周本堂

摘 要：現(xiàn)有農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是繼家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)的新一輪農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)解決了原有家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)背景下的地塊規(guī)模小，土地分散化問(wèn)題，但隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，社會(huì)轉(zhuǎn)型期的到來(lái)，土地流轉(zhuǎn)法律制度不規(guī)范，村民委員會(huì)在土地流轉(zhuǎn)中定位不當(dāng)，資本下鄉(xiāng)導(dǎo)致土地“非農(nóng)化”“非糧化”，農(nóng)村社會(huì)保障制度改革滯后，這些問(wèn)題都制約著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行。因此，為推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，需要國(guó)家在宏觀上加強(qiáng)制度建設(shè)，完善相關(guān)立法，村民委員會(huì)應(yīng)準(zhǔn)確定位，完善社會(huì)服務(wù)，加強(qiáng)對(duì)工商資本的監(jiān)管，推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障一體化建設(shè)。實(shí)現(xiàn)以土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)農(nóng)村人力資源的流動(dòng)，建立長(zhǎng)效機(jī)制保障流轉(zhuǎn)土地后農(nóng)民的生存發(fā)展權(quán)，增加農(nóng)民收益，進(jìn)而推動(dòng)內(nèi)部需求的擴(kuò)大，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的順利轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)；問(wèn)題；對(duì)策

中圖分類號(hào)：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）28-0014-04

引言

土地，作為農(nóng)村最基本的生產(chǎn)資料，從建國(guó)后集體經(jīng)營(yíng)到改革開放的家庭承包經(jīng)營(yíng)，再到不改變土地所有權(quán)性質(zhì)的土地流轉(zhuǎn)，土地重新走向規(guī)?；?jīng)營(yíng)。中國(guó)的土地制度不同國(guó)外，由于制度的差異和社會(huì)背景不同，中國(guó)實(shí)行的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)制度是建立在土地公有制基礎(chǔ)上。在學(xué)術(shù)研究方面，國(guó)外學(xué)者多半立足于土地私有制，傾向于從土地經(jīng)濟(jì)學(xué)和土地法學(xué)的角度對(duì)地租理論、土地產(chǎn)權(quán)制度及土地在自由市場(chǎng)上的買賣、租賃、抵押等內(nèi)容進(jìn)行研究，認(rèn)為只有實(shí)行土地私有制，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)明細(xì)，土地才能在市場(chǎng)領(lǐng)域內(nèi)自由交易、流轉(zhuǎn)、抵押、租賃，而在中國(guó)土地公有制背景下，農(nóng)民不享有對(duì)土地的絕對(duì)物權(quán)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的處分權(quán)，這制約著農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)。國(guó)內(nèi)學(xué)者已從經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、人文地理學(xué)等多個(gè)角度，結(jié)合國(guó)家宏觀調(diào)控政策，運(yùn)用理論演繹和實(shí)證研究的方式，對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行深入研究，并取得了一定成果。

本文以法學(xué)、社會(huì)學(xué)視角，大量查閱相關(guān)文獻(xiàn)，運(yùn)用發(fā)現(xiàn)問(wèn)題—分析問(wèn)題—解決問(wèn)題思路，結(jié)合文獻(xiàn)的實(shí)證調(diào)查研究來(lái)論述。通過(guò)對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)概念及性質(zhì)的分析，進(jìn)一步認(rèn)識(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在立法和實(shí)踐中存在的問(wèn)題，并就制度構(gòu)建提出完善我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的建議。

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的相關(guān)理論

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的內(nèi)涵

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念。結(jié)合《物權(quán)法》相關(guān)理論分析，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為目的，對(duì)集體所有或國(guó)家所有的由農(nóng)民集體使用的土地進(jìn)行占有、使用和收益的權(quán)利。其主體是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，客體是集體所有或國(guó)家所有由農(nóng)民集體使用的農(nóng)用地。由于我國(guó)農(nóng)村土地存在農(nóng)民集體所有和國(guó)家所有依法由農(nóng)民集體使用的兩種土地權(quán)利形態(tài)，在此背景下，農(nóng)地流轉(zhuǎn)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)或部分權(quán)能轉(zhuǎn)移給他人的行為。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)。關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的性質(zhì)，在《農(nóng)村土地承包法》頒布前，學(xué)術(shù)界的爭(zhēng)論集中于物權(quán)說(shuō)和債權(quán)說(shuō)之間。我國(guó)《物權(quán)法》體系包括所有權(quán)、用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán)、占有等形態(tài)，其中《物權(quán)法》第三編“用益物權(quán)”體系是由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、地役權(quán)組成，“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”被納入“用益物權(quán)”編?！段餀?quán)法》明確界定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)，但《農(nóng)村土地承包法》并未明確土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)性質(zhì)為物權(quán)。目前“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)為物權(quán)”觀點(diǎn)已成通說(shuō)[1]，相關(guān)學(xué)者從價(jià)值意義上考慮，物權(quán)化的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)有利于穩(wěn)定農(nóng)地關(guān)系，有利于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人享有經(jīng)營(yíng)的自主權(quán)，并依法擁有長(zhǎng)期有保障的用益物權(quán)。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律特征

1.物權(quán)性質(zhì)是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的前提。我國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為：物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和債權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)包括通過(guò)家庭承包方式和依其他方式承包并依法登記而取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；承包方以其他方式承包土地，是債權(quán)性質(zhì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，未依法登記取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證或林權(quán)證，只享有債權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，如在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)包這一流轉(zhuǎn)方式中，承包人須經(jīng)發(fā)包人同意進(jìn)行承包權(quán)轉(zhuǎn)讓，承包人本人不能自主轉(zhuǎn)讓，轉(zhuǎn)包人取得的權(quán)利都是短期的，這種約定性和不確定性不符合物權(quán)法定主義要求，是普通債權(quán)轉(zhuǎn)讓方式。物權(quán)憑借法律的確定性，一定程度強(qiáng)化經(jīng)營(yíng)自主，明確產(chǎn)權(quán)收益，在立法層面減少了土地糾紛。我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是在確定這一物權(quán)屬性的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，即只有物權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)才能依法流轉(zhuǎn)，債權(quán)性質(zhì)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)只能按照《合同法》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行承包合同轉(zhuǎn)讓。

2.遵循自愿、平等、有償原則，任何組織和個(gè)人不得非法干涉。20世紀(jì)90年代初，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)多為集體組織內(nèi)部流轉(zhuǎn)，其中多為鄉(xiāng)村親戚熟人間的自發(fā)流轉(zhuǎn)，農(nóng)戶可保留隨時(shí)收回農(nóng)用地的權(quán)利不喪失土地經(jīng)營(yíng)權(quán)主體的資格，這是衍生于鄉(xiāng)村社會(huì)的“鄉(xiāng)土信任”[2]。農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展主要依靠農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)發(fā)展受制于自然環(huán)境，具有很大的風(fēng)險(xiǎn)性，這種農(nóng)村生態(tài)發(fā)展環(huán)境的脆弱性必然導(dǎo)致其對(duì)政策執(zhí)行不力和過(guò)度的人為干預(yù)造成的惡劣后果難以在短期內(nèi)通過(guò)自身免疫系統(tǒng)修復(fù)?，F(xiàn)階段，農(nóng)村的社會(huì)保障制度發(fā)展緩慢，地方政府財(cái)力有限，對(duì)醫(yī)療、就業(yè)、養(yǎng)老的保障多半只是保障最基本的生活水平。

3.不得改變土地所有權(quán)性質(zhì)和土地的用途。我國(guó)土地所有權(quán)權(quán)屬不同，農(nóng)村的土地及城市郊區(qū)的土地，除有法律規(guī)定屬于國(guó)家所有以外，其他屬于集體所有，宅基地、自留地和自留山屬于集體所有。但是，國(guó)家為公共利益的需要，可以依照有關(guān)法律對(duì)不同權(quán)屬的土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。這些類似規(guī)定，在一定程度反映國(guó)家運(yùn)用公權(quán)力通過(guò)立法，一方面保障土地公有制度長(zhǎng)期存在，確立土地所有權(quán)權(quán)屬，穩(wěn)固農(nóng)業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的基礎(chǔ)地位；另一方面抑制預(yù)期可能出現(xiàn)的非理性流轉(zhuǎn)，保護(hù)農(nóng)用地，保障農(nóng)民的生存權(quán)。endprint

4.流轉(zhuǎn)具有期限性，不能超過(guò)承包期剩余期限。我國(guó)法律對(duì)土地流轉(zhuǎn)期限進(jìn)行了規(guī)定，流轉(zhuǎn)的期限不得超過(guò)原承包期的剩余期限。不同用途耕地的承包期不同，耕地的承包期為三十年，草地的承包期為三十至五十年，承包期屆滿，由土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定，才能繼續(xù)承包。

二、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的趨勢(shì)

1.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)速度開始加快。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，城鎮(zhèn)化水平的提高，部分地區(qū)土地的雙重保障功能在弱化，土地流轉(zhuǎn)速度開始加快。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，全國(guó)家庭承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.47億畝，占家庭承包經(jīng)營(yíng)耕地總面積的33.3%，流轉(zhuǎn)合同簽訂率達(dá)到67.8%，農(nóng)戶承包地規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的機(jī)制初步建立。

2.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)區(qū)域差異。由于各地地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和土地流轉(zhuǎn)配套制度運(yùn)行環(huán)境不同，各地土地流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)不平衡發(fā)展，內(nèi)陸地區(qū)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)水平普遍較低，東部地區(qū)流轉(zhuǎn)水平相對(duì)較高，如浙江、上海和江蘇等二三產(chǎn)業(yè)較發(fā)達(dá)省市。統(tǒng)計(jì)資料顯示：“發(fā)達(dá)地區(qū)流轉(zhuǎn)耕地約占承包地的8%～10%，有些省市甚至已達(dá)20%～30%，內(nèi)地流轉(zhuǎn)的耕地約占承包地的1%～2%?！盵3]經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高地區(qū)，一般有優(yōu)越的自然環(huán)境，政府憑借強(qiáng)大的財(cái)政實(shí)力可提供完善的社會(huì)保障。與之相對(duì)的內(nèi)陸地區(qū)，由于各種不利條件的制約，這種區(qū)域化差異將長(zhǎng)期存在。

3.農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)形式呈現(xiàn)多樣化。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的一般模式主要有轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等多種方式。近年來(lái)，隨著政策的引導(dǎo)和地方政府的推動(dòng)，各地流轉(zhuǎn)新形式開始凸顯，出現(xiàn)了土地租賃、股份合作、土地抵押等形式，這些新形式在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)日益發(fā)展。

（二）現(xiàn)行有關(guān)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的立法現(xiàn)狀

《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》規(guī)定了家庭承包取得農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法定方式、各類流轉(zhuǎn)方式發(fā)生的前提條件、進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的具體程序、流轉(zhuǎn)的原則、訂立流轉(zhuǎn)合同的要求、權(quán)利變動(dòng)的效力、流轉(zhuǎn)的耕地補(bǔ)償?shù)取?/p>

《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)做了原則性規(guī)定。

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》細(xì)化了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)定，例如明確參與土地流轉(zhuǎn)的當(dāng)事人，具體規(guī)定流轉(zhuǎn)方式的內(nèi)容和法律效力及流轉(zhuǎn)合同的簽訂、管理等內(nèi)容。

《中華人名共和國(guó)農(nóng)村土地承包糾紛調(diào)解仲裁法》正式確立和完善農(nóng)村土地糾紛仲裁制度。對(duì)于土地糾紛的仲裁行為和仲裁機(jī)構(gòu)職責(zé)做了相關(guān)規(guī)定，規(guī)定村民委員會(huì)和鄉(xiāng)人民政府這兩大重要參與主體，指導(dǎo)糾紛雙方達(dá)成仲裁協(xié)議，解決農(nóng)村土地糾紛問(wèn)題。其中，有關(guān)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛主要?dú)w結(jié)為三種情況：因土地發(fā)包引起的糾紛、農(nóng)村土地分配過(guò)程中發(fā)生的糾紛及土地承包履行過(guò)程中土地所有權(quán)不清晰引發(fā)的糾紛[4]。

三、農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)存在的問(wèn)題

（一）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度不健全

通過(guò)閱讀文獻(xiàn)及對(duì)有關(guān)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的調(diào)查和研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的法律法規(guī)繁多，但每部法律的涵蓋性不強(qiáng)，總體較分散，缺乏專門的法律，且多為原則性的規(guī)范，缺乏具體、操作性較強(qiáng)的實(shí)施細(xì)則。以《農(nóng)村土地承包法》為例，這部法律是我國(guó)首次以立法方式賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，該法律明確了土地承包各當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的期限和內(nèi)容、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)和保護(hù)等，但相關(guān)條款過(guò)于空泛，對(duì)于農(nóng)戶在流轉(zhuǎn)中自主決定權(quán)、土地定價(jià)的確定、如何約束政府在流轉(zhuǎn)中的行為等問(wèn)題缺乏詳細(xì)規(guī)定，對(duì)實(shí)際流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的難題指導(dǎo)性不強(qiáng)。

（二）農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在實(shí)踐中存在不利因素

1.村民委員會(huì)在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中定位不當(dāng)。村委會(huì)是村民進(jìn)行管理、教育、服務(wù)的基層群眾自治組織，管理本村屬于農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源。而在實(shí)際工作中，鄉(xiāng)村干部為謀取個(gè)人私利，暗中以集體代理人身份發(fā)包土地，侵犯農(nóng)民利益的事情時(shí)常發(fā)生。例如村委會(huì)為追求政績(jī)，大興土地財(cái)政，強(qiáng)制農(nóng)戶簽訂土地流轉(zhuǎn)協(xié)議，盲目促進(jìn)土地集約化經(jīng)營(yíng)；或不經(jīng)村民同意，直接與外來(lái)企業(yè)簽訂不合乎法律規(guī)范的合同。甚至“采取一些規(guī)避法律的策略或依靠其所處的強(qiáng)勢(shì)地位，在實(shí)際操作中不顧政策限制，盲目擴(kuò)大征地規(guī)模。如‘化整為零方式可以規(guī)避面積較大的征地項(xiàng)目由國(guó)務(wù)院審批，達(dá)到征地目的”[5]，嚴(yán)重?fù)p害農(nóng)民利益。

2.資本下鄉(xiāng)導(dǎo)致“非農(nóng)化”“非糧化”問(wèn)題凸顯。伴隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化持續(xù)推進(jìn)，工商企業(yè)資本下鄉(xiāng)已成為不可阻擋的趨勢(shì)?！皳?jù)初步統(tǒng)計(jì)，截至2012年12 月底，全國(guó)家庭承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)面積已達(dá)0.18億hm2，占家庭承包耕地合同總面積的21.5%，其中流入工商企業(yè)的耕地面積為186.67萬(wàn)hm2，比2009年增加115%，占流轉(zhuǎn)總面積的10.3%?！盵6]工商資本下鄉(xiāng)得到國(guó)家政策的鼓勵(lì)，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見(jiàn)》（中發(fā)[2013]1號(hào)）明確指出：“鼓勵(lì)和引導(dǎo)城市工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的種養(yǎng)業(yè)?！毕鄬?duì)國(guó)外嚴(yán)格準(zhǔn)入制度，我國(guó)法律對(duì)工商企業(yè)主體的涉農(nóng)資格并未界定，相關(guān)審查批準(zhǔn)制度缺失，部分企業(yè)受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，借推行現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的理念，發(fā)展高效產(chǎn)業(yè)，甚至將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地，濫用寶貴的可耕地資源發(fā)展農(nóng)家樂(lè)、鄉(xiāng)村旅游等非農(nóng)產(chǎn)業(yè)、非糧產(chǎn)業(yè)。糧食安全是國(guó)民社會(huì)穩(wěn)定的基礎(chǔ)，農(nóng)地的“非農(nóng)化”“非糧化”，不利于國(guó)家對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。

3.農(nóng)村社會(huì)保障制度改革滯后。我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展重心在城市，地方政府所能承擔(dān)的社會(huì)保障程度受制于經(jīng)濟(jì)實(shí)力。改革三十多年，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度和水平遠(yuǎn)滯后城市，這種區(qū)域性差異，很大程度導(dǎo)致在城鄉(xiāng)二元化的格局下，我國(guó)的社會(huì)保障體系呈現(xiàn)出兩種不同的存在狀態(tài)。一方面，經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的省份，城鎮(zhèn)居民享有較完善的社會(huì)保障；另一方面，部分農(nóng)村居民卻缺乏最基本生活保障，偏遠(yuǎn)貧困地區(qū)連基本的生活設(shè)施都不能保障。這種不完善的社會(huì)保障制度，間接意義強(qiáng)化了土地之于農(nóng)民的生存養(yǎng)老保障功能。在城鎮(zhèn)化市場(chǎng)化水平偏低的農(nóng)村，“鄉(xiāng)土邏輯”始終處于主導(dǎo)地位，土地供養(yǎng)著祖祖輩輩，成了世代的終生依靠，這種“土地慰藉”是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中任何等價(jià)物都難以交換的。亨廷頓在《變化社會(huì)中的政治秩序》中說(shuō)：“在現(xiàn)代化政治中，農(nóng)民扮演著關(guān)鍵性的‘鐘擺角色”，“農(nóng)村的作用是個(gè)變數(shù)：它不是穩(wěn)定的根源，就是革命的根源。”[7]在中國(guó)，農(nóng)民這個(gè)龐大的社會(huì)階層穩(wěn)定與否決定著國(guó)家政局的發(fā)展。endprint

4.土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制有待完善。隨著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)加速，涉及流轉(zhuǎn)的糾紛增多，而流轉(zhuǎn)方式的多樣化和參與主體的多元化使得農(nóng)地糾紛更難以處理。在解決糾紛的相關(guān)立法方面，我國(guó)2010 年施行《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》，確立和完善處理我國(guó)農(nóng)村土地糾紛的仲裁制度。對(duì)解決土地糾紛的仲裁行為和仲裁機(jī)構(gòu)所擔(dān)負(fù)的職責(zé)做了具體規(guī)定。此外，還有當(dāng)事人協(xié)商、第三方調(diào)解和訴訟，這四種方式構(gòu)成了現(xiàn)階段農(nóng)村土地糾紛解決機(jī)制體系。

在實(shí)踐中這些糾紛解決機(jī)制促進(jìn)了農(nóng)地糾紛的解決但各種方式的弊端也凸顯。據(jù)調(diào)查，“縣土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛已經(jīng)占農(nóng)村土地承包與流轉(zhuǎn)糾紛的35.2%，且土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛中的11.8%案件無(wú)適用法律依據(jù)，有的案件甚至不能解決?！盵8]這說(shuō)明，我國(guó)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制不健全，依然存在無(wú)法可依、有法難依的困境。

四、促進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的對(duì)策

（一）明晰產(chǎn)權(quán)，改善土地市場(chǎng)環(huán)境

產(chǎn)權(quán)明晰，是順利實(shí)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)健康流轉(zhuǎn)的前提。權(quán)利存在的價(jià)值不是權(quán)力本身的合法性，而是權(quán)力主體通過(guò)法律賦予的權(quán)利對(duì)權(quán)利所代表利益的合法獨(dú)立占有。明確界定承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的各主體及其享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，頒發(fā)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)證書，改變農(nóng)地所有權(quán)歸屬的概念化和虛置；規(guī)定具體細(xì)則，明確各參與主體的權(quán)利、義務(wù)內(nèi)容，防止基層政府組織的不當(dāng)干預(yù)，創(chuàng)造一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范的經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的交易場(chǎng)所；以健全的市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制，促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化運(yùn)行；營(yíng)造“自愿、規(guī)范、有序、依法”的市場(chǎng)交易環(huán)境，有益于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)主體對(duì)土地流轉(zhuǎn)收益的再次分配，實(shí)現(xiàn)資源有效利用，促進(jìn)土地價(jià)值的發(fā)揮。

（二）加強(qiáng)村民委員會(huì)職責(zé)的履行

村民委員會(huì)是我國(guó)村民進(jìn)行管理、教育、服務(wù)的基層群眾自治組織，肩負(fù)著發(fā)展農(nóng)村的職責(zé)。村民委員會(huì)應(yīng)多加省察自身，擺正位置，承擔(dān)起發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的職責(zé)；積極解決農(nóng)村問(wèn)題，依法遵循“自愿、平等、有償”原則引導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，減少對(duì)土地流轉(zhuǎn)的不必要干預(yù)；增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，為土地流轉(zhuǎn)提供市場(chǎng)信息，協(xié)調(diào)各主體的流轉(zhuǎn)行為，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)案例備案；建立土地市場(chǎng)流轉(zhuǎn)價(jià)格參考機(jī)制，解決土地流轉(zhuǎn)價(jià)格不規(guī)范問(wèn)題；加大資金注入，加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)與發(fā)展提供更有利的內(nèi)部環(huán)境；積極維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益，通過(guò)法律宣傳與教育，增進(jìn)農(nóng)民對(duì)國(guó)家法律與政策了解，強(qiáng)化農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的維權(quán)意識(shí)；挖掘促成基層民主的有利因子，建立對(duì)權(quán)力的有效監(jiān)督。

（三）嚴(yán)格監(jiān)管工商企業(yè)資本下鄉(xiāng)

工商資本下鄉(xiāng)，是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的必然趨勢(shì)。然而，資本化操作必然會(huì)影響國(guó)家的糧食安全，國(guó)家在鼓勵(lì)工商資本下鄉(xiāng)時(shí)，也應(yīng)加強(qiáng)對(duì)涉農(nóng)企業(yè)的管控。鑒于我國(guó)現(xiàn)階段對(duì)工商企業(yè)涉農(nóng)具體法律法規(guī)的缺失，應(yīng)立足于中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際，制定法律，“界定涉農(nóng)工商企業(yè)的主體資格、明確涉農(nóng)工商企業(yè)準(zhǔn)入門檻條件、建立審核批準(zhǔn)制度、完善‘非農(nóng)化‘非糧化法律約束機(jī)制?！盵9]

（四）完善社會(huì)保障制度體系建設(shè)

地方政府切實(shí)履行政府職能，遵循“自愿、平等、有償”土地流轉(zhuǎn)原則，加大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施建設(shè)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展提供必要的物質(zhì)條件；地方政府推動(dòng)第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，扭轉(zhuǎn)農(nóng)村第一產(chǎn)業(yè)單一發(fā)展的困境，進(jìn)行糧食加工，農(nóng)副食品加工，促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整；設(shè)置專項(xiàng)資金用于防范土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)給農(nóng)民帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)[10]；加大對(duì)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化管理技術(shù)教育，培養(yǎng)新型農(nóng)民，促進(jìn)農(nóng)業(yè)隊(duì)伍的年輕化；加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村富余勞動(dòng)力的職業(yè)教育，減少農(nóng)民融入城市的成本。

（五）健全土地流轉(zhuǎn)糾紛解決機(jī)制

完善現(xiàn)行糾紛解決機(jī)制中的不足，解決實(shí)踐中無(wú)法可依的困境，在法律未充分融入鄉(xiāng)土民俗的情況下，當(dāng)?shù)胤ㄔ簯?yīng)擴(kuò)大仲裁和訴訟的受案范圍，積極發(fā)揮和解、調(diào)解及其他多元糾紛解決機(jī)制的功用；統(tǒng)一裁判依據(jù)，避免一案多判，削弱司法權(quán)威，增進(jìn)國(guó)家制定法與民間法的溝通和了解，協(xié)調(diào)制定法與民間法之間的關(guān)系，認(rèn)可民間善良風(fēng)俗的效力，建立有效的對(duì)話平臺(tái)，發(fā)揮信訪制度的協(xié)調(diào)功能，避免群體事件的發(fā)生[11]。

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[責(zé)任編輯 吳高君]endprint