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        管辦評(píng)分離背景下基礎(chǔ)教育協(xié)同治理機(jī)制研究

        2017-10-27 22:12:50孫遠(yuǎn)太
        教學(xué)與管理(理論版) 2017年9期

        摘 要 管辦評(píng)分離背景下,協(xié)同治理是基礎(chǔ)教育治理的模式選擇。在管辦評(píng)分離改革中基礎(chǔ)教育領(lǐng)域要形成政府、學(xué)校和社會(huì)的新型協(xié)同關(guān)系,實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育協(xié)同治理?;A(chǔ)教育協(xié)同治理由于激勵(lì)機(jī)制、協(xié)商機(jī)制和責(zé)任機(jī)制缺失,在實(shí)踐中面臨協(xié)同不足的困境?;诠苻k評(píng)分離構(gòu)建基礎(chǔ)教育協(xié)同治理機(jī)制,應(yīng)建立主體合作機(jī)制、完善能力提升機(jī)制和改進(jìn)績效問責(zé)機(jī)制。

        關(guān)鍵詞 管辦評(píng)分離 基礎(chǔ)教育 協(xié)同治理

        推進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化教育改革的重要目標(biāo)。在這項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程中,以管辦評(píng)分離改革重構(gòu)教育公共治理格局,成為教育領(lǐng)域深化改革的有力抓手?!巴七M(jìn)教育管辦評(píng)分離改革,其目的就是要重新定位政府、學(xué)校和社會(huì)三者的關(guān)系。”[1]管辦評(píng)分離背景下政府、學(xué)校和社會(huì)是相對(duì)分離,其本質(zhì)是三者之間形成既相互分離又相互促進(jìn)的新型協(xié)同關(guān)系,實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育協(xié)同治理。

        一、協(xié)同治理是管辦評(píng)分離背景下基礎(chǔ)教育治理的模式選擇

        管辦評(píng)分離改革發(fā)生在教育治理現(xiàn)代化背景下,致力于解決教育發(fā)展中的特定問題,即“切實(shí)解決政校關(guān)系中政府對(duì)學(xué)校管得過多過細(xì)、抑制學(xué)校辦學(xué)活力的問題,解決政府管理教育中社會(huì)參與不夠的問題”[2]。但在改革實(shí)踐過程中,一些地方的改革沒有處理好分與合的關(guān)系,陷入“為分離而分離”的邏輯,增加了基礎(chǔ)教育公共事務(wù)的不可治理性。因此,在基礎(chǔ)教育管辦評(píng)分離改革中,引入?yún)f(xié)同治理模式,有助于促進(jìn)基礎(chǔ)教育良好治理目標(biāo)的達(dá)成。

        首先,協(xié)同治理有助于促進(jìn)政府、學(xué)校和社會(huì)的良性互動(dòng)。教育部頒布的管辦評(píng)分離改革政策文件中提出要構(gòu)建政府、學(xué)校、社會(huì)之間良性互動(dòng)機(jī)制。然而對(duì)于如何構(gòu)建這種機(jī)制,政策中沒有明確規(guī)定。協(xié)同治理模式強(qiáng)調(diào)以形成共識(shí)為導(dǎo)向,認(rèn)為政府、學(xué)校和社會(huì)在處理基礎(chǔ)教育公共事務(wù)中存在著權(quán)力依賴和資源依賴。因此,通過推動(dòng)基礎(chǔ)教育走向協(xié)同治理,構(gòu)建政府、學(xué)校和社會(huì)的平等協(xié)商平臺(tái),為三者的良性互動(dòng)提供基礎(chǔ),有助于做出符合基礎(chǔ)教育規(guī)律的決策,進(jìn)而促進(jìn)基礎(chǔ)教育實(shí)現(xiàn)“良好的治理”。

        其次,協(xié)同治理有助于發(fā)揮政府、學(xué)校和社會(huì)的協(xié)同效應(yīng)。傳統(tǒng)的基礎(chǔ)教育管理模式是“政府管理、政府辦學(xué)、政府評(píng)價(jià)”[3]。這種模式下對(duì)于管理權(quán)、辦學(xué)權(quán)和評(píng)價(jià)權(quán)不加以區(qū)分,政府在基礎(chǔ)教育中承擔(dān)了太多瑣碎的事務(wù),相對(duì)弱化了政府的宏觀管理。從政府的一元管理轉(zhuǎn)向管辦評(píng)分離治理,最終走向政府、學(xué)校和社會(huì)的協(xié)同治理,能夠有效克服政府單一管理的弊端。在基礎(chǔ)教育公共事務(wù)治理中,政府、學(xué)校和社會(huì)三個(gè)主體承擔(dān)不同的功能和角色,應(yīng)注重發(fā)揮政府的制度供給、學(xué)校的自主辦學(xué)和社會(huì)的監(jiān)督評(píng)價(jià)優(yōu)勢,進(jìn)而達(dá)到提高政府管理效能、激發(fā)學(xué)校辦學(xué)活力、調(diào)動(dòng)社會(huì)廣泛參與的協(xié)同效應(yīng)。

        最后,協(xié)同治理有助于避免政府、學(xué)校和社會(huì)的責(zé)任分散。對(duì)于基礎(chǔ)教育公共事務(wù)的治理,政府的科層治理、市場的契約治理和社會(huì)的自主治理都是可供選擇的模式[4]。問題是單一治理模式都有其無法克服的弊端,因而混合的協(xié)同治理模式逐步成為公共事務(wù)治理一種可行選擇。政府、學(xué)校和社會(huì)在管辦評(píng)分離改革中,應(yīng)形成一種相互分離、相互促進(jìn)和相互制約的新型協(xié)同關(guān)系,在政府的“元治理”主導(dǎo)下,共同致力于基礎(chǔ)教育公共事務(wù)的治理。

        二、基礎(chǔ)教育管辦評(píng)分離中協(xié)同治理機(jī)制的缺失

        在基礎(chǔ)教育治理領(lǐng)域,管辦評(píng)分離改革取得很大進(jìn)展,政府、學(xué)校和社會(huì)之間初步形成了新型關(guān)系。但是,在整個(gè)基礎(chǔ)教育管理體制沒有改變的前提下,基礎(chǔ)教育協(xié)同治理的制度基礎(chǔ)和制度環(huán)境缺失,管辦評(píng)分離改革難以單項(xiàng)突破。

        首先,激勵(lì)機(jī)制缺失。管辦評(píng)分離改革遵循的依然是“地方探索——中央肯定——推行試點(diǎn)”的政策思路。一些早期開始探索的地區(qū)具有足夠的動(dòng)力去推動(dòng)改革,但由于基礎(chǔ)教育事業(yè)發(fā)展的不均衡性,在更大范圍推廣中一些地區(qū)既缺乏改革的內(nèi)在動(dòng)力,也缺乏協(xié)同治理的制度環(huán)境。在激勵(lì)機(jī)制缺失的條件下,政府、學(xué)校和社會(huì)都面臨著內(nèi)在動(dòng)力不足的困境。對(duì)于政府教育部門,管辦評(píng)分離和協(xié)同治理都是對(duì)其傳統(tǒng)管理方式的挑戰(zhàn),基于防御心理他們自我變革動(dòng)力缺乏。對(duì)于辦學(xué)主體學(xué)校,行政級(jí)別關(guān)系到學(xué)校的資源汲取和個(gè)人的地位晉升,校長在現(xiàn)有教育體制下有自我行政化的期望;教師和學(xué)生在教育治理改革中面臨著缺席和失語困境。對(duì)于教育中介機(jī)構(gòu),非營利性質(zhì)的組織定位,決定其在市場配置資源的邏輯下無動(dòng)力提高專業(yè)性,改進(jìn)教育評(píng)價(jià)技術(shù)。

        其次,協(xié)商機(jī)制缺失。既然協(xié)同治理以共識(shí)為導(dǎo)向,“商議過程被認(rèn)為是所有協(xié)同治理框架的核心”[5]。商議過程需要一種平等對(duì)話的協(xié)商機(jī)制,政府、學(xué)校和社會(huì)一起致力于形成關(guān)于基礎(chǔ)教育的集體決策。由于主體之間互動(dòng)機(jī)制的缺失,基礎(chǔ)教育不同治理主體之間在管理權(quán)、辦學(xué)權(quán)和評(píng)價(jià)權(quán)的分配上面臨著重復(fù)與缺失并存的悖論。政府教育部門同時(shí)行使管理權(quán)、辦學(xué)權(quán)和評(píng)價(jià)權(quán),忽視不同權(quán)力的差異性特征,“以管代辦”、“以管代評(píng)”現(xiàn)象普遍存在。至于教育中介結(jié)構(gòu),或隸屬于政府教育部門,或附屬于政府教育部門,并不是自主和獨(dú)立的協(xié)商主體,缺少與政府教育部門對(duì)話的能力。

        最后,責(zé)任機(jī)制缺失。責(zé)任與權(quán)力是相對(duì)應(yīng)的,任何治理主體在行使權(quán)力的同時(shí)要履行相應(yīng)的責(zé)任。“當(dāng)治理主體不適當(dāng)履行或者沒有履行職責(zé)和義務(wù)時(shí),就要被追究責(zé)任,受到懲戒?!盵6]在推進(jìn)管辦評(píng)分離改革中政府推行清單管理模式,建立教育部門的權(quán)力清單、負(fù)面清單和責(zé)任清單制度。但是,管辦評(píng)分離改革使得政府教育部門對(duì)“法定責(zé)任必須為”的事項(xiàng)不明確,也使得社會(huì)公眾對(duì)于政府教育承擔(dān)的責(zé)任缺乏合理認(rèn)識(shí)。在基礎(chǔ)教育領(lǐng)域出現(xiàn)的一些校園安全、學(xué)校亂收費(fèi)等事件中,基于慣性思維這些責(zé)任都被歸咎于政府部門的不作為。政府教育部門在有限權(quán)力回歸的過程中面臨著無限責(zé)任的挑戰(zhàn)。針對(duì)基礎(chǔ)教育辦學(xué)過程中的監(jiān)督,政府教育部門并不是唯一主體,社會(huì)的積極參與也不可或缺。在社會(huì)主體參與不足的情況下,政府對(duì)整個(gè)基礎(chǔ)教育的監(jiān)督受到人力、物力和財(cái)力的限制。

        三、管辦評(píng)分離改革中基礎(chǔ)教育協(xié)同治理機(jī)制構(gòu)建endprint

        管辦評(píng)分離是相對(duì)分離,更為重要的是形成多元共治、平等協(xié)商的基礎(chǔ)教育協(xié)同治理新格局。

        1.建立主體合作機(jī)制

        主體合作是基礎(chǔ)教育協(xié)同治理的基本原則。在基礎(chǔ)教育協(xié)同治理過程中,為了克服政府、學(xué)校和社會(huì)動(dòng)力不足的困境,實(shí)現(xiàn)合作有序化和效果最優(yōu)化,應(yīng)建立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制和協(xié)商機(jī)制。

        首先,多方參與機(jī)制。政府、學(xué)校和社會(huì)應(yīng)清楚認(rèn)識(shí)三者在基礎(chǔ)教育公共事務(wù)中的高度依賴性,辦好基礎(chǔ)教育應(yīng)發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢。政府是基礎(chǔ)教育發(fā)展的推動(dòng)者和促進(jìn)者,在治理中處于“元治理”地位,學(xué)校和社會(huì)作為基礎(chǔ)教育的當(dāng)然主體應(yīng)明確自身的角色定位。除了政府、學(xué)校和社會(huì)三大治理主體外,家長和社區(qū)代表作為利益相關(guān)者,理應(yīng)通過各種渠道參與基礎(chǔ)教育公共事務(wù)治理。健全基礎(chǔ)教育協(xié)同治理的多方參與機(jī)制,一個(gè)主要抓手就是校務(wù)委員會(huì)建設(shè),發(fā)揮其在學(xué)校重大事項(xiàng)決策中的作用,為多方參與提供制度化渠道。

        其次,多方合作機(jī)制。政府與學(xué)校之間的關(guān)系,在管辦評(píng)分離背景下逐步由政校不分的行政邏輯轉(zhuǎn)向政校分離的合作邏輯,因而應(yīng)做好政府的放權(quán)與學(xué)校的接權(quán)工作,確保雙方形成新型合作關(guān)系。政府與社會(huì)之間的關(guān)系,在管辦評(píng)分離背景下逐步由政社不分的控制邏輯轉(zhuǎn)向政社分離的合作邏輯,因而一方面應(yīng)不斷拓展社會(huì)力量的活動(dòng)空間,另一方面推動(dòng)社會(huì)力量參與對(duì)政府宏觀管理的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。學(xué)校與社會(huì)之間的關(guān)系,在管辦評(píng)分離背景下逐步由獨(dú)立邏輯轉(zhuǎn)向合作邏輯,因而學(xué)校一方面有效回應(yīng)社會(huì)力量的教育需求,另一方面在具體辦學(xué)過程中動(dòng)員社會(huì)力量,賦予他們更多的活動(dòng)空間。

        最后,協(xié)商對(duì)話機(jī)制。協(xié)同治理主要依賴于協(xié)商對(duì)話機(jī)制運(yùn)行。建立協(xié)商對(duì)話機(jī)制要做好三大協(xié)商平臺(tái)建設(shè)。第一層次是在處理政府、學(xué)校和社會(huì)的關(guān)系方面,建設(shè)好董事會(huì)或校務(wù)委員會(huì),政府、學(xué)校和社會(huì)各方都派代表參與,學(xué)校辦學(xué)過程中的一些重大事項(xiàng)決策必須經(jīng)過董事會(huì)或校務(wù)委員會(huì)。第二層次是在學(xué)校內(nèi)部事務(wù)治理方面,支持廣大教職工和學(xué)生參與學(xué)校事務(wù)的治理,實(shí)現(xiàn)學(xué)校的民主化辦學(xué)。第三層次是在家校合作關(guān)系方面,把良好的家校關(guān)系當(dāng)作基礎(chǔ)教育發(fā)展的基本要素,發(fā)揮家長委員會(huì)在學(xué)校治理中的作用。在實(shí)踐中這些協(xié)商對(duì)話平臺(tái)有些已經(jīng)建立,但往往因流于形式而難以發(fā)揮作用,應(yīng)通過加強(qiáng)監(jiān)督以切實(shí)實(shí)現(xiàn)協(xié)商對(duì)話平臺(tái)的功能。

        2.完善能力建設(shè)機(jī)制

        在管辦評(píng)分離改革中,如何實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)教育協(xié)同治理,無疑對(duì)于政府、學(xué)校和社會(huì)的治理能力都帶來挑戰(zhàn)。提升基礎(chǔ)教育協(xié)同治理能力,應(yīng)從政府、學(xué)校和社會(huì)三方面入手,綜合施策。

        首先,政府管理能力提升機(jī)制。在管辦評(píng)分離改革背景下政府對(duì)基礎(chǔ)教育公共事務(wù)治理充當(dāng)“元治理”的角色。政府應(yīng)適應(yīng)“元治理”這一新角色的功能要求,做好教育政策供給、教育資源分配、教育標(biāo)準(zhǔn)制定和教育評(píng)價(jià)監(jiān)督。政府應(yīng)適應(yīng)“元治理”對(duì)管理方式的轉(zhuǎn)變要求,推行清單管理方式,制定基礎(chǔ)教育宏觀管理的權(quán)力清單、負(fù)面清單和責(zé)任清單。政府管理能力的提升,可以通過專題培訓(xùn)、集體學(xué)習(xí)的方式不斷提升管理能力和服務(wù)水平,切身擔(dān)負(fù)起“元治理”的功能。

        其次,學(xué)校辦學(xué)能力提升機(jī)制。管辦評(píng)分離改革使政府由過去的微觀控制轉(zhuǎn)向現(xiàn)在的宏觀管理,在自主辦學(xué)中學(xué)校少了政府這一“總校長”,開始直接處理辦學(xué)相關(guān)的公共事務(wù)。學(xué)校要適應(yīng)角色轉(zhuǎn)型的新要求,擔(dān)負(fù)起自主辦學(xué)主體的責(zé)任。學(xué)校應(yīng)通過組織學(xué)習(xí)提升處理與政府、社會(huì)等治理主體關(guān)系的能力,通過學(xué)校管理者的個(gè)體學(xué)習(xí)提升處理基礎(chǔ)教育公共事務(wù)的能力,同時(shí)致力于現(xiàn)代學(xué)校制度建設(shè)和學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)完善,形成自我發(fā)展的良性機(jī)制。

        最后,社會(huì)評(píng)價(jià)能力提升機(jī)制?;A(chǔ)教育的社會(huì)評(píng)價(jià)或第三方評(píng)價(jià)在國內(nèi)處于起步階段,不僅缺少承擔(dān)評(píng)價(jià)的教育專業(yè)機(jī)構(gòu),更缺少開展科學(xué)和專業(yè)評(píng)價(jià)的能力。政府要通過建立購買基礎(chǔ)教育服務(wù)的長效機(jī)制,把教育評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)開展基礎(chǔ)教育評(píng)價(jià)制度化。通過優(yōu)化發(fā)展環(huán)境,消除教育評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的內(nèi)在顧慮,為其開展教育評(píng)價(jià)科學(xué)研究提供制度保障。同時(shí)制定教育評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)參與基礎(chǔ)教育評(píng)價(jià)的資質(zhì)認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn),建立教育評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)的年檢制度,以事中和事后監(jiān)管倒逼教育評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu),提高科學(xué)評(píng)價(jià)能力。

        3.改進(jìn)績效問責(zé)機(jī)制

        績效問責(zé)機(jī)制一方面通過評(píng)估衡量基礎(chǔ)教育績效,另一方面督促治理主體承擔(dān)責(zé)任。政府、學(xué)校和社會(huì)的新型協(xié)同關(guān)系成效如何,取決于基礎(chǔ)教育協(xié)同治理的效果,因而要建立績效問責(zé)機(jī)制,以彌補(bǔ)管辦評(píng)分離中責(zé)任機(jī)制缺失的困境。

        首先,績效評(píng)估機(jī)制?;A(chǔ)教育協(xié)同治理評(píng)估不再限于教育部門的評(píng)估,應(yīng)引入專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)開展第三方評(píng)估,同時(shí)引入利益相關(guān)者評(píng)估,從多個(gè)層面收集績效信息??冃гu(píng)估既評(píng)估基礎(chǔ)教育辦學(xué)狀況,又評(píng)估基礎(chǔ)教育協(xié)同治理狀況。對(duì)于后者的評(píng)估,重點(diǎn)評(píng)估協(xié)同治理的目標(biāo)一致性、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)性和效果優(yōu)化性。評(píng)估方式要結(jié)合定量評(píng)估和定性評(píng)估,以定量評(píng)估為主。

        其次,績效反饋機(jī)制。績效反饋是把搜集的績效信息經(jīng)分析和診斷后向委托方或受評(píng)者加以反饋,其核心是圍繞績效信息開展的績效溝通活動(dòng)?;A(chǔ)教育治理績效評(píng)估結(jié)果,既要向政府教育部門反饋,又要向?qū)W校和社會(huì)反饋,從而使這些治理主體掌握基礎(chǔ)教育的發(fā)展?fàn)顟B(tài),認(rèn)識(shí)到在基礎(chǔ)教育治理中的成就和不足??冃Х答佉矠楸辉u(píng)估方的績效結(jié)果申訴提供渠道,促進(jìn)評(píng)估主體公正地開展評(píng)價(jià)。

        最后,績效改進(jìn)機(jī)制??冃Ц倪M(jìn)屬于廣義的績效反饋范疇,是在績效溝通基礎(chǔ)上的更進(jìn)一步行動(dòng),是績效評(píng)估的終極目的??冃Ц倪M(jìn)的關(guān)鍵是制定績效改進(jìn)計(jì)劃書??冃Ц倪M(jìn)計(jì)劃書針對(duì)基礎(chǔ)教育協(xié)同治理的績效狀況,結(jié)合所設(shè)定的基礎(chǔ)教育協(xié)同治理績效目標(biāo),找出存在的績效差距,制定有針對(duì)性的改進(jìn)措施,在下一階段的工作中加以整改和落實(shí)。

        參考文獻(xiàn)

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        [作者:孫遠(yuǎn)太(1982-),男,河南濮陽人,鄭州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授,博士。]

        【責(zé)任編輯 孫曉雯】endprint

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