點將老齡產(chǎn)業(yè)并歸老齡事業(yè)。但在以往分析研究中，這方面的討論針對或集中于“產(chǎn)業(yè)”方面，其原因則是多方面的，如從20世紀90年代左右，我國才開始比較多地注意老齡問題，提供養(yǎng)老產(chǎn)品和服務仍處于初期的起步階段。隨著社會經(jīng)濟和社會保障的發(fā)展，我國老齡產(chǎn)業(yè)市場開始涉及衛(wèi)生、家政、教育、房地產(chǎn)、金融、保險、旅游等眾多領域，尤其與老年人現(xiàn)實需求密切相關的衛(wèi)生保健和家政業(yè)已取得明顯進步。

根據(jù)相關資料，我國現(xiàn)有60歲以上老年人口已達2.02億，是世界老年人口總量的1/5；80歲以上老年人口達1300萬，約占全國老年總人口的9.7%，而且每年增加4.7%。這一增長速度，突出了中國人口高齡化趨勢，“未富先老”“空巢老人”以及人口老齡化與社會經(jīng)濟發(fā)展水平不相適應等問題凸顯，亟待解決，老齡化已成為我國面臨的最重要的民生問題之一，老齡產(chǎn)業(yè)市場無論是在規(guī)模、類型和產(chǎn)品上，與我國老齡化現(xiàn)實狀態(tài)還有很多不適應情況。

從基本變化和現(xiàn)狀，本文將老齡產(chǎn)業(yè)市場歸納為以下三個重要特征：

一是廣義性。老齡產(chǎn)業(yè)市場所涵蓋的范圍是非常廣泛的，它是特殊的產(chǎn)業(yè)市場類型，是產(chǎn)業(yè)市場整體在老齡化社會現(xiàn)象中的具體化表現(xiàn)，由此老齡產(chǎn)業(yè)市場依法治理是老齡化直接影響下，所面臨的生活、生產(chǎn)、服務、信息、文化等不同產(chǎn)業(yè)市場的開放、治理，而不是單方面或者某一個行業(yè)的開放、治理，老齡產(chǎn)業(yè)市場所形成的是為老年人的各種不同需求“提供”的廣義化內(nèi)容，如它既是涉及專門為老年人生產(chǎn)、銷售、經(jīng)營、服務的所有企業(yè)和經(jīng)濟實體，也是包含傳統(tǒng)一、二、三產(chǎn)業(yè)的綜合產(chǎn)業(yè)體系；既是包含養(yǎng)老服務市場、老年房產(chǎn)市場、老年用品市場等眾多領域在內(nèi)的綜合市場集合狀態(tài)，也是涉及生活、生產(chǎn)、服務、信息和文化等不同行政部門的綜合治理，廣義程度遍及各個涉老企業(yè)、養(yǎng)老產(chǎn)品等生產(chǎn)、生活領域，也遍及國民經(jīng)濟所有部門。

所以可以說，作為老齡產(chǎn)業(yè)市場是廣義化的產(chǎn)業(yè)市場，它既涉及老年人需求，也涉及市場對老年人需求的反應，更涉及政府引導企業(yè)發(fā)展過程中所產(chǎn)生的調(diào)控和監(jiān)管關系，老齡產(chǎn)業(yè)市場所展示的當今形態(tài)是一個龐大、復雜、廣義的產(chǎn)業(yè)市場體系。所以老齡產(chǎn)業(yè)市場開放、治理是政府主導、社會參與、全民行動的全方位協(xié)調(diào)推動的廣義形態(tài)。

二是綜合性。“綜合”一般含義可理解為不同種類、不同事物組合，但這只是綜合的形式表象，其實質(zhì)內(nèi)涵應是建立對事物的分析基礎，綜合探求研究對象的各個部分、方面、因素和層次之間的相互聯(lián)系，而聯(lián)系“其含義所闡明的是事物與現(xiàn)象都不是孤立的存在”，“辯證唯物主義將事物作為具有普遍聯(lián)系的、發(fā)展過程中的客觀，認為事物與現(xiàn)象不是孤立的，就是在指明事物之間、現(xiàn)象之間、事物與現(xiàn)象之間都有一定的有機聯(lián)系”?！?〕由此可對老齡產(chǎn)業(yè)市場形成新的整體認識。就老齡產(chǎn)業(yè)市場結構聯(lián)系而言，它是跨越不同產(chǎn)業(yè)內(nèi)容的綜合產(chǎn)業(yè)市場結構；就產(chǎn)業(yè)組織聯(lián)系而言，它是提供老年產(chǎn)品和服務的產(chǎn)業(yè)市場集合，其主要體現(xiàn)在以下綜合表現(xiàn)：

（1）老齡產(chǎn)業(yè)市場是具有有機聯(lián)系的產(chǎn)業(yè)市場。老齡需求是具有不同內(nèi)容的，這是由老年需求的多樣性決定的，滿足老年特殊需求的老齡產(chǎn)業(yè)市場不是單一產(chǎn)業(yè)，而是以“老年人”為主要對象的綜合產(chǎn)業(yè)市場體系，如在這一綜合產(chǎn)業(yè)市場體系中，參與老齡產(chǎn)業(yè)市場的經(jīng)濟實體有的屬于農(nóng)業(yè)部門中專門為老年人提供糧食或食品的企業(yè)；有的屬于為老年人生產(chǎn)日用品、服裝等企業(yè)；有的主要體現(xiàn)在服務業(yè)等。老齡產(chǎn)業(yè)市場與其他不同產(chǎn)業(yè)之間的聯(lián)系，實際上是它們之間的相互聯(lián)合和聯(lián)系方式，也可將其視為產(chǎn)業(yè)市場結構，這一產(chǎn)業(yè)市場結構不是單獨表現(xiàn)的，而是綜合表現(xiàn)有機結合的，因此也可說，老齡產(chǎn)業(yè)市場之間存在必然聯(lián)系，也許可以說，老齡產(chǎn)業(yè)市場是唯一與各個傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)都有直接聯(lián)系的特殊的產(chǎn)業(yè)市場，其產(chǎn)業(yè)市場體系的綜合作用必將影響國家產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整。

（2）老齡產(chǎn)業(yè)市場是具有綜合體系的產(chǎn)業(yè)市場。產(chǎn)業(yè)是一種生產(chǎn)組織的機制，市場是一種價格組織機制，但是社會財富分配機制使得老齡市場產(chǎn)業(yè)高度融合成為一種綜合關系。單就市場而言，市場是有效率的競爭機制，市場所帶來的效率為老年人提供老年產(chǎn)品和服務，而就產(chǎn)業(yè)而言，產(chǎn)業(yè)對于繁榮老年社會福利供給是重要物質(zhì)資源，而在整體老齡產(chǎn)業(yè)市場，老年人可以在這種產(chǎn)業(yè)市場的“場所”，以效率、規(guī)模和低成本來選擇產(chǎn)品和服務，綜合實現(xiàn)多層次和多樣化的產(chǎn)品和服務需求。老齡產(chǎn)業(yè)市場形成了以供求關系為基礎的產(chǎn)業(yè)市場之間的綜合關系，在這種老齡產(chǎn)業(yè)市場整體中，老年人具有更多、更廣泛的選擇權，老齡產(chǎn)業(yè)市場的綜合體系，需要依法治理的綜合，也會最大限度保護老年人的消費選擇和其他權利。

三是福利性。此處的福利主要指為老年人提供的應有社會保障，這種社會保障通常是由政府、社會不同組織團體主要是公益組織團體所提供的，而政府提供老年人社會保障屬于社會利益分配，如政府提供社會福利（socialwelfare），這種老年人社會保障是國家或社會保障老年人公認水平的生存保證。

老齡產(chǎn)業(yè)市場的福利性也是根據(jù)市場機制的交易特性，對福利社會的分配水平基本回應，政府出臺政策、法律引導老齡產(chǎn)業(yè)市場開放發(fā)展，并加以引導治理、安排制度，包括政府提供老齡者或老年人的基本保障，但是這不能替代老齡產(chǎn)業(yè)市場的多樣、多元需要，老齡產(chǎn)業(yè)市場可以通過不同的供給渠道實現(xiàn)不同資源合理配置，使得老年人社會福利具有不同的福利安排，保障老年人的自身福利和權益。

在老齡產(chǎn)業(yè)市場具體實踐中：（1）加大了社會對老齡或養(yǎng)老產(chǎn)品和服務的積極供給，提供更多可選擇的老年產(chǎn)品和服務，彌補政府、社會在供給上的不足，老齡產(chǎn)業(yè)市場也會由于一些慈善捐助提供有效社會福利。（2）提高老年社會福利待遇和產(chǎn)品的多項選擇，通過老齡產(chǎn)業(yè)市場提供更多的產(chǎn)品和服務，給予老年人最大的選擇權和選擇機會。（3）通過產(chǎn)業(yè)市場競爭改善老齡者的養(yǎng)老成本，加快養(yǎng)老資源的優(yōu)化配置。

不過，老齡產(chǎn)業(yè)市場仍然具備市場屬性的競爭和效率，其負外部性會直接導致市場失靈，因此，在老齡產(chǎn)業(yè)市場，它的福利性表現(xiàn)往往是政府的制度安排，這體現(xiàn)為兩個基本方面：其一，是政府為老齡者或老年人社會福利提供基本待遇，這是老齡產(chǎn)業(yè)市場中優(yōu)化資源配置以及企業(yè)效益的基礎；其二，是一旦追逐利益最大化為目標，競爭利益會成為老齡產(chǎn)業(yè)市場的效率意識，這也就需要在該類市場失靈中，政府合理提供有關老齡公共產(chǎn)品，以及通過制定政策和法律提供制度設計。在新階段，老齡產(chǎn)業(yè)市場作為一個整體應當是社會經(jīng)濟發(fā)展表現(xiàn)的一個基本內(nèi)容，它應當是具有一定的福利性特征的。

此外，老齡產(chǎn)業(yè)市場具有盈利特征，其盈利特征在于老齡產(chǎn)業(yè)市場中“經(jīng)濟人”的趨利本質(zhì)，這種趨利本質(zhì)在很多情況下，需要政府引導政策如減免稅政策、法律制度如救濟制度。所以在老齡產(chǎn)業(yè)市場開放發(fā)展中依法治理，是面對和解決老齡產(chǎn)業(yè)市場問題的重要措施。

2.老齡產(chǎn)業(yè)市場基本原則

筆者認為，老齡產(chǎn)業(yè)市場的參與主體，涉及政府、市場、社會等多元主體，而且往往是政府主導、引導老齡產(chǎn)業(yè)市場發(fā)展，促進老齡產(chǎn)業(yè)市場開放、治理，而治理老齡產(chǎn)業(yè)市場，重在保障老年人權益、優(yōu)化老齡產(chǎn)業(yè)市場、協(xié)調(diào)社會經(jīng)濟發(fā)展。

（1）老齡產(chǎn)業(yè)市場循序開放原則

老齡產(chǎn)業(yè)市場循序開放，是指政府積極引導民間等不同資本和服務，進入老齡產(chǎn)業(yè)市場，包括老齡服務市場，遵循市場秩序與規(guī)律和法律要求，逐漸、逐步規(guī)范開放老齡產(chǎn)業(yè)市場。

我國老齡化存在嚴重的老齡人口結構失衡問題，導致不同類型老齡群體的細分產(chǎn)業(yè)市場機會與挑戰(zhàn)并存，需要更多的市場主體進入養(yǎng)老服務業(yè)，通過公平競爭提升質(zhì)量，滿足多層次、多樣化需求，但同時需要政府在老齡產(chǎn)業(yè)市場不越位，重要的是兜住底線、加強監(jiān)管。

第一，老齡產(chǎn)業(yè)市場本身具有市場部分內(nèi)容，即是市場經(jīng)營的，如滿足老年人生存一般需要的衣食住行等，其本身是開放的行業(yè)如老年服務行業(yè)。由于歷史原因和社會公共服務提供等原因，之前它是由政府主管，對主體資格等有嚴格限制，老齡服務提供是全由政府承擔的?，F(xiàn)在，老齡產(chǎn)業(yè)市場本身也具有市場要素內(nèi)容，它有市場失靈形態(tài)如老齡產(chǎn)業(yè)市場發(fā)展分布不均勻，能夠獲取高額利潤的醫(yī)療保健等行業(yè)發(fā)展過度，對基本老年用品的提供行業(yè)因為利潤較低而提供不足等。

第二，隨著我國老齡化社會的到來和老齡問題日益明顯，由政府完全承擔老齡服務的責任，不僅出現(xiàn)了老齡服務提供不足問題，而且出現(xiàn)了財政巨大壓力，因此，老齡產(chǎn)業(yè)市場的全面開放是積極應對人口老齡化的主要策略和手段。

黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會以及“十三五”規(guī)劃綱要，都對應對老齡化、加快建設社會養(yǎng)老服務體系、發(fā)展養(yǎng)老服務等提出明確要求。習近平總書記在2016年5月明確提出“要著力發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)和老齡產(chǎn)業(yè)。我國老年群體數(shù)量龐大，老年人用品和服務需求巨大，老齡服務事業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展空間十分廣闊。要積極發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，推進養(yǎng)老服務業(yè)制度、標準、設施、人才隊伍建設，構建以居家為基礎、以社區(qū)為依托、以機構為補充，醫(yī)養(yǎng)相結合的養(yǎng)老服務體系，更好滿足老年人養(yǎng)老服務需求。要培育老齡產(chǎn)業(yè)新的增長點，完善相關規(guī)劃和扶持政策”，這為老齡產(chǎn)業(yè)市場的開放、建設提出了新階段的戰(zhàn)略思想。

積極有效的實施方案應當秉承循序漸進的開放原則，實現(xiàn)國家對老齡化社會相關政策，實現(xiàn)老齡服務體系建設、服務標準化，進行養(yǎng)老機構、養(yǎng)老保險制度、養(yǎng)老金并軌等多方面建設。國家老齡政策在政策層面支持和規(guī)范老齡產(chǎn)業(yè)市場發(fā)展，它也是遵循逐步開放步驟進行的，由此老齡產(chǎn)業(yè)市場的開放并不是無序、隨意開放的。政府關于老齡產(chǎn)業(yè)政策的引導和優(yōu)惠政策的扶植，也是循序的，逐步推進的。同時，老齡產(chǎn)業(yè)準入機制也具有規(guī)范。

如20世紀90年代后期，政府采取了兜底提供福利政策，財政部和稅務總局于2000年發(fā)布了老年服務機構稅收政策，對政府部門和企事業(yè)單位、社會團體以及個人等社會力量投資興辦的福利性、非營利性的老年服務機構，暫免征收企業(yè)所得稅，老年服務機構自用房產(chǎn)、土地、車船的房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅予以免征，開始了對老齡產(chǎn)業(yè)市場開放優(yōu)惠，引導社會資本進入老齡產(chǎn)業(yè)服務市場。2006年，國務院明確“按照政策引導、政府扶持、社會興辦、市場推動的原則”，鼓勵社會資金興辦養(yǎng)老服務業(yè)，對老齡產(chǎn)業(yè)市場進一步開放。

2012－2013年、國務院強調(diào)完善扶持養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的投融資政策、土地供應政策、稅收優(yōu)惠政策，到2020年，形成以老年生活照料、老年用品、老年健康服務、老年體育健身、老年文化娛樂、老年金融服務、老年旅游等為主的領域，明確老齡產(chǎn)業(yè)市場開放范圍方式；民政部關于鼓勵和引導民間資本進入養(yǎng)老服務領域的實施意見，以及養(yǎng)老機構設立許可辦法，鼓勵民間資本參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)市場，并提出更多優(yōu)惠政策和資金支持，老齡產(chǎn)業(yè)市場開放政策不斷深入。

2015年，民政部、發(fā)改委等10部委聯(lián)合發(fā)布《關于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務業(yè)發(fā)展的實施意見》，明確了要充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用，逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務主體，營造平等參與、公平競爭的市場環(huán)境，在相關政策大力扶持和政府強力推動下，出現(xiàn)了新一輪民間資本養(yǎng)老投資，現(xiàn)在全國社區(qū)居家養(yǎng)老服務有了改善；養(yǎng)老服務和產(chǎn)品有所豐富，老齡產(chǎn)業(yè)市場正在從政府主辦向政府主導、多元主體參與轉變。

2016年，深改組審議通過《關于全面放開養(yǎng)老服務市場提升養(yǎng)老服務質(zhì)量的若干意見》，要求全面放開養(yǎng)老服務市場，引導社會資本進入養(yǎng)老服務業(yè)，突出強調(diào)增加老齡產(chǎn)業(yè)市場的發(fā)展動力：即形成對養(yǎng)老服務供給主體降門檻、減負擔、增激勵、給支持的政策發(fā)展進程和藍圖。我國老齡產(chǎn)業(yè)市場進入開放、治理的新發(fā)展階段。

本文通過對國家近20年以來涉及老齡產(chǎn)業(yè)的政策法律梳理分析，還發(fā)現(xiàn)和歸納出現(xiàn)有相關法律法規(guī)制度框架內(nèi)與老齡產(chǎn)業(yè)有關的政策，其漸進的開放、治理，主要有以下幾個特點：

一是以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐的老齡產(chǎn)業(yè)市場特點。國家對于養(yǎng)老服務業(yè)的總體發(fā)展目標是到2020年，全面建成以居家為基礎、社區(qū)為依托、機構為支撐，功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務體系，明確三種養(yǎng)老模式（居家養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、機構養(yǎng)老）發(fā)展定位，這是我國老齡產(chǎn)業(yè)市場開放發(fā)展的主脈絡。

二是建立老齡產(chǎn)業(yè)市場、老齡服務標準化。在國家公布政策具體指導意見與實施細則方面，是逐漸公布了建設養(yǎng)老服務基礎通用標準、服務技能標準、服務機構管理標準、居家和社區(qū)養(yǎng)老服務標準、老年產(chǎn)品用品標準，因為逐漸建立標準化體系有利于整個老齡產(chǎn)業(yè)市場的有序發(fā)展。

三是體現(xiàn)政府提供政策的循序漸進制度安排。政府從提供養(yǎng)老產(chǎn)品，轉變到逐漸提供政策來引入民營、民間資本；再到全面開放養(yǎng)老服務市場的循序開放過程。

我國老齡產(chǎn)業(yè)市場的法律法規(guī)等也經(jīng)歷了從無到有、不斷健全的漸進發(fā)展過程，當今老齡化社會，對老齡、老齡問題、老齡產(chǎn)業(yè)市場應當建設政策法律法規(guī)體系。當前國內(nèi)老齡產(chǎn)業(yè)市場處于發(fā)展初期，需要制定與健全一套系統(tǒng)的政策法律保障體系，實現(xiàn)老齡產(chǎn)業(yè)依法治理。

（2）老齡產(chǎn)業(yè)市場依法治理原則

依法治理是國家的大政方針，依法治理是現(xiàn)代化治理，黨的十八屆四中全會提出國家治理現(xiàn)代化首先是依法治理。依法治理是老齡產(chǎn)業(yè)市場有效運行需要，是老齡事業(yè)有效開展需要。全面開放的老齡產(chǎn)業(yè)市場，尤其是養(yǎng)老服務全面開放，必須有法可依、有制度可循，實現(xiàn)老齡產(chǎn)業(yè)市場的依法治理。

我國老齡產(chǎn)業(yè)市場存在以下主要現(xiàn)象：①老齡產(chǎn)業(yè)市場進入和退出機制不清，缺乏成熟運作模式，投入資金受到干預制約；②老齡產(chǎn)業(yè)市場中政府作用特殊，其在老齡產(chǎn)業(yè)市場開放的宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務提供等方面作用很大；③現(xiàn)階段的老齡產(chǎn)業(yè)市場尚處發(fā)展初期，老齡產(chǎn)業(yè)市場法律內(nèi)容散見于《老年人權益保護法》、《消費者權益保護法》等，法律法規(guī)制度有待于完善。需要依法治理。

老齡產(chǎn)業(yè)市場依法治理，在于全面落實依法治國戰(zhàn)略，通過完善、健全的養(yǎng)老法律制度保障老齡產(chǎn)業(yè)市場有序、循序開放發(fā)展。其一，老齡產(chǎn)業(yè)市場開放發(fā)展需要有法律可循，將法律和政策落到實處，使得老齡產(chǎn)業(yè)市場開放發(fā)展有法可依，有制度可循；其二，涉及老齡產(chǎn)業(yè)市場開放，通過主導目標、戰(zhàn)略制定即政府負責總體方向設計，推動老齡產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟增長與社會行動，在全面深化改革開放中起主導作用。政策法律是老齡事業(yè)發(fā)展準則和保障。在新發(fā)展階段，老齡產(chǎn)業(yè)市場應當以需求為導向或著眼于老年人實際需求，培育多元化市場主體，做到宏觀政策要穩(wěn)，微觀政策要活，改革政策要落地，社會政策要托底，法律要對政策落實進行保障，形成社會化、市場化、產(chǎn)業(yè)化的老齡產(chǎn)業(yè)市場法律體系。

三、老齡產(chǎn)業(yè)市場路線圖

本文將老齡產(chǎn)業(yè)市場的循序開放與依法治理的方法進路，主要概括為以下基本路線圖：

1.提升老齡產(chǎn)業(yè)市場循序開放與依法治理認識

認識老齡化給經(jīng)濟社會發(fā)展帶來的基礎、全局、長遠影響，形成和落實老齡產(chǎn)業(yè)市場循序開放與依法治理的問題意識和解決方法。

2.規(guī)劃老齡產(chǎn)業(yè)市場發(fā)展政策目標

制定老齡產(chǎn)業(yè)市場發(fā)展政策，如制定長期規(guī)劃、具體規(guī)劃、優(yōu)惠政策等，有利于開放發(fā)展，發(fā)達國家經(jīng)驗表明，老齡產(chǎn)業(yè)市場發(fā)展過程需要發(fā)揮政策作用，如政府具體的扶持政策能夠解決老齡產(chǎn)業(yè)市場發(fā)展中資金短缺、資源分散問題。

3.加強監(jiān)督完善社會保障

加強監(jiān)督完善社會保障，主要針對老齡產(chǎn)業(yè)市場的準入資質(zhì)要求、企業(yè)行為規(guī)范、質(zhì)量管理標準、退出機制、檢查監(jiān)督以及相應處罰。同時，政府對社會保障還要進行兜底。

4.構建多層次老齡產(chǎn)業(yè)市場體系

老齡需求具有多層次、多樣性特點，老齡產(chǎn)業(yè)市場也要有不同層次提供方式，老齡產(chǎn)業(yè)市場不斷趨向多元化，老齡產(chǎn)業(yè)市場體系需要核心競爭力的同時，也需要多層次體系建構。

5.實現(xiàn)老齡產(chǎn)業(yè)市場依法治理

通過法律保障尤其是堅持立法，是發(fā)達國家積極應對老齡化的基本經(jīng)驗，先期進入老齡社會的發(fā)達國家普遍有完備的老齡法治體系。在全面推進依法治國的新時期，法治在國家治理體系中地位更突出、作用更重要。老齡產(chǎn)業(yè)市場依法治理要更注重和運用法治思維和法治方式推動工作。首先，從國家憲法層面進一步豐富充實老齡產(chǎn)業(yè)市場循序開放的依法治理內(nèi)容，強化老年人基本權利的憲法保障。其次，以《老年人權益保障法》為主要依據(jù)，加快制定配套實施規(guī)定，形成老齡產(chǎn)業(yè)市場依法治理體系，為積極應對老齡化提供法治保障。

四、簡短結論

綜上所述，可作以下總結：1.老齡產(chǎn)業(yè)市場本身應當作為整體問題來研究其開放、治理，而依一般產(chǎn)業(yè)市場規(guī)律，它應是開放發(fā)展的。2.這種開放發(fā)展還有兩個內(nèi)在需要：一是老齡產(chǎn)業(yè)市場開放需要遵循秩序、有規(guī)則開放；二是老齡產(chǎn)業(yè)市場治理需要有法可依、依法治理。3.老齡產(chǎn)業(yè)市場資源配置起決定作用的同時，由于老齡產(chǎn)業(yè)市場的特殊經(jīng)濟特征，需要強調(diào)老齡產(chǎn)業(yè)市場循序開放，進而有制度可循，有政策保底，有機制保障，有機構監(jiān)督，逐步、逐漸、逐層級有序推進老齡產(chǎn)業(yè)市場發(fā)展。

[1][5]任際.老齡化新趨勢及應對:國際化與多元治理[J].遼寧大學學報,201(5).

[2]引自任際教授授課中提出的觀點.

[3]關于老齡、產(chǎn)業(yè)、老齡產(chǎn)業(yè)、老齡產(chǎn)業(yè)市場特征,所引用的是任際教授在授課時提出的觀點.

[4]具體可見:陸杰華.人口與發(fā)展研究的內(nèi)涵思考[J].中國人口報,2001(3);陳叔紅.養(yǎng)老服務與產(chǎn)業(yè)發(fā)展[M].長沙:湖南人民出版社,2007;郭正模.我國老齡產(chǎn)業(yè)特點分析與統(tǒng)計途徑探討[J].決策咨詢,2013:(3);吳玉韶.對老齡產(chǎn)業(yè)幾個基本問題的認識[J].老齡科學研究,201(1);烏丹星.老年產(chǎn)業(yè)概論[M].北京:中國紡織出版社,2015;張巖松.老齡產(chǎn)業(yè)發(fā)展對策研究[M].北京:清華大學出版社2016.

[6]任際.財政法理論研究[M].北京:法律出版社,2016:85.

Aging Industry Marketand Its Sequential Opening and Governance by Law

Cao Qi

Inthenewstageofdevelopment，takingagingindustrymarketasthewholeproblemis innovativethinkingofthe “comprehensiveresponsetoaging”.Itisthenewhorizonof interdisciplinaryresearchonaging.Theagingindustrymarketprovidesproductsandservices，with certaincharacteristicsofwelfare，whichisdifferentfromconventionalmeaningofmarketform.Inthe newdevelopmentofsocialpractice，theagingindustrymarkethasavarietyofcomplexand specialperformances.Weshouldtakenewapproacheswhenstudyingagingissues——consideringaging industrymarketinitsentiretyinsteadoffragmentation.

the new stage of development，aging，aging industry market，sequential opening，governance by Law

C913.6

A

1003－6547（2017）08－0081－09

老齡化是具有多元結構與綜合性的社會現(xiàn)象，即它是數(shù)字結構內(nèi)容和社會結構內(nèi)容的老齡問題變化過程，這一過程達到一定數(shù)字規(guī)模和一定社會影響規(guī)模即達到老齡化，老齡化不僅是數(shù)字老齡化，而且是社會老齡化?！?〕根據(jù)全國老齡委預測，到2050年，我國老年人口將達到4.8億，老年人口將占總人口比例的28%，隨著老年人口在總人口中比例增加，其對社會經(jīng)濟帶來諸多挑戰(zhàn)。適應這一發(fā)展趨勢，老齡產(chǎn)業(yè)市場應當有新的變化發(fā)展。黨的十八大以及國家“十三五老齡事業(yè)發(fā)展和養(yǎng)老體系建設規(guī)劃”，明確對老齡事業(yè)提出積極戰(zhàn)略，這對老齡產(chǎn)業(yè)市場開放、治理具有指導意義。老齡產(chǎn)業(yè)市場循序開放與依法治理，正是落實這一戰(zhàn)略的原則方法，在新發(fā)展階段老齡化趨向中，應成為老齡產(chǎn)業(yè)市場開放、治理重心和原則。

一、解析老齡產(chǎn)業(yè)市場

本文認為應當將老齡產(chǎn)業(yè)市場作為整體問題，老齡產(chǎn)業(yè)市場并不同于傳統(tǒng)意義的一般、單行業(yè)的產(chǎn)業(yè)部門，老齡產(chǎn)業(yè)市場變化與發(fā)展受到老齡化社會結構內(nèi)容的影響，它既有數(shù)字表現(xiàn)，如年齡、年齡要求、年齡比例等，也有社會表現(xiàn)，如就業(yè)、就醫(yī)等社會變化內(nèi)容影響。老年人口快速增長，不斷提高老年人對政府、對市場、對社會的需求，也不斷改變社會其他人員對政府、對市場、對社會的需求，因為老年人需求含有社會其他成員的共同需求，也有老年人特殊需求，這種特殊需求涉及日常消費、生活保障、醫(yī)療保健以及休閑娛樂等各個方面，因而影響和推動老齡產(chǎn)業(yè)市場產(chǎn)生與發(fā)展。

本文系“關于遼寧省老年人生活狀況抽樣調(diào)查研究”階段性研究成果。

曹薺，遼寧大學中國老齡政策與法律研究所研究員，博士。

責任編輯：嚴 瑾