蘇永剛

摘 要：為了規(guī)范區(qū)縣工程變更及工程建設(shè)其他費(fèi)用的管理，重慶市武隆區(qū)財(cái)政局會(huì)同區(qū)國(guó)資經(jīng)營(yíng)中心對(duì)重慶市武隆區(qū)主要建設(shè)單位及相關(guān)主管部門(mén)進(jìn)行了調(diào)研，本文介紹了此次調(diào)研的具體情況，詳述了調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，提出了針對(duì)性的改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：工程變更；工程建設(shè)；其他費(fèi)用；項(xiàng)目監(jiān)管

一、調(diào)研的程序

一是通知被調(diào)研單位提前準(zhǔn)備相關(guān)資料；二是以會(huì)議形式聽(tīng)取項(xiàng)目單位工程、財(cái)務(wù)等相關(guān)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員的情況匯報(bào)及建議意見(jiàn)；三是查閱相關(guān)工程項(xiàng)目施工資料及工程建設(shè)其他費(fèi)用相關(guān)資料，詢問(wèn)相關(guān)工程情況及查閱相關(guān)資料；四是匯總相關(guān)資料；五是了解其他區(qū)縣工程變更管理的相關(guān)情況。

二、調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題

（1）工程變更投資無(wú)控制、無(wú)審批，項(xiàng)目單位只管變更，不考慮投資，概算、預(yù)算形同虛設(shè)。本次調(diào)研由項(xiàng)目建設(shè)單位提供的2013年至2015年完工結(jié)算金額在100萬(wàn)元以上的43個(gè)項(xiàng)目，其中36個(gè)項(xiàng)目超初始合同金額，占83.72%，平均超合同金額比率32.77%。

（2）測(cè)繪、勘察、設(shè)計(jì)、招標(biāo)代理等中介機(jī)構(gòu)工作不到位，工作成果與實(shí)際情況不符，導(dǎo)致工程變更隨意和頻繁。如某公路項(xiàng)目，招標(biāo)后施工單位剛進(jìn)場(chǎng)，施工圖基本全部變完，工程投資大量增加；有的代理機(jī)構(gòu)制作的招標(biāo)文件中無(wú)結(jié)算條款，有的甚至無(wú)合同條款，同一項(xiàng)目?jī)?nèi)招標(biāo)文件約定投標(biāo)和變更采用不同定額計(jì)價(jià)；在對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研中，有的中介機(jī)構(gòu)制作的招標(biāo)文件只有項(xiàng)目限價(jià)，沒(méi)有清單，更有的僅有招標(biāo)公告，招標(biāo)活動(dòng)根本無(wú)法開(kāi)展。

（3）決策程序不規(guī)范，變更隨意性大。拍腦袋工程多，審批程序不完善，變更成為常態(tài)，出現(xiàn)大量超預(yù)算項(xiàng)目。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)大部分單位有工程變更的決策審批制度，但在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中，大多數(shù)單位相關(guān)決策審批資料都不齊，或雖然執(zhí)行了一定的審批程序，但沒(méi)有完整的記錄，審批多為程序性的，對(duì)變更論證的必要性沒(méi)有充分的證明資料，項(xiàng)目單位對(duì)工程變更決策僅考慮工程實(shí)體，對(duì)變更增加資金的來(lái)源基本沒(méi)有決策依據(jù)。

（4）工程變更被施工單位牽著鼻子走。一些設(shè)計(jì)變更由施工單位主導(dǎo)，特別是需要提前工期的項(xiàng)目，施工單位提出變更要求，項(xiàng)目業(yè)主由于急于完成任務(wù)，不進(jìn)行詳細(xì)論證，不審查變更動(dòng)因，施工單位要求怎么變就怎么變，變更評(píng)審過(guò)程中，項(xiàng)目業(yè)主意見(jiàn)往往是倒向施工單位。

（5）變更先斬后奏的情況普遍存在。如某項(xiàng)目，很多變更工程實(shí)施結(jié)束后還未報(bào)批變更方案，甚至是一些變更結(jié)束后正式變更圖紙都還沒(méi)有出。比如某公路改造項(xiàng)目，施工全部完工近一年，還未完善預(yù)算評(píng)審資料。

（6）鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè)管理較亂。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府由于缺乏專業(yè)技術(shù)人員、項(xiàng)目資金不足、職能部門(mén)的監(jiān)督不到位等原因，導(dǎo)致絕大多數(shù)建設(shè)項(xiàng)目前期勘察、設(shè)計(jì)等工作不到位，工程預(yù)結(jié)算沒(méi)做，工程承包單位多為個(gè)人，工程施工過(guò)程資料不齊，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)程序不規(guī)范，項(xiàng)目建設(shè)管理混亂。

（7）對(duì)測(cè)繪、勘察、設(shè)計(jì)、招標(biāo)代理等前期工作單位缺乏制約措施，前期工作監(jiān)管難以到位。項(xiàng)目業(yè)主對(duì)前期工作單位無(wú)考核管理，無(wú)責(zé)任追究制度，前期工作成果質(zhì)量差，因前期工作的不到位，致使施工中變更大量發(fā)生。特別是一些具有項(xiàng)目資金審批的權(quán)力部門(mén)，如交通、水利等，依靠審批權(quán)力制約項(xiàng)目業(yè)主，收費(fèi)高，工作成果差，項(xiàng)目業(yè)主權(quán)利難以履行。

三、部分區(qū)縣工程變更管理情況

（1）A縣?？h政府文件明確規(guī)定：對(duì)原設(shè)計(jì)存在重大質(zhì)量安全隱患或建成后嚴(yán)重影響使用功能的，可提出設(shè)計(jì)變更要求，對(duì)涉及質(zhì)量和安全隱患的重大設(shè)計(jì)變更，需送原設(shè)計(jì)審批部門(mén)審批。

增加投資按以下程序進(jìn)行決策：①增加投資在100萬(wàn)元以下（不含100萬(wàn)元）的項(xiàng)目，由縣政府召集項(xiàng)目主管部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)、縣財(cái)政局、縣發(fā)改委、縣公管辦等相關(guān)部門(mén)專題研究；②增加投資在100―500萬(wàn)元以下（不含500萬(wàn)元）的項(xiàng)目，由縣政府召集項(xiàng)目主管部門(mén)、行業(yè)主管部門(mén)、縣財(cái)政局、縣發(fā)改委、縣公管辦等相關(guān)部門(mén)專題研究后報(bào)縣政府主要領(lǐng)導(dǎo)審定；③增加投資在500萬(wàn)元以上的項(xiàng)目，報(bào)縣長(zhǎng)辦公會(huì)或縣政府常務(wù)會(huì)研究；④增加投資在2000萬(wàn)元以上的，報(bào)縣委常委會(huì)審定；⑤因搶險(xiǎn)救災(zāi)等緊急情況必須進(jìn)行設(shè)計(jì)變更且必須立即實(shí)施的，在監(jiān)理單位同意后，由縣分管領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)部門(mén)在現(xiàn)場(chǎng)研究決策，然后完善設(shè)計(jì)變更相關(guān)手續(xù)。

（2）B縣。縣政府文件明確規(guī)定：

第一，規(guī)范設(shè)計(jì)變更。因技術(shù)、地質(zhì)等原因確需變更設(shè)計(jì)的，項(xiàng)目業(yè)主必須嚴(yán)格執(zhí)行項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更管理的有關(guān)規(guī)定，變更的設(shè)計(jì)方案應(yīng)報(bào)行業(yè)行政主管部門(mén)審批，重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)報(bào)縣政府審批。招標(biāo)文件和工程施工合同中應(yīng)載明本條內(nèi)容。

第二，嚴(yán)格工程量增加的管理，因工程建設(shè)實(shí)際確需增加工程量的，增量工程必須經(jīng)施工單位申報(bào)、監(jiān)理簽字、造價(jià)咨詢機(jī)構(gòu)審核、業(yè)主認(rèn)可后，報(bào)經(jīng)行業(yè)行政主管部門(mén)、項(xiàng)目審批部門(mén)及財(cái)政部門(mén)會(huì)審，行業(yè)行政主管部門(mén)會(huì)同項(xiàng)目審批部門(mén)批復(fù)，重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)報(bào)縣政府審批。招標(biāo)文件和工程施工合同中必須載明本條內(nèi)容。

第三，嚴(yán)格工程投資增加的審批程序。設(shè)計(jì)變更、施工過(guò)程中工程量增加等而引起的工程投資增加，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行以下審批程序：工程投資增加在合同價(jià)以外、批準(zhǔn)的投資概算以內(nèi)，由項(xiàng)目業(yè)主送項(xiàng)目行業(yè)主管部門(mén)初審后，報(bào)項(xiàng)目審批部門(mén)審批；工程投資增加在超批準(zhǔn)的投資概算20%以內(nèi)，由項(xiàng)目業(yè)主報(bào)項(xiàng)目審批部門(mén)，項(xiàng)目審批部門(mén)會(huì)商項(xiàng)目行業(yè)主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)后再行批復(fù)；工程投資增加超批準(zhǔn)的投資概算20%（含20%）以上的，由項(xiàng)目業(yè)主報(bào)項(xiàng)目審批部門(mén)，由項(xiàng)目審批部門(mén)、項(xiàng)目行業(yè)主管部門(mén)、財(cái)政部門(mén)會(huì)審后，再由項(xiàng)目審批部門(mén)報(bào)縣政府審批（縣級(jí)重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目由縣政府常務(wù)會(huì)議審定；非縣級(jí)重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目由縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)審定）。

（3）C區(qū)。區(qū)政府文件明確規(guī)定：

首先，項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)做好項(xiàng)目前期工作，在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中嚴(yán)格控制工程變更。在施工過(guò)程中因技術(shù)、水文、地質(zhì)等原因確需變更的，由項(xiàng)目業(yè)主牽頭編制變更方案（包含變更原因、參建各方簽證、多方案比選及建議、變更估算金額），按以下程序批準(zhǔn)后方可實(shí)施：①單項(xiàng)變更金額在10萬(wàn)元（不含）以下的，變更方案由項(xiàng)目業(yè)主審定后實(shí)施；②單項(xiàng)變更金額10―50萬(wàn)元（不含）的，變更方案由項(xiàng)目業(yè)主報(bào)項(xiàng)目分管區(qū)領(lǐng)導(dǎo)審定后實(shí)施；③單項(xiàng)變更金額50萬(wàn)？00萬(wàn)元（不含）的，變更方案由項(xiàng)目業(yè)主報(bào)區(qū)長(zhǎng)辦公會(huì)審定后實(shí)施；④單項(xiàng)變更金額在100萬(wàn)元及以上的，變更方案由項(xiàng)目分管區(qū)領(lǐng)導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)審核把關(guān)后，報(bào)區(qū)政府常務(wù)會(huì)審議通過(guò)后實(shí)施。

不立即實(shí)施會(huì)造成質(zhì)量、安全事故或較大經(jīng)濟(jì)損失的，經(jīng)項(xiàng)目業(yè)主和監(jiān)理等單位同意，并立即報(bào)告項(xiàng)目分管區(qū)領(lǐng)導(dǎo)同意后方可施工（并同時(shí)完善相關(guān)手續(xù)等資料）。項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)同時(shí)通報(bào)行業(yè)主管部門(mén)、區(qū)發(fā)改委、區(qū)審計(jì)局等管理單位。

其次，項(xiàng)目變更費(fèi)用按以下程序核準(zhǔn)：①累計(jì)變更金額在10萬(wàn)元（不含）以下的，由項(xiàng)目業(yè)主審核；②累計(jì)變更金額在10萬(wàn)―100萬(wàn)元（不含）的，由項(xiàng)目業(yè)主審核后報(bào)區(qū)政府投資項(xiàng)目評(píng)審中心復(fù)核，報(bào)項(xiàng)目分管區(qū)領(lǐng)導(dǎo)審定；③累計(jì)變更金額在100萬(wàn)元及以上的，由項(xiàng)目業(yè)主審核后報(bào)區(qū)政府投資項(xiàng)目評(píng)審中心復(fù)核，報(bào)項(xiàng)目分管區(qū)領(lǐng)導(dǎo)審定，并在區(qū)長(zhǎng)辦公會(huì)上通報(bào)。

實(shí)際發(fā)生變更費(fèi)用超過(guò)變更方案審批權(quán)限的，項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)按前條規(guī)定重新審批。

（4）某某區(qū)。區(qū)財(cái)政評(píng)審結(jié)果只用作資金預(yù)算，不作招標(biāo)限價(jià)，不發(fā)預(yù)算清單，招標(biāo)限價(jià)由項(xiàng)目業(yè)主在資金預(yù)算內(nèi)自主負(fù)責(zé)，區(qū)政府文件明確規(guī)定：①工程變更超工程預(yù)算金額5%以內(nèi)的，項(xiàng)目業(yè)主組織發(fā)改委、財(cái)政、主管部門(mén)及有關(guān)專家審查同意后，報(bào)行業(yè)主管部門(mén)審批；②工程變更超工程預(yù)算金額5%―10%以內(nèi)的，項(xiàng)目業(yè)主組織發(fā)改委、財(cái)政、主管部門(mén)及有關(guān)專家審查同意后，報(bào)區(qū)政府審批；③工程變更超工程預(yù)算金額10%及以上的，暫停實(shí)施，按項(xiàng)目基本建設(shè)管理程序重新報(bào)批。

四、針對(duì)工程變更及工程其他費(fèi)用的建議

（1）加強(qiáng)項(xiàng)目變更的審批管理。項(xiàng)目累計(jì)變更比例超發(fā)改委審批的工程預(yù)算金額10%以下的，且增加變更后未突破原資金預(yù)算的，由項(xiàng)目業(yè)主組織項(xiàng)目主管部門(mén)、建設(shè)主管部門(mén)、發(fā)改委、財(cái)政、設(shè)計(jì)等相關(guān)單位進(jìn)行論證，將變更原因、變更方案論證報(bào)告、變更預(yù)算、籌資方案報(bào)行政主管部門(mén)審批確定。累計(jì)變更比例超發(fā)改委審批的工程預(yù)算金額10%以上的暫停實(shí)施，按項(xiàng)目基本建設(shè)管理程序重新報(bào)批。對(duì)特別緊急項(xiàng)目，應(yīng)報(bào)區(qū)政府申請(qǐng)同意后先實(shí)施，后按程序完善相關(guān)審批。

（2）加強(qiáng)工程變更的責(zé)任管理。工程變更的控制和管理措施，應(yīng)在招投標(biāo)文件或合同中明確。變更審批報(bào)告中項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)明確變更原因，變更由于主管部門(mén)、項(xiàng)目業(yè)主責(zé)任不到位造成的，變更增加費(fèi)用由主管部門(mén)、項(xiàng)目業(yè)主自行負(fù)責(zé)，如是人為原因，應(yīng)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任；變更因測(cè)繪、勘察、設(shè)計(jì)等單位責(zé)任造成的，應(yīng)追究相關(guān)單位的損失賠償責(zé)任。

（3）建立項(xiàng)目前期費(fèi)用限價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。鑒于目前工程建設(shè)其他費(fèi)用管理混亂的情況，為提高前期工作的質(zhì)量和效率，建議項(xiàng)目前期費(fèi)用限價(jià)參照發(fā)改部門(mén)最近的收費(fèi)文件標(biāo)準(zhǔn)的70%執(zhí)行，項(xiàng)目建設(shè)其他費(fèi)用限價(jià)不再評(píng)審，由項(xiàng)目業(yè)主單位在限價(jià)內(nèi)和中介洽談具體價(jià)格和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并在合同中予以明確。限價(jià)在執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)大的波動(dòng)時(shí)，由財(cái)政部門(mén)組織發(fā)改委等相關(guān)部門(mén)根據(jù)招投標(biāo)情況并結(jié)合實(shí)際，每年調(diào)整一次。

（4）加強(qiáng)項(xiàng)目前期工作單位的管理及考核。一是建議通過(guò)政府采購(gòu)方式建立相關(guān)項(xiàng)目前期工作單位的備選庫(kù)，減少掛靠現(xiàn)象，合理保證前期工作單位的業(yè)務(wù)水平；二是項(xiàng)目業(yè)主單位根據(jù)自身項(xiàng)目特點(diǎn)在備選庫(kù)中抽取符合條件的單位進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)談判，節(jié)約工程前期工作時(shí)間，合理保證工作成果質(zhì)量；三是建立項(xiàng)目前期工作單位的考核制度，由項(xiàng)目業(yè)主對(duì)前期工作單位進(jìn)行考核管理，對(duì)前期工作單位成果達(dá)不到考核要求的，扣減服務(wù)費(fèi)，并對(duì)造成的損失承擔(dān)賠償責(zé)任；四是區(qū)審計(jì)部門(mén)加強(qiáng)對(duì)項(xiàng)目業(yè)主前期工作的管理，對(duì)工程審計(jì)中發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目業(yè)主不履職造成損失的，應(yīng)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

（5）加強(qiáng)項(xiàng)目決算審計(jì)和批復(fù)管理。根據(jù)調(diào)研了解的情況，調(diào)研的所有單位基本沒(méi)有辦理財(cái)務(wù)竣工決算審計(jì)，沒(méi)有進(jìn)行項(xiàng)目決算批復(fù)。為完善基本建設(shè)程序，加強(qiáng)固定資產(chǎn)管理，建議執(zhí)行項(xiàng)目決算審計(jì)制度，及時(shí)辦理決算批復(fù)，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施的監(jiān)管和考核。

（責(zé)任編輯：蘭卡）