摘 要 2016年教育部聯(lián)合國家發(fā)展改革委頒發(fā)《關(guān)于做好2016年普通高等教育招生計(jì)劃編制和管理工作的通知》，其中《2016年“支援中西部地區(qū)招生協(xié)作計(jì)劃”實(shí)施方案》與《2016年部分地區(qū)跨省生源計(jì)劃調(diào)控方案》備受矚目。作為與新高考政策相關(guān)的重要方案，兩者著眼于招生分配問題，與教育公平密不可分。方案一經(jīng)出臺，便迎來了大規(guī)模關(guān)于“公平”的討論，其中不乏質(zhì)疑與批評。本文在思考政策本身及由其引發(fā)的社會“風(fēng)波”的基礎(chǔ)之上，嘗試探究“風(fēng)波”背后的可能成因并提出一些改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞 高考改革 教育政策 公平 招生 生源調(diào)控

一、牽動人心的改革方案

2016年教育部聯(lián)合國家發(fā)展改革委頒發(fā)了《關(guān)于做好2016年普通高等教育招生計(jì)劃編制和管理工作的通知》，涉及2016年各地普通高等教育招生計(jì)劃等多項(xiàng)相關(guān)工作，其中《2016年“支援中西部地區(qū)招生協(xié)作計(jì)劃”實(shí)施方案》和《2016年部分地區(qū)跨省生源計(jì)劃調(diào)控方案》，是國家為縮小各地之間錄取率差距而頒布的重要方案。

1.《2016年“支援中西部地區(qū)招生協(xié)作計(jì)劃”實(shí)施方案》

西部地區(qū)招生協(xié)作計(jì)劃分為本科部分和高職（?？疲┎糠郑荚诖龠M(jìn)高等教育區(qū)域之間入學(xué)機(jī)會公平。實(shí)施方案明確提出：“2016年，由北京、天津、江蘇等14個?。ㄊ校┑墓k普通學(xué)校面向河南、廣西、貴州、甘肅等10個中西部?。▍^(qū)）招生21萬人，其中本科14萬人。”

2.《2016年部分地區(qū)跨省生源計(jì)劃調(diào)控方案》

在《2016年部分地區(qū)跨省生源計(jì)劃調(diào)控方案》中提出：“2016年上海、江蘇、浙江、福建等升學(xué)壓力較小的?。ㄊ校?，要在上年常規(guī)跨省生源計(jì)劃和2016年協(xié)作計(jì)劃的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步增加面向部分中西部?。▍^(qū)）的生源計(jì)劃?！?/p>

3.兩項(xiàng)方案內(nèi)容分析

維持考試制度公平，不僅僅在于選拔制度的平等，更重要的在于指標(biāo)分配的均衡，基于以上兩項(xiàng)調(diào)控方案中的相關(guān)規(guī)定以及具體數(shù)據(jù)，我們可以發(fā)現(xiàn)以下基本事實(shí)：第一，《2016年“支持中西部地區(qū)招生協(xié)作計(jì)劃”實(shí)施方案》將本科和?？品珠_進(jìn)行指標(biāo)分配。根據(jù)輸出規(guī)模排序，本科生源分別從江蘇、福建、天津、湖北等14省合計(jì)輸出14萬人，高職（?？疲﹦t從山東、遼寧、廣東、江蘇等14省合計(jì)輸出7萬人；本科計(jì)劃部分江蘇、湖北分別處于第1和第4輸出大省，上海、北京居于第7和第11的位置；高職（?？疲┓植?，江蘇、湖北處于第4、第8，上海處于第12，北京則不在此列。第二，《2016年部分地區(qū)跨省生源計(jì)劃調(diào)控方案》中，按調(diào)出人數(shù)排序，湖北、江蘇、浙江等14個省市共調(diào)出學(xué)生16萬人，調(diào)往中西部地區(qū)的貴州、云南、江西等10個省市；外調(diào)生源居于前兩位的湖北、江蘇分別調(diào)出學(xué)生4萬人、3.8萬人，共占總調(diào)出人數(shù)的48.75%。需要注意的是，此項(xiàng)調(diào)控計(jì)劃是在《2016年“支援中西部地區(qū)招生協(xié)作計(jì)劃”實(shí)施方案》基礎(chǔ)上額外增加的計(jì)劃。

結(jié)合以上兩個方案，總體分析2016年教育資源較為豐富各省需根據(jù)政策輸出招生名額情況，可以發(fā)現(xiàn)：按總體輸出比例排序?yàn)榻K、湖北、浙江、黑龍江、吉林、上海、福建、天津、遼寧、山東、江西、北京、河北、廣東、陜西、內(nèi)蒙古、湖南、青海、重慶、海南；江蘇占比16.78%高居第一輸出大省，湖北緊隨其后，占14.46%，只有這兩省超過10%；公認(rèn)的錄取率高的北京、上海分別為3.32%、6.35%，居于第12，第6的位置（見表1）。

二、社會各界對政策的質(zhì)疑

這兩項(xiàng)方案均正式頒布于臨近高考的關(guān)鍵時期，因此，一經(jīng)頒布便在社會上引起了巨大的反響，尤其是生源外調(diào)大省湖北和江蘇，部分高考學(xué)生家長表示出了對政策的不滿與質(zhì)疑。

1.判定其“升學(xué)壓力較小”的標(biāo)準(zhǔn)何在

發(fā)改委和教育部公布政策時，并未配以相關(guān)說明，僅憑兩條成文的規(guī)定呈現(xiàn)給廣大學(xué)生、家長。直接將江蘇、湖北判定為“高等教育資源豐富、升學(xué)壓力較小”的省份，并且根據(jù)這一判定，從江蘇、湖北外調(diào)大量名額，兩省外調(diào)名額總和幾乎占到全國其他省份外調(diào)名額的一半。兩省家長知道江蘇、湖北高校數(shù)量相對比較多，但如何從量上把控，由學(xué)校數(shù)量多轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的名額分配，他們表示質(zhì)疑。此外，由于沒有明確的數(shù)據(jù)呈現(xiàn)，所以“升學(xué)壓力小”這樣的判定，對于每天看著孩子辛苦備考的學(xué)生家長來講，也是十分不可理解的。

2.和京滬相比存在“不公平感”

客觀上來講，江蘇、湖北確實(shí)高校較多。但不少家長認(rèn)為北京、上海的教育資源不亞于江蘇、湖北，尤其是優(yōu)質(zhì)教育資源，如“211”“985”高校。但是“西部協(xié)作計(jì)劃”中北京、上海輸出名額少于江蘇湖北兩省，“生源調(diào)控計(jì)劃”上海僅調(diào)出5000人，北京甚至一個都沒有外調(diào)，這種“不患寡而患不均”的心理使得家長難以接受差距懸殊的外調(diào)問題。具體高校數(shù)量如表2，此處需特別注意“211”“985”等優(yōu)質(zhì)高校的數(shù)量。

另外，根據(jù)以往統(tǒng)計(jì)，在全國范圍內(nèi)，近三年來的平均一本錄取率最高的是北京、天津、上海，都超過了20%，而江蘇和湖北分別是9.66%和10.87%，排名第19、第22，屬于中等水平（見表3）。

3.調(diào)控后本省錄取率下降

廣大學(xué)生和家長通常把高考招生指標(biāo)調(diào)控看作是“切蛋糕”，認(rèn)為本省的指標(biāo)外調(diào)，將直接導(dǎo)致本省招生名額減少?！爸笜?biāo)調(diào)走后，孩子高考更加難了”，此類言論均體現(xiàn)出家長對“減招”背后復(fù)雜的高考指標(biāo)調(diào)配機(jī)制的不理解、不接受。許多家長甚至齊聚省教育廳門口，舉起牌子進(jìn)行陳情。有些家長表示：“江蘇的學(xué)子不懼怕和任何一個省份的學(xué)子競爭……我們要的是教育公平，這是憲法賦予我們的權(quán)利?！庇屑议L表示：“最后的錄取分?jǐn)?shù)線，按照正常的話可能會降低，這樣對分?jǐn)?shù)線上下徘徊的學(xué)生來說，他可能有機(jī)會上高一個檔次的學(xué)?！?。以上均反映出家長對高考生的省內(nèi)錄取率的擔(dān)憂。endprint

4.調(diào)控方案影響學(xué)生、家長的考前心理

方案正式發(fā)布于2016年4月22日，臨近高考，家長和學(xué)生正處于高度壓力和焦慮的狀態(tài)之下。因此，對于成績處于本、專之間，一、二本之間的學(xué)生和家長來說，這一方案至關(guān)重要。尤其是多生源外調(diào)的省份，很大程度上擾亂了“軍心”，無形中影響了學(xué)生的心境。有江蘇家長說道：“現(xiàn)在距正式高考一個月都不到的時間，對學(xué)生的影響是非常大的，心理方面，其它方面，包括我們家長的壓力其實(shí)是最大的。國家需要教育公平，那對于一天睡覺不滿七個小時的江蘇考生來說，這樣的政策到底公平不公平？”這些政策與方案，或多或少會影響一部分學(xué)生的心理，甚至為學(xué)生和家長帶來巨大的困擾。

三、“公平導(dǎo)向”引發(fā)“不公平的質(zhì)疑”原因探析

教育政策作為人的活動，具備一定的價(jià)值目標(biāo)和追求，教育政策實(shí)質(zhì)是一種價(jià)值選擇[1]。公平、效率是無法繞開的重要取向。因此，如何協(xié)調(diào)政策和對公平、效率追求的關(guān)系至關(guān)重要。

1.教育政策與教育公平

教育政策是一般政策中的一個種殊政策，具有明顯的公益性導(dǎo)向，注重公平性、全民性等；教育政策的權(quán)力相對分散，多方社會力量均希望在教育政策方面發(fā)揮自身的話語權(quán)；以人為核心，不能以利益為導(dǎo)向，不能單純追求效率，要注重學(xué)生的全面發(fā)展[2]，教育政策和教育公平向來聯(lián)系密切?；诹_爾斯的正義論，公平需要遵循三個原則：平等原則、差異原則、補(bǔ)償原則[3]。也就是相同的人同等對待；不同的人區(qū)別對待；在前兩者基礎(chǔ)之上，給予弱勢群體特別優(yōu)待。教育公平是教育政策的重要價(jià)值取向，公平與效率應(yīng)該被看作是教育政策的核心價(jià)值。近年來我國的公共政策和教育政策制定中，教育公平正在成為教育政策的基礎(chǔ)性倫理訴求，成為教育政策價(jià)值取向的核心，也就是說，教育公平是教育政策的基礎(chǔ)性價(jià)值，是教育政策的核心目標(biāo)之一；教育政策是實(shí)現(xiàn)教育公平的必要條件，任何教育政策如果不注重公平和效率，便是失去了實(shí)現(xiàn)目的的手段。而教育公平，如若離開了教育政策的調(diào)節(jié)作用，也就失去了其有力保障[4]。

2.兩項(xiàng)方案的背景分析

一是近年國家對教育公平的重視。黨的十七大、十八大和十八屆三中全會均要求大力促進(jìn)教育公平。《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》明確把促進(jìn)教育公平作為國家基本教育政策，2014年《國務(wù)院關(guān)于深化考試招生制度改革的實(shí)施意見》明確提出，“2017年錄取率最低省份與全國平均水平的差距從2013年的6個百分點(diǎn)縮小至4個百分點(diǎn)以內(nèi)”。黨中央、國務(wù)院關(guān)于教育公平的一系列決策部署，是實(shí)施“協(xié)作計(jì)劃”的基本依據(jù)。二是特殊的考前高壓期。我國的高考為每年6月7日至6月8日，政策頒布于4月22日。距離高考考前不足兩月，此時家長和學(xué)生都處于緊張的備考復(fù)習(xí)過程中。學(xué)生和家長的壓力都很大，這樣特殊的社會環(huán)境和時間節(jié)點(diǎn)，使得原本就十分敏感的高考話題，更加容易“一點(diǎn)就著”，加劇了政策運(yùn)行環(huán)境的復(fù)雜性以及風(fēng)險(xiǎn)。

3.兩項(xiàng)方案的價(jià)值取向

首先，兩項(xiàng)方案主要采取“補(bǔ)償原則”。對高校資源相對不足、錄取率較低的中西部地區(qū)的學(xué)生以補(bǔ)償名額，縮小不同省份的高考錄取率差距，各地指標(biāo)的增減考慮到各地高校生源余缺及基礎(chǔ)教育發(fā)展?fàn)顟B(tài)，實(shí)質(zhì)上是為了不同地區(qū)居民獲得更加均等的教育機(jī)會。其次，“調(diào)控計(jì)劃”主要在省際進(jìn)行，教育部僅下達(dá)“調(diào)控計(jì)劃”的總量，具體如何安排則由支援省自主確定。“調(diào)控計(jì)劃”的實(shí)施，既有利于受援省提高錄取率，也有利于支援省高校獲得穩(wěn)定生源，提高辦學(xué)效益。生源渠道的多樣化，有利于加強(qiáng)思想的溝通和文化的交融，促進(jìn)教育資源的充分利用和學(xué)生發(fā)展。最后，“協(xié)作計(jì)劃”和“生源調(diào)控計(jì)劃”并非2016年第一次實(shí)施。自從2008年開始，教育部會同國家發(fā)改委啟動實(shí)施支援中西部地區(qū)招生協(xié)作計(jì)劃，面向高等教育資源不足、錄取率較低的中西部省份和人口大省招生?！吧凑{(diào)控計(jì)劃”也非首次實(shí)施，該計(jì)劃從2009年便開始實(shí)施，至今已有8年時間，從最初的2萬人增加到今年的16萬人。以往少有質(zhì)疑，與相關(guān)部門沒有公開相關(guān)數(shù)據(jù)有關(guān)。當(dāng)前的質(zhì)疑和政策實(shí)施逐步公開化有一定的關(guān)系，當(dāng)然，這是一個較好的治理信號。

4.政策制定過程考究

兩項(xiàng)方案更多的屬于政府主導(dǎo)下的研發(fā)頒發(fā)過程，并未廣泛征求各方意見。我國特殊的國體、政體與國情等各方面因素，使得政策制定更多的是一種以政府為主體的產(chǎn)生方式。其中，政府（國務(wù)院、發(fā)改委、教育部等）屬于官方主體，有時也涉及非官方主體（利益集團(tuán)、民間智庫、大眾傳媒）等。許多政策的產(chǎn)生往往決定于某些特殊機(jī)構(gòu)或人物，也有一部分政策來源于大眾傳媒的報(bào)道、社會輿論的壓力，如校園暴力視頻在網(wǎng)絡(luò)瘋傳，促進(jìn)相關(guān)政策的出臺。當(dāng)然，我國也逐步走向基于研究的政策研制，如民間智庫等專門人員的研究和調(diào)查，但大多數(shù)政策來源于官方主體的力量，且在官方主體制定教育政策時，較少咨詢民間意見，和相關(guān)利益群體缺少必要的磋商、交流。

5.政策推行過程

兩項(xiàng)方案以“通知”的形式下發(fā)，缺少解釋、說明與群眾認(rèn)可接受環(huán)節(jié)。這種通知方式，使得我國多年以來推行“自上而下”的政策實(shí)施方式。官方貫徹教育政策一般通過下發(fā)相關(guān)通知、會議精神、決議等層層傳達(dá)，由教育部到教育廳，再到教育局，最后落實(shí)到各個學(xué)校。這樣“單線式”的精神領(lǐng)會——執(zhí)行，很容易出現(xiàn)政策失真現(xiàn)象，帶來“上有政策，下有對策”等問題。教育公平是社會公平的重要基礎(chǔ)，既關(guān)系國家的經(jīng)濟(jì)繁榮和社會進(jìn)步，也關(guān)系到人心向背。政策的推行意義重大，同時需要多方了解、多方認(rèn)可、多方支持，方可發(fā)揮應(yīng)有的效果，實(shí)現(xiàn)既定政策初衷。

四、政策出臺、實(shí)施中應(yīng)注意的問題

基于家長的嚴(yán)厲行為，教育部和江蘇、湖北等教育廳，分別在政策公布之后發(fā)文對政策進(jìn)行詳細(xì)的解釋、澄清。為緩和家長和教育部門的沖突，教育部2016年5月15日指出確保各省份2016年高考錄取率、本科錄取率穩(wěn)中有升。江蘇省教育廳2016年5月11日上午發(fā)布了《關(guān)于2016年江蘇高等學(xué)?？缡≌猩?jì)劃的說明》，表示調(diào)出3.8萬個招生計(jì)劃，不會影響本省學(xué)生的高招錄取[5]，且對江蘇2013-2015年的高考生源下降情況，高校擴(kuò)招情況予以說明（見表4）。endprint

基于以上種種努力，這些方案才被逐步接受和理解。那么我們不得不思考，這樣一個以公平為取向旨在促進(jìn)教育良好發(fā)展的政策，為何會有如此波折的推行路程。我們在政策出臺、實(shí)施過程中需要注意哪些問題呢？

1.提高政策制定的科學(xué)性

科學(xué)的教育政策，是良好執(zhí)行的前提。教育政策的制定不僅要考慮教育發(fā)展的理想目標(biāo)，還要考慮其可行性。在制定政策過程中，決不能“一言堂”，要充分征求多方意見，做好足夠的調(diào)研和數(shù)據(jù)搜集，根據(jù)科學(xué)的程序制定政策。此外，要時刻牢記教育政策的實(shí)施對象和實(shí)施主體，教育政策要把人的復(fù)雜性、利益訴求等考慮在內(nèi)，做到科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，又不完全束縛人的主觀能動性。以上兩個方案難以推行，其中一個原因就在于方案本身沒有充分考慮各方因素，使得政策過于簡單、生硬，缺乏扎實(shí)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)、嚴(yán)密的邏輯論證以及必要的文本解釋說明。

2.注重政策實(shí)施環(huán)境

制定好的政策是前提，能否順利實(shí)施是關(guān)鍵。政策實(shí)施的政治、經(jīng)濟(jì)、文化背景，以及歷史遺留下來的各種影響因素，對政策實(shí)施有著十分重要的影響，必須審慎對待。政策實(shí)施是多方力量、各種利益的博弈過程，教育政策本身能力是有限的，倘若缺乏必要的運(yùn)行環(huán)境，必定舉步維艱。以上兩個方案，在強(qiáng)有力的國家政權(quán)保障下，仍然受到了阻撓，因?yàn)楦呖际钦{(diào)節(jié)我國人才流通的關(guān)鍵通道，涉及教育公平，在整體教育公平?jīng)]有得到很好保證的情況下，人們對此自然會格外敏感，以此足以見到政策實(shí)施環(huán)境的重要作用。

3.加強(qiáng)政策的適時監(jiān)督與反饋

任何政策都需要建立良好的監(jiān)督、反饋和控制機(jī)制，這樣可以及時了解政策執(zhí)行者、政策執(zhí)行過程、政策執(zhí)行效果。通過建立一個靈敏有效的監(jiān)督系統(tǒng)，可以及時獲取真實(shí)的、充分的政策執(zhí)行信息，對教育政策執(zhí)行過程中發(fā)生的問題予以反饋，在此基礎(chǔ)上，通過必要的控制手段，對原有政策作出修改、完善或補(bǔ)充。避免由于利害沖突、以權(quán)謀私、認(rèn)識不足、理解錯誤等導(dǎo)致的政策失真。從而促進(jìn)好的教育政策充分發(fā)揮其效能，有偏差的教育政策得到及時的控制與修正，防止帶來更加嚴(yán)重的后果和失誤。

參加文獻(xiàn)

[1] 褚宏啟.教育政策學(xué)[M].北京：北師大出版社，2011.

[2] 黃忠敬，教育政策導(dǎo)論[M].北京：北京大學(xué)出版社，2011.

[3] 陳永華.高考改革背景下高校提高生源質(zhì)量的對策——基于影響考生志愿填報(bào)的關(guān)鍵因素調(diào)查分析[J].遼寧教育行政學(xué)院學(xué)報(bào).2016（6）.

[4] 王后雄，詹先君.中國高考改革40年艱難探索歷程及價(jià)值追求[J].中國考試，2017（1）.

[5] 楊頻萍，蔣廷玉.調(diào)出3.8萬個招生計(jì)劃，不會降低我省考生錄取率[N].新華日報(bào)，2016-05-12.

[作者：郭斌（1983-），男，四川樂山人，四川工商學(xué)院招生就業(yè)處助理研究員，碩士。]

【責(zé)任編輯 郭振玲】endprint