王希瑞，劉 暢

（安徽財經大學，安徽 蚌埠 233000）

優(yōu)化我國財政性三級教育支出結構：制度約束與政策取向

王希瑞，劉 暢

（安徽財經大學，安徽 蚌埠 233000）

多年來，我國在初等教育、中等教育和高等教育分布的層級結構不合理，在重視高等教育快速發(fā)展的同時，忽視了初級教育，特別是農村教育長期處于落后狀態(tài)?；诂F實的教育層級結構的現實剖析和制度內因分析，本文認為中國高等教育支出偏高有其特定的具體國情，在教育經費支出總額一定的條件下，優(yōu)化教育支出層次結構并不是一味的縮減高等教育支出，而是要通過特殊政策來保證高等教育支出，提高初、中等教育支出的比例。

三級教育；財政支出；支出結構；制度約束

一、引言與文獻綜述

十八屆三中全會中提出，確保到2020年實現全面建成小康社會宏偉目標，全民受教育程度和創(chuàng)新人才培養(yǎng)水平明顯提高，進入人才強國和人力資源強國行列，教育現代化基本實現。“十三五”規(guī)劃中，也明確要求推進教育現代化，加快基本公共教育均衡發(fā)展，義務教育鞏固率提高到95%，普及高中階段教育，毛入學率達90%，可見教育的發(fā)展，尤其是初中等教育的發(fā)展備受關注。那么，現階段，在我國教育資源總量一定的情況下，既要提高全民受教育水平，又要提高創(chuàng)新人才培養(yǎng)水平，提高教育支出效率，優(yōu)化教育支出層次結構就顯得尤為重要。優(yōu)化教育支出層次結構，對促進我國教育現代化發(fā)展，進入人才強國和人力資源強國，轉變經濟發(fā)展方式都具有十分重要的意義。

從教育支出的必要性方面探討，許多學者提出了自己的看法。在《國富論》中，亞當·斯密（1776）首先賦予政府各種各樣的職能，明確贊同政府三項一般職能：提供保護，正義和某些公共工程。[1]由此可見，政府的關于教育方面的支出，是政府的基本職能之一，是保證教育公平正義的重要手段。馬歇爾（1981）在經濟學原理上指出“既然教育能為整個社會帶來廣泛的公共利益，那么，它就應該作為一種追求的公共需要，由代表社會公共利益的政府投入給予實現”。[2]教育事業(yè)能促進整個人類社會的共同進步，是人類社會的共同需求，這就需要作為公共主體的利益代表政府，為了滿足公共利益的需求，對教育事業(yè)進行必要的財政支出。

在教育支出經濟分析層面，經濟學理論提出了人力資本這一概念。一個國家或地區(qū)的勞動力的質量和數量，是決定這個國家或者地區(qū)資源利用情況，經濟發(fā)展水平，社會和諧程度的重要條件。李海崢（2010）在《中國人力資本測度與指數構建》中指出人力資本對于中國經濟效率的提高以及地區(qū)差異的縮小具有重要的作用。[3]張國強（2011）在《中國人力資本，人力資本結構與產業(yè)結構升級》中指出，如果要轉變以勞動密集型為主導，投資驅動模式，就要通過教育培訓等方式提高人力資本的質量。[4]杜偉（2014）在《人力資本推動經濟增長的作用機制研究》中指出，人力資本是促進經濟發(fā)展必要條件。[5]人力資本的投資效益遠遠高于物質資本，而教育是人力資本形成的先決條件。由此可見，教育對于經濟的發(fā)展起著多么至關重要的作用。

在三級教育支出結構的投資收益方面進行探究，最早對教育投資收益研究的是美國學者漢森（1963），他得出結論，在個人收益率上，初，中，高等教育的收益率分別為15.0%，14.5%，11.4%，社會收益率分別為5%，11.4%，10.9%。世界銀行的經濟學家薩卡羅普洛斯（1985）通過測算，得出亞洲國家初中高等教育的個人收益率為31%，15%，18%，社會收益率為27%，15%，13%。[5]無論從漢森還是薩卡羅普洛斯的統(tǒng)計結果中，我們都可以看出，初中高等教育的個人收益率和社會收益率都是呈現遞減趨勢的。

綜上所述，經濟的發(fā)展，社會的進步都和教育事業(yè)的發(fā)展有密不可分的聯系，而作為公共利益的責任人——政府對于發(fā)展教育事業(yè)就有著不可推卸責任。在教育支出總量一定的情況下，如何分配教育資源使經濟效益最大化這是政府面臨并需要解決的一大難題。本文在現有研究的基礎上，通過數據統(tǒng)計，比較分析等方法，找出我國三級教育支出存在的問題，并對于存在的問題，提出針對性的政策建議。

二、我國三級教育支出現狀

（一）我國三級教育支出分配比例現狀

表1：2005－2010年我國財政性教育支出在三級教育間的分配比例

表2：2005-2010年我國三級教育招生人數（萬人）

由表1可以看出，從2005-2010年我國三級教育支出的比例基本保持穩(wěn)定，高中初等教育的比例大致維持在20%，30%，30%左右，但是我國高中初等教育的招生人數比例大致為1:880：425，這就說明我國初中等教育的人均教育經費遠遠低于高等教育人均經費，高等教育支出偏高，三級教育支出結構不合理表現明顯。

（二）我國經濟發(fā)展現狀

表3：2005-2010年國內生產總值（億元）和增長比例

根據世界銀行的《世界發(fā)展報告》提供的數據，世界各類型國家三級教育的人均教育經費之比的共同特征就是逐級升高，但是極差則隨著經濟的發(fā)達程度呈現反向關系，即經濟越發(fā)達，極差越小。從表3可以看出，2005-2010年我國國內生產總值增長了120%，在五年之中，中國的經濟得到了飛速的發(fā)展，但是中國的三級教育支出極差卻沒有隨著中國經濟的發(fā)展得到有效的縮小，仍然處于經濟相對落后時期的教育支出結構，與我國的經濟發(fā)展水平明顯不符。

（三）三級教育支出私人收益率和社會收益率比較

表4

A Global Update，World Development 1994(9).

由表4可以很明顯的看出，無論是從出私人收益率還是從社會收益率，初等教育收益率到高等教育的收益率是逐級遞減的，而且收益率隨著經濟發(fā)展水平升高，效益逐步遞減，也就是說，經濟發(fā)展水平越低的國家初中等教育的收益率越高，高等教育收益率越低。

我國正在處于社會主義初級階段，距離發(fā)達國家還有相當大的差距，所以增加初中等教育的投入，對我國從私人收益率還是從社會收益率方面都有較大的現實意義。但是，明知道增加中低教育支出會帶來更多的經濟利益，但為何我國財政支出還是偏重于高等教育支出呢？下面我們對于這一問題進行具體分析。

三、我國教育三級支出結構失衡的制度約束

（一）歷史原因：先天不足

政府性教育投資起步晚，發(fā)展緩慢，出現九年義務教育和高等教育同時發(fā)展的局面。從1966年起，全國進入文化大革命時期，整個國家政治系統(tǒng)都處于癱瘓狀態(tài)，在文化大革命結束以后，我國的教育事業(yè)才步入正軌。1994年9月1日開始，我國實行9年義務教育。20世紀90年代中期以來，國家實行科教興國，人才強國戰(zhàn)略，對高等的改革與發(fā)展不斷作出新的部署。由此可見，我國的初等教育和高等教育起步都比較晚，并且出現同時發(fā)展的局面，先天不足的缺陷，造成當今我國財政性教育支出左支右絀。

（二）制度原因：“以縣為主”的教育支出模式

現階段，我國教育財政體制的基本特征是：義務教育，“以縣為主”，高等教育“政府撥款為主，多渠道籌措”。根據這一特征，我們可以很明顯的看出，義務教育主要根據縣級的財政系統(tǒng)，因此當地的教育發(fā)展水平直接和經濟發(fā)展水平直接掛鉤。東部發(fā)達地區(qū)縣級財政資金相對來說還算可以支持當地經濟的發(fā)展，但是對于中西部落后地區(qū)來說，教育經費的支出遠遠不能滿足教育發(fā)展的需要，由此造成的西部地區(qū)教育發(fā)展水平在本身落后的基礎上和東部地區(qū)的差距越來越大，造成了教育的嚴重不公平。

（三）現實原因：高等教育投資回報更快

由上面三級教育支出投資收益的對比表可以看出，高等教育和初等教育，中等教育相比，無論從社會收益率還是從個人收益率，高等教育都是收益率最低的一種投資方式。假設政府是理性的經濟人，為什么他偏偏要選擇一種投資收益率最低的投資方式呢？最現實的原因可能就是高等教育的投資回報是最快的，也是效果最顯著的一種投資方式。而初中等教育，他們顯現的效果可能更體現在整體受教育水平，收益范圍更加廣泛，屬于那種潛移默化，深遠持久的影響，很多時候并不能計入政府的績效考核中。出于各方面的考慮，在沒有明確的規(guī)章制度的規(guī)范下，政府還是更傾向于高等教育的支出。

（四）內部原因：對高等人才的需求

為了加快我國經濟的發(fā)展，快速培養(yǎng)人力資本，高校擴招以及校區(qū)的擴張持續(xù)進行。在這將近二十年間，高等教育的飛速發(fā)展必定是靠著政府財政教育支出這一強大的后盾為支持在我國人口紅利逐漸失去優(yōu)勢的情況下，這些都對于高等人才的需求更為強烈。由此，為了加快適應經濟發(fā)展，培養(yǎng)高等創(chuàng)新性人才，我國進行高效擴招以及校區(qū)擴張是必然的趨勢，進而形成教育經費的居高不下也就成了情理之中的事情。

綜上所述，我國三級教育支出不合理的原因，既有歷史遺留下來的因素，也有制度本身的問題，更有有現實為了解決國內經濟發(fā)展的需要向高等教育傾斜的因素，這是為了適應經濟調整而必然要進行的舉措，每一項原因出現都有其必然性。

四、優(yōu)化三級教育支出結構的政策取向與建議

（一）從立法層面規(guī)范三級教育機制

完善有關的投資立法。我國是法制化國家，采用依法治國的政治方略，關于一些問題，就算得到很大的重視和強調，但是如果沒有上升到法律層面，就會留下很多可趁之機。我國在教育支出方面的立法還很薄弱，沒有完整性的法律文件給予支持，就會在支出的時候帶有很多隨意性。我國在人大會議上應該把完善教育支出立法納入討論的進程中，設立例如《教育支出法》等相關的法律文件，依法對教育支出進行有效的管理。

（二）政府預算中關于三級教育支出科目更為細化

將三級教育支出結構納入我國政府預算管理體制中，將財政支出比例，科目設置的更為細化。我國的政府預算還存在很多問題，尤其是在教育預算方面存在的問題就更為嚴重，為了地區(qū)經濟的發(fā)展，教育經費被擠壓的現象時常發(fā)生，只有更加完善預算，使得教育支出納入規(guī)范化的軌道，教育支出的規(guī)模和結構的合理性才能得到有效的保障。

（三）合理劃分教育的事權，提高財政體制支出效率

在縱向方面，采用“專項專管”的方式，對三級教育進行分割。現階段我國采用的是以縣為主的分級管理體制，在東部經濟比較發(fā)達的縣，還可以基本滿足合理教育支出的要求，但是對于中西部一些經濟落后的縣份，教育經費根本得不到有效的滿足，所以說我覺得當前我國這種以縣為主的教育支出有一定的不合理支出。所以我建議我國采用“專項專管”的教育支出方式，對三級教育支出進行有效的分割。先設想一個可能不太合理的舉例，根據教育支出的項目，中央財政主要負擔教師工資，將教師工資納入國家公務員系列，省級財政負責學校的基建經費，縣級政府負擔學校的公用經費。當然這種項目的分割需要根據各級政府的具體承受能力，對其負責的支出項目進行具體測算。這種做法可以把其具體項目分配給各級政府，防止各級政府的越位和缺位的現象，也可以同時解決縣級教育經費不足的問題，使得教育經費可以得到有效的保障。

（四）對口支援，進行轉移支付

在橫向方面，實行“一對一”轉移支付制度。我國初中等教育發(fā)展及其不平衡，中西部地區(qū)，尤其是西部的一些山區(qū)，孩子們的初等教育就很難得到保障。此時我們就可以采取轉移支付制度，讓東部經濟發(fā)達的省份，對中西部經濟不發(fā)達的省份進行轉移支付。通過這一政策，使得西部地區(qū)教育經費的到有效保障，縮小東西部教育發(fā)展差距，實現教育均等化目標。

（五）實行公有制的民辦學校

當前我國高校大多數都為公立學校，有些學者提出可以建立民辦學校，但是我認為，當前我國實體經濟的發(fā)展本身就遇冷，加上我國對于民辦高等院校的投資政策不夠成熟，所以實施起來具有一定的難度。我覺得對于高等學校轉換成公有制的民辦學校更為合理一點。這很類似于我國七八十年代對國有企業(yè)進行改革，當前高校的所有權歸政府所有，政府作為財政撥款，主要負責基礎建設的支出等一些最基礎的投資，而其他方面，交由市場進行，使得民間資本進入，既可以節(jié)省教育資金，又可以調動高校發(fā)展的活力。

（六）改革政府撥款方式，實行績效撥款。

付梅英（2008）在《高等教育支出績效評價與投入機制改革》上提出高等教育投入重點在增加教師待遇和擴大學生數量上，但對基礎建設重視不夠，對科研投入效率不高，對我國GDP貢獻下降。[6]因此我國高等教育投入在保證總量增長的情況下，應重視科研經費的比重，進一步加強科研力量，更好地促進我國高等教育事業(yè)的發(fā)展。當前，我國的政府撥款應實行績效撥款，教育資金向基礎建設和科研方面靠攏，提高財政撥款的支出效率。

（七）采用校企合作，拓寬投資渠道

相對于初中等教育來說，高等教育投資回報比較快，大多數的企業(yè)或者個人更傾向于高等教育投資。所以采用校企合作的方式，是一種可行的做法。尤其是對于在科研方面需求比較大的企業(yè)，可以通過對高校進行投資，利用高校的人才和實驗室設備，進行科技研究方面的工作，而校方也可以通過企業(yè)，吸收教育資金，對于有些企業(yè)對表現優(yōu)秀的人才直接給予錄用，解決學生就業(yè)問題，可謂是一舉多得的事情。

綜上所述，無論從制度層面，還是從籌集方式的，我國的三級教育支出都可以的到很好的優(yōu)化，使得政府教育投資更具有效率。希望我國教育事業(yè)可以得到長足的發(fā)展，人民受教育水平得到不斷提高，由此來應對不斷調整的經濟運行新局面。

（指導老師：余紅艷）

[1]周瑜.我國教育財政支出的結構優(yōu)化[D].[碩士學位論文].貴州：貴州大學，2015.

[2]馬歇爾.經濟學原[M].北京:商務印書館，1981.229.

[3]李海峰，梁玲，Barbara Fraumeni，劉智強，王小軍.中國人力資本測度與指數構建[J].經濟研究，2010，(8):42-54.

[4]張國強，溫軍，湯向俊.中國人力資本人力資本結構與產業(yè)結構升級[J].中國人口·資源與環(huán)境，2011，21(10):138-146.

[5]杜偉，楊志江，夏國平.人力資本推動經濟增長的作用機制研究[J].軟科學研究成果與動態(tài)，2014，（8）:173-183.

[6]付梅英，王德.高等教育支出績效評價與投入機制改革[J].中央財經大學學報，2008，(12):11-15.

王希瑞（1995-），女，河北滄州人，安徽財經大學2014級財政與公共管理學院本科生，研究方向：財政學；劉暢（1995-），女，安徽蚌埠人，安徽財經大學2014級財政與公共管理學院本科生，研究方向：財政學。