【摘要】PPP模式作為公私合作的市政工程經(jīng)營管理模式，使政府部門與民營企業(yè)在建設(shè)中互利雙贏、優(yōu)勢互補(bǔ)，從而實(shí)現(xiàn)雙方最優(yōu)，本文通過對市政工程中PPP模式的現(xiàn)狀以及具有的優(yōu)勢和存在的問題進(jìn)行分析，提出幾點(diǎn)對策與建議，以期使PPP模式在市政工程建設(shè)過程中得到更好的應(yīng)用。

【關(guān)鍵詞】PPP模式 市政工程 應(yīng)用前景

市場經(jīng)濟(jì)的全面變革，加速了中國市政基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，傳統(tǒng)的經(jīng)營方式、管理模式已經(jīng)無法適應(yīng)于新經(jīng)濟(jì)發(fā)展體制下市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要，從而需要建立和市場經(jīng)濟(jì)管理體制、現(xiàn)代化發(fā)展相互適應(yīng)的市政工程經(jīng)營管理模式。近幾年來我國已經(jīng)開始在市政工程領(lǐng)域嘗試PPP模式，即政府與私企之間，為合作建設(shè)市政工程項(xiàng)目，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作的共同體關(guān)系。

一、前言

據(jù)審計(jì)署網(wǎng)站數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)20.7萬億元，如何監(jiān)管和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)備受各界關(guān)注。自2014年開始，各級政府和相關(guān)部門大力推行政府部門和私企合作經(jīng)營模式（PPP），并密集發(fā)布PPP的相關(guān)文件和成立各級PPP管理研究中心，明確鼓勵(lì)民營資本進(jìn)入市政工程項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營和管理各階段，如：2016年10月國家發(fā)改委《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》、2014年11月財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》、2015年2月財(cái)政部和住建部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于市政公用領(lǐng)域開展政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目推介工作的通知》等等部委文件，這些文件中都在積極鼓勵(lì)民營資本參與市政工程建設(shè)，而且逐步拓寬民營資本的領(lǐng)域和范圍，將大量民間資金吸引到市政工程建設(shè)領(lǐng)域，既可以解決地方政府建設(shè)市政工程資金緊張的問題，又可以有效增加對市政工程的管理能力，因此，市政工程領(lǐng)域引入PPP模式非常有必要。

二、我國PPP模式現(xiàn)狀分析

根據(jù)財(cái)政部PPP項(xiàng)目信息庫數(shù)據(jù)，截止至2016年6月30日，財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫入庫項(xiàng)目數(shù)為9285個(gè)，較5月底增加641個(gè)，增長7.4%；投資總額10.6萬億元，較5月底增加7100億元，增長7%。由此可見PPP項(xiàng)目一直處于增長勢頭。

綜上所述，當(dāng)前中國PPP項(xiàng)目基本處于增長勢頭，同時(shí)市政工程是PPP模式投資的重點(diǎn)，且國有企業(yè)的投資額遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于私營企業(yè)投資額，這與PPP模式的初衷引入更多的民間資本有出入，因此需要對PPP模式在市政工程中應(yīng)用前景進(jìn)行剖析。

三、PPP模式的優(yōu)勢

（一）解決地方政府財(cái)政不足

目前各級政府大力推行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但卻面臨著財(cái)政緊張的問題，雖然地方政府有著城投集團(tuán)、地產(chǎn)集團(tuán)、地鐵集團(tuán)等各種融資平臺進(jìn)行資金籌齊，但這些融資平臺部分也已負(fù)債累累，甚至面臨破產(chǎn)，因此政府融資平臺存在融資成本和風(fēng)險(xiǎn)都高的問題，而通過PPP融資模式的引入，借助大量的民營企業(yè)加入到市政工程建設(shè)中進(jìn)行投資，雄厚的民間資本可以為市政工程項(xiàng)目提供足夠的建設(shè)、管理及運(yùn)營的資金，以此來彌補(bǔ)地方財(cái)政的不足，有利于市政工程的建設(shè)、運(yùn)營和管理。

（二）政府與私企效能互補(bǔ)

在PPP模式中，政府部門和私營企業(yè)各有其獨(dú)特的優(yōu)勢，并能通過合作實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)，實(shí)現(xiàn)比單方行動(dòng)更優(yōu)的效果。在當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)條件下，私營企業(yè)通過運(yùn)用各種管理手段和運(yùn)營模式以追求利潤最大化為目的，而政府是以追求公眾利益最大化為目的，且在市政工程的規(guī)劃、設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、管理等環(huán)節(jié)具有政府的權(quán)威性，能夠?qū)ι鐣?huì)穩(wěn)定起到一定的調(diào)節(jié)作用，在市政工程建設(shè)過程中遇到的征地拆遷和相關(guān)協(xié)調(diào)以及后期運(yùn)營等方面，政府起主導(dǎo)作用，因此，作為伙伴關(guān)系的政府和私營企業(yè)互相發(fā)揮各自優(yōu)勢，有利于協(xié)調(diào)合同中各主體間的關(guān)系，處理好市政工程建設(shè)過程中遇見的各種阻力，能加快市政工程建設(shè)。

（三）提高市政工程建設(shè)經(jīng)營效率

當(dāng)前市政工程的建設(shè)和經(jīng)營狀況來說，基本上市政工程的建設(shè)和后期運(yùn)營管理均有政府部門主導(dǎo)，政府部門承擔(dān)相應(yīng)的費(fèi)用，同時(shí)公眾對政府部門在市政工程后期運(yùn)營中的服務(wù)十分不滿意，究其原因是政府部門獨(dú)斷專行，經(jīng)營管理缺乏競爭，而通過PPP模式后，引入競爭機(jī)制，有效提高了公共物品經(jīng)營效率，同時(shí)還增加了公眾自由選擇的機(jī)會(huì)，有利于社會(huì)和諧發(fā)展，既滿足了公眾的利益也充分利用了私營企業(yè)的管理經(jīng)驗(yàn)和服務(wù)，并滿足了私營企業(yè)的利潤提高了市政工程建設(shè)的經(jīng)營效率。

四、市政工程PPP模式存在的主要問題

（一）民營企業(yè)無法真正參與到項(xiàng)目

對于市政工程，由于固有利益集團(tuán)的阻攔，固有企事業(yè)單位的不正常競爭，使得民營企業(yè)在設(shè)計(jì)、施工、經(jīng)營等方面均存在參與度低的現(xiàn)狀，民營企業(yè)難以真正意義上的進(jìn)入，控股的要求則更加難以實(shí)現(xiàn)，同時(shí)民營企業(yè)進(jìn)行市政工程項(xiàng)目建設(shè)，在正常支撐和配套運(yùn)行管理方法上缺少保障。截至2016年6月末，根據(jù)財(cái)政部的全國PPP中心項(xiàng)目庫關(guān)于建筑上市企業(yè)公告中標(biāo)PPP項(xiàng)目入庫情況分析，上市建筑企業(yè)公告中標(biāo)PPP項(xiàng)目中入庫項(xiàng)目共有39個(gè)，合計(jì)投資1234億元，占總投資的41%，入庫項(xiàng)目數(shù)量與金額仍是國企占優(yōu)。

（二）融資渠道方面不暢

市政工程建設(shè)的投資非常大，雖然私企擁有非常大的投資潛力，但在其長期的融資中也受到了種種歧視性限制，國有銀行在貸款審核方面依然存在不太愿意側(cè)重私營的觀念，即便是能夠貸款手續(xù)也非常復(fù)雜，抵押方面的條件也異常苛刻，無法充分地滿足項(xiàng)目融資方面的各種需要。擔(dān)保公司所起到的作用仍然有限，私企難以按照擔(dān)保公司的要求來獲取貸款，而且大部分的擔(dān)保公司擔(dān)保能力非常有限，不足以在市政工程建設(shè)方面為私企提供擔(dān)保。央行統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截至2014年上半年末，銀行中私企貸款余額達(dá)到14.17萬億元，同比增長了15.7%，比同期大型和中型企業(yè)貸款增速分別高出5.6個(gè)和2.3個(gè)百分點(diǎn)，比同期各項(xiàng)貸款增速高1.7個(gè)百分點(diǎn)。雖然私企貸款增長較快，比重有所提高，但是私企貸款余額占銀行貸款余額的比重在6月底比3月底低了4個(gè)百分點(diǎn)，僅為18.25%，仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能私企發(fā)展的需求。對于私企而言，銀行渠道的貸款隱形成本太高，除了要考慮比較長的貸款周期外，可能還要額外付出一些成本?，F(xiàn)在傾斜私企企業(yè)的貸款政策非常多，但是成效不佳。endprint

（三）投入與回報(bào)存在矛盾

怎樣來有效保證私企的資本收益及回收是當(dāng)前實(shí)施PPP融資模式方面的難點(diǎn)問題，私營企業(yè)參與PPP模式項(xiàng)目投資，其主要目的是實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，以獲取利潤，政府部門則以公共利益最大化為目的，為此政府部門不允許私營企業(yè)在PPP模式的市政工程項(xiàng)目中獲取超額利潤，因?yàn)槭姓こ潭际枪婍?xiàng)目，具有公益性，一旦私營企業(yè)獲取了超額利潤，勢必會(huì)影響公眾的利益，降低公共產(chǎn)品的服務(wù)質(zhì)量和應(yīng)用效率，同時(shí)增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，但是當(dāng)私營企業(yè)的獲利低于目標(biāo)收益，私營企業(yè)將被迫中止或退出市政工程的投資，不利于私營企業(yè)積極性的發(fā)揮，因此PPP項(xiàng)目作為合作的雙方在各自利益上不能達(dá)到平衡時(shí)，存在對抗性，其最終結(jié)果將違背PPP模式中伙伴關(guān)系的初衷。

五、完善PPP融資模式在市政工程中應(yīng)用的對策建議

（一）政府職能轉(zhuǎn)變

傳統(tǒng)政府職能角色多樣，承擔(dān)著投資、項(xiàng)目建設(shè)、后期經(jīng)營維護(hù)等眾多功能，在基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目中的成本很高，且多功能的協(xié)調(diào)使得整體運(yùn)營效率較低。以上現(xiàn)狀已經(jīng)嚴(yán)重影響了市政工程的發(fā)展和城鎮(zhèn)化水平提升。所以，我國政府需要在職能轉(zhuǎn)變方面進(jìn)行改革，發(fā)揮主體作用，在項(xiàng)目的規(guī)劃、政策制定、項(xiàng)目監(jiān)督等方面進(jìn)行宏觀調(diào)控，推進(jìn)改革。政府部門作為市政工程主要制定者。政府部門需要提升服務(wù)水平，堅(jiān)持以法制、規(guī)章為依據(jù)進(jìn)行基礎(chǔ)建設(shè)的規(guī)劃設(shè)計(jì)，同時(shí)在項(xiàng)目資金方面政府部門是補(bǔ)貼優(yōu)化的實(shí)施者。再者政府部門應(yīng)重視公眾和企業(yè)利益，努力做好中間協(xié)調(diào)人。最后政府應(yīng)加強(qiáng)對基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目從投資、建設(shè)、運(yùn)營等方面的監(jiān)督監(jiān)管，促進(jìn)投資的市場化進(jìn)程，優(yōu)化合作方相互協(xié)調(diào)的決策程序，科學(xué)合理的保障決策方的收益均衡。政府部門還需要進(jìn)行合適的引導(dǎo)，財(cái)政貼息來平衡和優(yōu)化投資預(yù)算的受力率，引導(dǎo)民間資本進(jìn)入基礎(chǔ)建設(shè)中。

（二）創(chuàng)造條件打造多種融資模式

融資模式的探索改良需要從三個(gè)角度進(jìn)行改進(jìn)：

1.成立民間資本的擔(dān)保組織機(jī)構(gòu)?；A(chǔ)建設(shè)的投資資金巨大，且均出自銀行信貸，這些龐大的資金需求，使得資金周轉(zhuǎn)出現(xiàn)較大的困難?？梢?，十分有必要設(shè)立專門為民間資本提供擔(dān)保服務(wù)的組織機(jī)構(gòu)。營造良好PPP融資環(huán)境，同時(shí)還需要及時(shí)建立信譽(yù)檔案，對于擔(dān)保的行政機(jī)構(gòu)進(jìn)行規(guī)范化處理。對已有的擔(dān)保機(jī)構(gòu)和擔(dān)保額度進(jìn)行主體融資的難題解決。

2.應(yīng)積極推進(jìn)政府管理的體制變革。市政工程項(xiàng)目需要政府部門的積極介入，政府部門在進(jìn)行項(xiàng)目參與的情況下，進(jìn)行制度的投資管理，需要利用公私合作形式緩解財(cái)政支出，民間資本通過 PPP融資模式進(jìn)入市政工程項(xiàng)目建設(shè)。事實(shí)上，當(dāng)投資者只有在明確自身利益能夠得到有效保障之后，才能主動(dòng)投入到建設(shè)中，才能積極參與到PPP模式的項(xiàng)目融資活動(dòng)，并更加主動(dòng)尋找新的PPP基礎(chǔ)建設(shè)投資機(jī)會(huì)。

3.需要進(jìn)行融資方式的擴(kuò)展，提升項(xiàng)目融資渠道多樣性。為此，銀行部門對于PPP融資優(yōu)化審批程序，提升資金利用的效率，改進(jìn)傳統(tǒng)保守觀念，科學(xué)合理的進(jìn)行貸款支持。但這種支持多來自國有銀行，對于商業(yè)性質(zhì)的銀行，對于此類融資仍然存在參與積極性不高的缺陷。因此構(gòu)建資本風(fēng)險(xiǎn)運(yùn)營市場，對投資者進(jìn)行債券、股票等金融工具來募集需要的建設(shè)資金。

（三）PPP項(xiàng)目盈利模式需要?jiǎng)?chuàng)新

PPP模式主要是利用民間資本的資金與競爭，來改善市政工程建設(shè)過程中前期存在的資金不足和后期運(yùn)營中服務(wù)與應(yīng)用效率問題，是一種激勵(lì)相容的制度安排，然而，在實(shí)施過程中，政府部門和私營部門通常存在各自截然不同的利益追求，政府部門關(guān)注公眾需求滿足，而私營企業(yè)強(qiáng)調(diào)利潤獲取。因此，保證私營企業(yè)適當(dāng)盈利是避免其關(guān)系專用性投資不足、提高其競爭與創(chuàng)新積極性的關(guān)鍵，并最終實(shí)現(xiàn)政府部門、私營企業(yè)和公眾的多方共贏，促使PPP項(xiàng)目成功。在當(dāng)前地方政府財(cái)政不足的情況下，私營企業(yè)與政府部門不能僅僅靠政府財(cái)政補(bǔ)貼或者后期收費(fèi)來維持市政工程建設(shè)，這是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，應(yīng)進(jìn)行PPP項(xiàng)目盈利模式的創(chuàng)新，主要通過優(yōu)化成本結(jié)構(gòu)、降低運(yùn)營成本、開發(fā)副產(chǎn)品等手段，促使PPP項(xiàng)目私營企業(yè)應(yīng)以公眾需求為中心開展價(jià)值創(chuàng)造和價(jià)值傳遞，在實(shí)現(xiàn)公眾利益的同時(shí)獲取企業(yè)利潤。

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作者簡介：唐冬云（1987-），漢族，湖南祁陽人，碩士研究生，工程師，研究方向：政府對市政工程監(jiān)管相關(guān)研究。endprint