屈曉東+閆生金

摘 要：當(dāng)前，隨著全面從嚴(yán)治黨的推進(jìn)，干部隊(duì)伍中“為官不為”作風(fēng)悄然而起。從生態(tài)行政學(xué)視角分析官場(chǎng)出現(xiàn)的這種消極適應(yīng)性行為，我們發(fā)現(xiàn)“治標(biāo)”與“治本”相互割裂、行政資源消耗過(guò)大而行政效能低下、“隱性行政”和“顯性行政”背道而馳是當(dāng)今中國(guó)行政管理領(lǐng)域“為官不為”治理的主要缺陷。從行政生態(tài)學(xué)角度治理“為官不為”現(xiàn)象，必須既治標(biāo)又治本，開(kāi)啟“標(biāo)本兼治”型公共治理新模式；必須從源頭上治理釀生“為官不為”現(xiàn)象的體制機(jī)制因素；必須吸納世界各國(guó)治理“為官不為”現(xiàn)象的“包容性”治理理念，以“柔性行政”“謙抑行政”“協(xié)商行政”開(kāi)啟當(dāng)代中國(guó)“為官不為”治理新局面。

關(guān)鍵詞：“為官不為”；治理；包容性行政；生態(tài)行政；標(biāo)本兼治

中圖分類(lèi)號(hào)：D63文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1002-7408（2017）09-0032-04

當(dāng)前，隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，全面從嚴(yán)治黨的持續(xù)推進(jìn)，尤其是“四個(gè)全面”與“五大發(fā)展理念”宏觀戰(zhàn)略目標(biāo)落實(shí)的艱巨性、挫折性、探索性，及重大決策終身責(zé)任追究制度和責(zé)任倒查機(jī)制的建立，部分領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為管得太緊，約束加大，風(fēng)險(xiǎn)升級(jí)，當(dāng)官越來(lái)越?jīng)]勁了。八項(xiàng)規(guī)定等禁令之下，一些官員不想為也不敢為，發(fā)出 “官不聊生”“為官不易”的感嘆，干部隊(duì)伍中“為官不為”之風(fēng)悄然而起。針對(duì)此種官場(chǎng)生態(tài)，2014年10月8日習(xí)近平在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上的講話中明確指出，“我們做人一世，為官一任，要有肝膽，要有擔(dān)當(dāng)精神，應(yīng)該對(duì)為官不為感到羞恥，應(yīng)該予以嚴(yán)肅批評(píng)?！?015年李克強(qiáng)在政府工作報(bào)告中對(duì)“為官不為”行為直言不諱：有的為官不為，在其位不謀其政，該辦的事不辦?！盀楣俨粸椤笔兹胝ぷ鲌?bào)告釋放出黨和政府重拳治懶治庸的強(qiáng)大決心。2016年1月18日在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專(zhuān)題研討班上的講話上，針對(duì)“為官不為”現(xiàn)象，習(xí)近平再次指出，“總的看我們的干部隊(duì)伍素質(zhì)不斷提高、結(jié)構(gòu)明顯改善，但是一個(gè)突出問(wèn)題是部分干部存在一定程度的‘為官不為?！边@一系列重要講話，矛頭直指“為官不為”?？梢钥闯觯?dāng)前官場(chǎng)的不良狀態(tài)，黨和政府高度重視，因?yàn)椤盀楣俨粸椤币褔?yán)重侵蝕了黨的肌體，敗壞了黨的形象，阻礙了中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的全面推進(jìn)， 對(duì)其治理已迫在眉睫。

一、“為官不為”的表現(xiàn)及成因

十八大以來(lái)，黨中央通過(guò)全面從嚴(yán)治黨、正風(fēng)肅紀(jì)，采取一系列有效措施使得黨風(fēng)政風(fēng)明顯好轉(zhuǎn)，黨群干群關(guān)系極大改善。但干部隊(duì)伍中一些以往不太明顯的問(wèn)題也逐漸暴露出來(lái)，如“為官不易”想法的持續(xù)發(fā)酵，部分干部秉持多一事不如少一事的態(tài)度，能不做事就不做事，能少做事就少做事，不求有功但求無(wú)過(guò)，“為官不為”之風(fēng)盛行。從法律的角度來(lái)界定“為官不為”，其最終會(huì)體現(xiàn)在行政行為的表現(xiàn)上，即行政行為中的不作為。[1]具體來(lái)講，其指部分領(lǐng)導(dǎo)干部不履行或不認(rèn)真履行應(yīng)盡職責(zé)的行為，表現(xiàn)為是非面前不表態(tài)，矛盾面前不敢上，風(fēng)險(xiǎn)面前不敢闖，失誤面前不擔(dān)責(zé)，歪風(fēng)面前不敢斗。[2]

習(xí)近平在2016年1月18日省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹黨的十八屆五中全會(huì)精神專(zhuān)題研討班上指出：“綜合各方面反映，當(dāng)前‘為官不為主要有三種情況：一是能力不足而‘不能為，二是動(dòng)力不足而‘不想為，三是擔(dān)當(dāng)不足而‘不敢為?！盵3]即事前不主動(dòng)，事中不作為，事后不擔(dān)責(zé)。[4]

“不能為”是能力問(wèn)題。即因能力不足或本領(lǐng)恐慌而不知“為什么”“怎樣為”“不敢為”。 這類(lèi)干部完全按照上級(jí)指示做事情，之外，則不知要做什么。對(duì)發(fā)展新階段的新形勢(shì)新任務(wù)認(rèn)識(shí)不到位，束手無(wú)策，在新常態(tài)和網(wǎng)絡(luò)環(huán)境下經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力的培育、社會(huì)正能量的凝聚上無(wú)能為力。因能力不足怕做錯(cuò)事，缺乏“為”的自信，所以不為。

“不想為”是動(dòng)力問(wèn)題。這類(lèi)干部追求自身的享樂(lè)、安逸，缺乏工作動(dòng)力而不想為。其因理想信念淡化，工作缺乏熱情和激情，安于現(xiàn)狀，創(chuàng)新不足，工作得過(guò)且過(guò)，“不求有功，但求無(wú)過(guò)”。混日子，熬年頭，想做“老好人”， 甚至想方設(shè)法避事避責(zé)。少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)班子熱衷于以會(huì)議貫徹部署上級(jí)會(huì)議，以文件落實(shí)文件精神，工作不切實(shí)際、不務(wù)實(shí)、實(shí)效差。

“不敢為”是擔(dān)當(dāng)問(wèn)題。這類(lèi)干部缺少為國(guó)情懷，缺少報(bào)國(guó)之志，缺少“立黨為公，執(zhí)政為民”的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。一些干部改革時(shí)代不敢沖，創(chuàng)新時(shí)代不敢進(jìn)，工作上怕?lián)?zé)任，把不貪不占也不干作為最大原則，缺乏主動(dòng)擔(dān)當(dāng)、積極作為的勇氣，遇到困難不是迎難而上，而是畏首畏尾、患得患失。怕“惹事”，怕“出事”，怕“樹(shù)敵”。所有這些現(xiàn)象都是擔(dān)當(dāng)精神缺乏，即為了不擔(dān)當(dāng)，可以重任之前撂挑子，問(wèn)題之前裝無(wú)視，責(zé)任之前避開(kāi)走，將政治擔(dān)當(dāng)、責(zé)任擔(dān)當(dāng)、事業(yè)擔(dān)當(dāng)拋諸腦后。[2]

“為官不為” 是部分干部宗旨意識(shí)不強(qiáng)、執(zhí)政能力不足、進(jìn)取精神退化，世界觀、人生觀、價(jià)值觀扭曲的外在表現(xiàn)。之所以會(huì)滋生這種現(xiàn)象，無(wú)外乎內(nèi)因外因兩個(gè)方面。內(nèi)因方面，與部分干部理想信念缺失、宗旨意識(shí)淡薄、思想作風(fēng)不端、能力水平弱化、責(zé)任意識(shí)退化、擔(dān)當(dāng)精神缺乏有關(guān)。正是基于以上原因，他們脫離群眾、脫離實(shí)際，以人情世故、功利心代替黨性原則和宗旨觀念，不求新知、不務(wù)新業(yè)，不進(jìn)新政、工作能推則推，問(wèn)題一拖再拖，以己為中心。外因方面，與當(dāng)前全面深化改革所處攻堅(jiān)期、不健康的政治生態(tài)、偏差的選人用人導(dǎo)向、落實(shí)不力的問(wèn)責(zé)制度、合力不足的監(jiān)督體系、界限不明晰的權(quán)責(zé)狀態(tài)有關(guān)。各種矛盾的層出不窮，新問(wèn)題新情況的疊加使得原來(lái)的工作方式捉襟見(jiàn)肘，制度的不完善使得干事創(chuàng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)加大、動(dòng)力不足，社會(huì)輿論壓力重重，部分干部思想困惑增多、積極性不高。

領(lǐng)導(dǎo)干部履職，“為”是本分，“不為”是怠政。在其位就應(yīng)謀其政，要堅(jiān)持“有為就有位、有位更有為”的價(jià)值導(dǎo)向，否則只會(huì)淡化為民服務(wù)的宗旨意識(shí)，損害黨和國(guó)家的形象，浪費(fèi)國(guó)家資源，延誤改革和發(fā)展戰(zhàn)略機(jī)遇，危害干部隊(duì)伍，貽害社會(huì)，破壞政治生態(tài)和黨與人民群眾的魚(yú)水關(guān)系。一旦社會(huì)把“為官不為”當(dāng)成“正常行為”，官場(chǎng)非正式潛規(guī)則就會(huì)大行其道，從而引發(fā)更多干部的不作為，久而久之整個(gè)政治生態(tài)環(huán)境將會(huì)惡化變異。[5]endprint

二、生態(tài)行政學(xué)視域下“為官不為”治理的現(xiàn)實(shí)缺陷

生態(tài)行政學(xué)是研究各行政部門(mén)之間、行政管理理念和行政管理目標(biāo)之間、行政活動(dòng)和行政精神之間有機(jī)互動(dòng)和內(nèi)生互聯(lián)關(guān)系的科學(xué)。生態(tài)行政學(xué)借用了生物學(xué)物種之間彼此共生、相反相成的生態(tài)倫理機(jī)制，映射了政府部門(mén)上下層級(jí)性和橫向平行性的動(dòng)態(tài)博弈原理。針對(duì)當(dāng)前官場(chǎng)“為官不為”消極行政適應(yīng)性行為，從生態(tài)行政學(xué)的角度分析，其存在既是當(dāng)今中國(guó)行政領(lǐng)域深生態(tài)治理中出現(xiàn)的行政不和諧現(xiàn)象，也代表著當(dāng)今社會(huì)“行政異化”趨勢(shì)的典型特征。

1.治標(biāo)不治本，“為官不為”逐漸成為行政變遷新常態(tài)。當(dāng)今中國(guó)行政管理領(lǐng)域出現(xiàn)的“為官不為”現(xiàn)象，既是中國(guó)政治場(chǎng)域歷史演進(jìn)的現(xiàn)代遺存，又是行政權(quán)力相對(duì)于決策權(quán)力的實(shí)踐優(yōu)勢(shì)使然。在公共治理生態(tài)化轉(zhuǎn)型的背景下，“為官不為”現(xiàn)象不僅違背了“權(quán)為民所用”的基本行政法治精神，而且破壞了“包容性”行政機(jī)制建設(shè)的現(xiàn)實(shí)性和可能性。正如學(xué)者所言：“當(dāng)今中國(guó)官場(chǎng)博弈的利益裙帶性和物質(zhì)欲望困局已經(jīng)把傳統(tǒng)意義上的官場(chǎng)作為排擠到‘作為不如不作為的境地。政治權(quán)力的金字塔格局導(dǎo)致了‘政治指示現(xiàn)象的流布并把‘為官不為現(xiàn)象演進(jìn)為官場(chǎng)新常態(tài)?！盵1]可見(jiàn)，中國(guó)社會(huì)在政治“鐵腕治腐”境遇下的公共治理范式已經(jīng)把“治標(biāo)”和“治本”潛在割裂開(kāi)來(lái)，也就是說(shuō)一方面一些政府部門(mén)打著“有所作為”的幌子行“不作為”或者“亂作為”之實(shí)，另一方面?zhèn)鹘y(tǒng)行政文化中“為官要為民做主”的政治精神逐漸被肆意踐踏并消失殆盡，于是“為官不為”的官僚文化便愈演愈烈，各種消極抵觸行為、行政態(tài)度過(guò)失性行為、擅離職守行為、敷衍搪塞行為、吃拿卡要行為、行政迷信行為便在正式制度的掩蓋下大行其道。由此可見(jiàn)，基于“治標(biāo)不治本”邏輯的自然展示，“為官不為”現(xiàn)象是一種“逆生態(tài)化”行政作為現(xiàn)象，并逐漸成為行政變遷的新常態(tài)。

2.行政成本投入巨大而行政效能變化不大，“低效高耗”逐漸成為行政新樣態(tài)。投入和產(chǎn)出是衡量經(jīng)濟(jì)過(guò)程的重要概念，而行政投入和行政效能則是衡量政府治理效率的生態(tài)概念，因?yàn)檫@二者之間的關(guān)系就像生物界“汲取”和“排放”之間的消化關(guān)系一樣，具有行政過(guò)程的生態(tài)演化特點(diǎn)。就生態(tài)行政的產(chǎn)出效果來(lái)說(shuō)，縱觀中國(guó)古代治理“為官不為”的經(jīng)驗(yàn)，我們發(fā)現(xiàn)單純依靠“法制治官”邏輯很難約束好行政官員的道德良知并提升行政效率，而依靠“組織外權(quán)力”的監(jiān)督檢查也很難起到長(zhǎng)效作用。究其原因就在于“為官不為”現(xiàn)象肇始的深層“利益驅(qū)動(dòng)原理”，也就是說(shuō)大多數(shù)為官者都是把“為官”當(dāng)成“做官”，把“行政權(quán)力”當(dāng)成“人格商品”，借助政治權(quán)力的強(qiáng)制性來(lái)驅(qū)動(dòng)“人格依附”和“權(quán)威服從”并從中收取“靈魂撫恤金”（通常意義上的“行政租金”）。從政治資本學(xué)的意義上看，各級(jí)各類(lèi)官員手中握有的政治權(quán)力都是“國(guó)家政治資本”的表現(xiàn)形式，任何官員出售或者變相買(mǎi)賣(mài)這些政治資本不僅是違背“政治資本民生導(dǎo)向原理”的，而且是極為骯臟的反生態(tài)化行政尋租行為。從行政生態(tài)成本控制的角度看，以“行政尋租”為目的的官僚行為是造成“為官不為”現(xiàn)象泛濫的根本原因，而“為官不為”現(xiàn)象是造成當(dāng)今中國(guó)行政管理領(lǐng)域效率低下的重要因素。在以“低效才能維持政府工作”的官本位哲學(xué)下，“低效高耗”將成為行政的全新樣態(tài)。

3.“隱性行政”和“顯性行政”并存，行政的外在表現(xiàn)嚴(yán)重背離內(nèi)在目標(biāo)。任何活動(dòng)都是過(guò)程和目的的辯證統(tǒng)一，當(dāng)行政過(guò)程嚴(yán)重背離原初目標(biāo)的時(shí)候，“為官不為”邏輯就接近了政治可容忍性的邊緣境地，此時(shí)的官僚體系就愈加接近政治存在的脆弱性和可擊破性。在這些場(chǎng)域生存的行政官員不僅不會(huì)起到“行政生態(tài)元”的“螺絲釘”作用，而且還會(huì)“銹跡斑斑而不自知”，最終危及政治大廈的歷史合理性。在大多數(shù)情況下，“隱性行政”和“顯性行政”博弈的常態(tài)背離性是造成“為官不為”現(xiàn)象產(chǎn)生的內(nèi)生心理性因素。所謂“顯性行政”是指通過(guò)各種新聞傳播媒體和官方話語(yǔ)體系感覺(jué)到的行政過(guò)程和行政目標(biāo)；而“隱性行政”是指通過(guò)各種非主流媒體或者民間話語(yǔ)傳播體系覺(jué)察到的行政行為和行政過(guò)程。在新公共管理浪潮的峰尖上，顯性行政曾經(jīng)成為社會(huì)主流價(jià)值體系和主導(dǎo)性社會(huì)輿論的風(fēng)向標(biāo)，而隱性行政行為被廣泛冷落；但在后公共管理時(shí)代隱性行政行為的影響力和破壞性逐漸被學(xué)者們認(rèn)識(shí)和重視，比如遍布行政場(chǎng)域的“拉關(guān)走后”哲學(xué)、“請(qǐng)客送禮”邏輯、“拍馬溜須”倫理就成為百姓關(guān)注的熱點(diǎn)話題。“隱性行政”是隱藏在顯性行政行為背后的“馬后炮”，在很多時(shí)候隱性行政的范式和“規(guī)則”逐漸成為“顯性行政”的“藍(lán)本”或者“樣本”，大多數(shù)官員在默默無(wú)聞地奉獻(xiàn)了較長(zhǎng)時(shí)間之后會(huì)選擇“隱性行政路徑”來(lái)達(dá)到晉升和提拔的目的，這也是政府誠(chéng)信度直線下滑的重要原因?？陀^來(lái)講，“雙行政”并存的官僚政治模式不僅造成了行政外在表現(xiàn)嚴(yán)重背離內(nèi)在目標(biāo)，而且快速擊潰了政府各級(jí)官員的“腐敗底線”并迅速助長(zhǎng)了“為官不為”現(xiàn)象的泛濫。

三、治理“為官不為”的生態(tài)行政構(gòu)建

1.正其“本”而治其“標(biāo)”——開(kāi)啟“標(biāo)本兼治型”行政新生態(tài)。在一個(gè)行政權(quán)力廣泛涉足市場(chǎng)物質(zhì)性交換的環(huán)境里，行政尋租性收益便成為各級(jí)各類(lèi)行政官員滋生“行政不作為”“消極行政作為”和“行政過(guò)錯(cuò)”的根本性肇因。根據(jù)行政生態(tài)學(xué)的基本觀點(diǎn)，“行政尋租”違背了各行政生態(tài)元相互制約的純潔性和公平性，破壞了公共權(quán)力實(shí)踐機(jī)制的公正性，影響了公共決策政治參與的公開(kāi)性，因而是嚴(yán)重違背行政生態(tài)化變遷規(guī)律的。在以利益導(dǎo)向?yàn)橹饕獌r(jià)值支柱的話語(yǔ)體系里，短期或中長(zhǎng)期的尋租收益是任何顯性行政行為和隱性行政交換的“本源性”動(dòng)力，也就是說(shuō)如果沒(méi)有了利益的驅(qū)動(dòng)，各種變換花樣的“行政過(guò)錯(cuò)”抑或“行政不作為”便不會(huì)釀生。為此要想從根本上遏制“為官不為”現(xiàn)象的泛濫就必須從生態(tài)學(xué)意義上改變行政權(quán)力的相互關(guān)聯(lián)性和利益偏好性，要優(yōu)化行政利益驅(qū)動(dòng)的新格局，把行政的“利益驅(qū)動(dòng)”原理轉(zhuǎn)變?yōu)椤皟r(jià)值驅(qū)動(dòng)”原理（見(jiàn)圖1），讓效率意識(shí)、節(jié)約理念、忍讓精神、施舍思維、慈善觀念、善政訴求成為整個(gè)社會(huì)流行的生態(tài)行政倫理話語(yǔ)，為此必須做到以下幾點(diǎn)：一是大力提倡“包容性行政”（inclusive administration），為行政夯實(shí)內(nèi)生的生態(tài)氛圍。要倡導(dǎo)“行政寬容”，使各級(jí)各類(lèi)行為主體在面對(duì)不同的事物或思想時(shí)能夠無(wú)偏見(jiàn)地應(yīng)對(duì)。當(dāng)然行政寬容也是有限度的，就行政生態(tài)化變遷的總體趨勢(shì)來(lái)看，行政寬容和“行政處罰”之間的生態(tài)限度必須以“可為性”為基本標(biāo)準(zhǔn)，也就是說(shuō)哪些可為哪些不可為都應(yīng)該名分梳理，不可隨意而為之。要避免行政官員“為”形象工程、面子工程和政績(jī)工程，要“為”利于民生的項(xiàng)目、要“為”利于國(guó)家和民族國(guó)際形象的事情、要“為”民本導(dǎo)向的戰(zhàn)略規(guī)劃、要“為”弱勢(shì)群體的關(guān)懷事業(yè)，把行政寬容擴(kuò)展到群眾最為關(guān)心的政府投資或者行政招標(biāo)項(xiàng)目上來(lái)。二是大力提倡“柔性行政”?！叭嵝孕姓笔桥c“剛性行政”相對(duì)應(yīng)的概念，柔性行政強(qiáng)調(diào)行政人員服務(wù)意識(shí)的平和、服務(wù)心態(tài)的端正、服務(wù)態(tài)度的溫柔、服務(wù)解說(shuō)的得體。從生態(tài)行政的角度看，柔性行政是對(duì)“剛性行政”強(qiáng)制性生態(tài)變遷的最大補(bǔ)充和擴(kuò)展，這種柔性機(jī)制最大化符合了生物界“自在變遷”的生態(tài)鏈接原理，具有行政變遷的方向性價(jià)值。為此可以通過(guò)建立美德標(biāo)兵評(píng)選活動(dòng)，對(duì)服務(wù)水平較好的行政人員進(jìn)行名譽(yù)或物質(zhì)上的獎(jiǎng)勵(lì)；或者建立柔性服務(wù)客戶評(píng)價(jià)檔案，對(duì)行政當(dāng)事人大膽創(chuàng)新的行為進(jìn)行激勵(lì)；還可以建立“行政自由人”褒獎(jiǎng)制度，聘請(qǐng)離退休行政官員作“虛擬自由人”對(duì)現(xiàn)任職員進(jìn)行第三視角的省察，以提高第三方監(jiān)管力量的監(jiān)督和評(píng)價(jià)水平。三是大力提倡“謙抑行政”?！爸t抑行政”是與“傲滿行政”相對(duì)應(yīng)的概念。謙抑行政強(qiáng)調(diào)行政官員謙遜和藹的辦事態(tài)度、娓娓動(dòng)聽(tīng)的答疑解惑精神、慢條斯理的執(zhí)政情緒體驗(yàn)，是“滿招損謙受益”邏輯的自然展現(xiàn)，是行政管理生態(tài)服務(wù)化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵內(nèi)容。傲慢必然產(chǎn)生偏見(jiàn)，高傲的行政態(tài)度不僅違背人類(lèi)自身的生態(tài)和諧，而且影響到他人和整個(gè)社會(huì)的生態(tài)演進(jìn)。四是大力提倡“協(xié)商行政”?！皡f(xié)商行政”是與“強(qiáng)制行政”相對(duì)應(yīng)的生態(tài)行政概念。協(xié)商行政強(qiáng)調(diào)行政當(dāng)事人之間發(fā)生糾紛時(shí)的平等商議和均衡化解決，反對(duì)任何一方以“關(guān)系行政”和“人情行政”來(lái)改變雙方行政法對(duì)等地位的情況，對(duì)于以“暴力行為”推進(jìn)的行政項(xiàng)目要堅(jiān)決予以取締，反對(duì)黑力量介入政府拆遷中的行政補(bǔ)償過(guò)程、反對(duì)假借“聲討公平”標(biāo)語(yǔ)來(lái)煽動(dòng)的惡意行政上訪行為、杜絕地產(chǎn)交易中行政回扣現(xiàn)象的發(fā)生、盡量規(guī)避行政官員謊報(bào)政績(jī)隱瞞問(wèn)題的行為，對(duì)于大錯(cuò)不犯小錯(cuò)不斷的干部和職員要建立“為官不為”糾錯(cuò)臨時(shí)檔案，要以行政誡勉制度來(lái)潛在約束行政官員的不作為和行政性過(guò)失行為。惟其如此，“為官不為”現(xiàn)象才能得到有效控制和糾正，良性循環(huán)的生態(tài)行政契合機(jī)制才能最終建立起來(lái)。endprint

2.開(kāi)其“源”而節(jié)其“流”——推動(dòng)“為官不為”治理的生態(tài)耦合。無(wú)源不成流，“源”和“流”之間是一種生態(tài)遞進(jìn)關(guān)系，也就是說(shuō)如果沒(méi)有源頭源源不斷的良性行政理念的輸入，就沒(méi)有行政演進(jìn)過(guò)程中政治活動(dòng)的廉潔與清明，也就沒(méi)有行政權(quán)力相對(duì)于決策權(quán)力和司法權(quán)力的生態(tài)貢獻(xiàn)力。時(shí)下中國(guó)行政變遷領(lǐng)域出現(xiàn)的行政不作為、行政過(guò)錯(cuò)一方面與政策和法治輸入性錯(cuò)識(shí)有關(guān)，另一方面與行政官員對(duì)政治決策的善意變通能力和良知輸出能力有關(guān)。在開(kāi)源節(jié)流的意義上，推動(dòng)“為官不為”治理的生態(tài)優(yōu)化，必須做到如下幾點(diǎn)：一是建立行政法律法規(guī)執(zhí)行的善意變通機(jī)制，推動(dòng)行政法治的生態(tài)化轉(zhuǎn)型。所謂“開(kāi)源”就是指優(yōu)化“為官不為”現(xiàn)象的制度性源頭，比如行政人員對(duì)行政法律和法規(guī)的誤解、錯(cuò)識(shí)和一知半解都可能引起各種各樣的行政過(guò)失甚至行政不作為，所以遏制“為官不為”現(xiàn)象，首先應(yīng)加強(qiáng)行政法律知識(shí)的宣傳和培訓(xùn)，籍此提高行政人員對(duì)行政法律法規(guī)執(zhí)行的善意變通能力。法治約束是治理整個(gè)為官不為現(xiàn)象的生態(tài)制度源頭，必須引起足夠重視。當(dāng)然善意變通并不是歪曲解釋?zhuān)前迅鞣N行政道德嵌入到法律執(zhí)行通道的邊緣，籍此緩釋“高壓行政”的逆生態(tài)穿透力和反生態(tài)化制度張力；與此同時(shí)“開(kāi)源”還應(yīng)考慮行政績(jī)效考核制度的慣性和創(chuàng)新性，要根據(jù)行政管理體制改革的宏觀背景建立“績(jī)效雙向互評(píng)體系”，也就是說(shuō)既要推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)職工的“下向”考核又要推行行政職工對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的“上向”考評(píng)，這些考評(píng)的主持者應(yīng)該是第三方行政官員，而不應(yīng)該是本部門(mén)人員或有各種利益裙帶關(guān)系的人員，在具體的行政實(shí)踐中可以考慮區(qū)域性“空降”體制、時(shí)間性“外聘”體制或綜合性“民眾參與”體制；除此之外還應(yīng)該強(qiáng)化“治庸問(wèn)責(zé)制”，對(duì)一般干部的“不為”問(wèn)題，要強(qiáng)化首責(zé)問(wèn)詢制、一次性告知制、限時(shí)辦結(jié)制和服務(wù)承諾制 ；對(duì)于行政人力資源的分配要堅(jiān)持“有為才有位，有位就有為，為官要為民”的用人導(dǎo)向，對(duì)勇于擔(dān)責(zé)的干部要重點(diǎn)培養(yǎng)、優(yōu)先選用，要鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)，寬容失誤，消除“恐懼癥”，吃好“定心丸”，強(qiáng)化“為官敢為”的保障，真正讓“為官有為”者受重用，“為官不為”者遭冷落；要建立開(kāi)放式、全方位的生態(tài)化行政監(jiān)督機(jī)制，把行政監(jiān)督與輿論監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督、群眾監(jiān)督有機(jī)結(jié)合起來(lái)，充分利用各方面力量，讓“為官不為”干部無(wú)處遁形。要加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理和日常監(jiān)督，讓“為官不為”者隨時(shí)會(huì)被發(fā)現(xiàn)并曝光，努力形成“為官盡責(zé)者得寬容、為官不為者難饒恕”的生態(tài)化行政監(jiān)管機(jī)制?？梢赃@樣說(shuō)，把好了制度源頭之“水”，就為“為官不為”治理打開(kāi)了“善治”大門(mén)，也必將使各種行政管理體制得以生態(tài)優(yōu)化和提升。二是要牢固樹(shù)立行政成本的節(jié)約理念，促進(jìn)行政不作為預(yù)警機(jī)制的建立。在一個(gè)正常發(fā)展的行政過(guò)程中，政府部門(mén)的行政資源消耗必須是相對(duì)固定的，而不是隨意拆借的，但在當(dāng)今中國(guó)的行政舞臺(tái)上，政府官員不僅可以隨意從銀行獲得“過(guò)度消耗性”補(bǔ)償資金，而且可以通過(guò)非制度化手段獲得“財(cái)政透支款項(xiàng)”，這些行政資源的過(guò)度使用不僅違背了生態(tài)行政變遷的基本原理，而且大大降低了行政不作為“仁政”優(yōu)化的可能性和現(xiàn)實(shí)性。因此要改變“無(wú)限政府”時(shí)期那種追求政績(jī)的“大作為”意識(shí)，樹(shù)立“高效作為”的行政理念，要把物質(zhì)性行政成本的節(jié)約看成“提高行政執(zhí)行力”的必然選擇，從而在財(cái)政有限性的前提下提高行政生態(tài)系統(tǒng)的物質(zhì)互惠水平、能量交換水平和信息交流能力。要推動(dòng)建立“高成本低收益”的預(yù)警機(jī)制，使得行政投入-產(chǎn)出思維深深嵌入到各級(jí)各類(lèi)行政官員的心靈深處，須臾不可放松。當(dāng)預(yù)警級(jí)別變?yōu)椤吧莩藁蛘呃速M(fèi)”的時(shí)候，就應(yīng)該開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)財(cái)務(wù)大檢查，以杜絕國(guó)有資產(chǎn)的大規(guī)模流失，從而影響整個(gè)政治系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)的內(nèi)生態(tài)。三是要在節(jié)約財(cái)政的前提下建立科學(xué)合理的行政人員激勵(lì)機(jī)制，使得各級(jí)行政官員既“敢為”又“會(huì)為”還“愿為”，實(shí)現(xiàn)行政作為的生態(tài)化轉(zhuǎn)型。為此必須建立行政過(guò)錯(cuò)的生態(tài)化容糾獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，對(duì)于敢于涉險(xiǎn)的行政人員，要在寬容過(guò)失的基礎(chǔ)上給予支持和鼓勵(lì)；要積極培育中介組織來(lái)協(xié)同政府的有效作為，使得行政人員不至于“盲為”而是“會(huì)為”；要給官員和公職人員干事允錯(cuò)的機(jī)會(huì)，從而使他們“敢為”。相信通過(guò)上述制度、機(jī)制的優(yōu)化和銜接，生態(tài)有序的行政管理系統(tǒng)將會(huì)很快建立起來(lái)，“為官不為”治理的生態(tài)耦合（生物界最優(yōu)匹配機(jī)制）現(xiàn)象將很快出現(xiàn)。

3.去其“形”而納其“神”——構(gòu)筑“為官不為”治理的精神新生態(tài)。一是以“心態(tài)革命”迎接“后問(wèn)責(zé)時(shí)代”的到來(lái)。所謂“心態(tài)革命”是指在傳統(tǒng)行政問(wèn)責(zé)機(jī)制慣性難以在短期內(nèi)轉(zhuǎn)變的情況下，國(guó)家行政公職人員對(duì)已經(jīng)發(fā)生的或者即將發(fā)生的各種正向或負(fù)面外部性評(píng)價(jià)所持有的寬祥容和的認(rèn)知態(tài)度和接納度量。從行政心理學(xué)的角度看，心態(tài)革命致力于對(duì)寬容行政的支持和彈性糾錯(cuò)機(jī)制的弘揚(yáng)，主張構(gòu)建全新的行政管理問(wèn)責(zé)機(jī)制，對(duì)于行政不作為和準(zhǔn)行政作為進(jìn)行了嚴(yán)格的區(qū)分，強(qiáng)調(diào)行政作為和行政不作為的相對(duì)性，并倡導(dǎo)建立差異性行政容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制。由此可見(jiàn)，在“后問(wèn)責(zé)時(shí)代”，必須剝開(kāi)行政亂象之“形”才能展示行政治理之“神”，只有形神兼?zhèn)洳拍軐?shí)現(xiàn)中華民族良性生態(tài)行政的復(fù)興和升華。二是以行政精神推動(dòng)德性行政的建立。在較為嚴(yán)格的行政倫理學(xué)上，行政精神的作用可以說(shuō)是極為關(guān)鍵的，也可以這樣說(shuō)失缺了與時(shí)俱進(jìn)的行政精神，任何行政過(guò)程都會(huì)變成“閑懶散拖”的代名詞，因?yàn)椤肮俦疚弧彼枷氲氖⑿?、“反腐綜合恐懼癥”的泛濫、“作秀”體制的出現(xiàn)都與行政人員內(nèi)心的精神性訴求有關(guān)，在理想信念缺失的境遇里、在宗旨意識(shí)淡漠的環(huán)境下、在核心價(jià)值體系異化傳播的話語(yǔ)里、在政治生態(tài)亞健康的氛圍里、在行政亂作為的緩沖機(jī)制中都存在行政過(guò)失頻發(fā)的情況，避免上述“精神匱乏癥”的出現(xiàn)，必須在后現(xiàn)代包容精神的指引下引領(lǐng)行政公職人員走向良善行政的軌道上來(lái)。惟其如此，“形散而神不散”的中國(guó)行政變遷才能走向內(nèi)生態(tài)優(yōu)化的正途上來(lái)。三是以“干部召回制度”激活行政生態(tài)性變革。所謂“干部召回制度”是指對(duì)通過(guò)正式官員任命狀到崗的官員推行的過(guò)錯(cuò)召回制度。這種過(guò)錯(cuò)主要表現(xiàn)為思想頹廢型過(guò)失、價(jià)值失落型過(guò)錯(cuò)、人性墮落式錯(cuò)誤、性格缺陷式失誤等多個(gè)方面。當(dāng)官員不能對(duì)所犯錯(cuò)誤進(jìn)行行政舉證并闡述緣由的時(shí)候，上級(jí)行政主管機(jī)關(guān)可以將官員原路召回，在進(jìn)行“再回爐”之后重新上任。對(duì)“為官不為”的干部實(shí)施召回制度并不是“一棍子打死”且永不啟用，而是對(duì)不作為干部的一種關(guān)愛(ài)。在多數(shù)情況下干部之所以不作為，問(wèn)題往往出現(xiàn)在世界觀、人生觀、價(jià)值觀上，是一種“思想病”。對(duì)此類(lèi)干部召回后要通過(guò)組織培訓(xùn)、批評(píng)教育、書(shū)面檢查、誡勉談話、免職撤換等處理措施對(duì)不勝任、不適合、不履職、不作為的干部進(jìn)行“補(bǔ)鈣加鋅”，通過(guò)倒逼效用激發(fā)行政人員干事創(chuàng)業(yè)的熱情。對(duì)整改不合格者要進(jìn)行清退處理，給“庸懶散軟”的干部敲響警鐘，讓干部心有所畏行有所止。可以這樣說(shuō)，上述“召回機(jī)制”不僅很好地解決了官員“為官不為”的精神性缺位問(wèn)題，而且進(jìn)一步優(yōu)化了當(dāng)今中國(guó)行政改革新生態(tài)，其積極價(jià)值不言而喻。四是以“數(shù)據(jù)理念”優(yōu)化行政實(shí)施手段。近年來(lái)伴隨著電子政務(wù)技術(shù)的發(fā)展，各種熱線行政、訪談行政、微博行政、傳媒行政、E-動(dòng)行政等在互聯(lián)網(wǎng)+的助推下開(kāi)始興盛起來(lái)。這種行政是建立在“大數(shù)據(jù)”和“云算法”基礎(chǔ)上的行政模式，強(qiáng)調(diào)行政服務(wù)熱線的信息對(duì)稱(chēng)性、焦點(diǎn)訪談的政策傾向性、微生活的和諧寬容性、輿論傳播的價(jià)值導(dǎo)向性、積極話語(yǔ)的網(wǎng)絡(luò)眾籌性?？梢赃@樣說(shuō)，數(shù)據(jù)行政優(yōu)化了行政改革的“比特新生態(tài)”。在較為寬松的解釋學(xué)意義上，“數(shù)據(jù)行政”為官員的清正廉潔打下了堅(jiān)實(shí)的數(shù)據(jù)信息基礎(chǔ)，對(duì)“為官不為”現(xiàn)象壓縮了最少的網(wǎng)絡(luò)空間，為能上能下的干部機(jī)制提供了快速的傳播渠道，為“為官不貪”的主流思想打開(kāi)了方便之門(mén)?？梢赃@樣說(shuō)“數(shù)據(jù)理念”為優(yōu)化行政提供了全新的思路或手段，必將推動(dòng)“為官不為”的生態(tài)治理。

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【責(zé)任編輯：張亞茹】endprint