王洪俠

【摘 要】近年來，財(cái)政部陸續(xù)頒布有關(guān)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的相關(guān)文件，從規(guī)范使用財(cái)政資金的層面出發(fā)，進(jìn)一步完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系建設(shè)，這符合供給側(cè)改革的實(shí)質(zhì)要求。行政事業(yè)單位在外部機(jī)構(gòu)的約束和監(jiān)管下，才能夠形成內(nèi)部控制體系建設(shè)的“供給”驅(qū)動(dòng)力，并以財(cái)政資金管理為主線，強(qiáng)化內(nèi)部控制的實(shí)效性。本文對供給側(cè)改革背景下的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題以及完善體系建設(shè)的措施進(jìn)行論述。

【關(guān)鍵詞】供給側(cè)改革；行政事業(yè)單位；內(nèi)部控制體系

一、供給側(cè)改革背景下行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

近年來，行政事業(yè)單位在財(cái)政支出管控上的力度不足，頻頻發(fā)生財(cái)政支出浪費(fèi)、貪污腐敗、用途不明等問題，造成這一現(xiàn)象的根本原因在于單位內(nèi)部控制體系不完善，存在一些漏洞。為此，必須認(rèn)真分析這些漏洞產(chǎn)生的原因，強(qiáng)化財(cái)政資金管理，為行政事業(yè)單位履行社會服務(wù)職責(zé)提供財(cái)力“供給”。

1.內(nèi)部控制制度不健全

隨著我國公共財(cái)政體制改革的不斷深化，行政事業(yè)單位尚未形成一套完成的內(nèi)部控制制度以適應(yīng)改革的需要，使得單位一些經(jīng)濟(jì)行為沒有受到有效約束。如，部分單位沒有按照規(guī)定使用財(cái)政資金，擅自挪用專項(xiàng)資金，將專項(xiàng)資金轉(zhuǎn)為經(jīng)費(fèi)支出；部分單位不重視財(cái)產(chǎn)清查，沒有理清財(cái)產(chǎn)清查程序，經(jīng)常出現(xiàn)賬實(shí)不符現(xiàn)象；部分單位內(nèi)部審計(jì)制度缺失，未能對單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和內(nèi)部控制制度執(zhí)行起到監(jiān)管作用；單位內(nèi)部崗位設(shè)置不科學(xué)，普遍存在不相容崗位兼職的問題。

2.預(yù)算控制不到位

財(cái)政撥款是行政事業(yè)單位資金的主要來源，然而財(cái)政部門在撥款之后缺乏對行政事業(yè)單位財(cái)政資金使用的有效監(jiān)控，易降低財(cái)政資金的使用效率。與此同時(shí)，行政事業(yè)單位預(yù)算控制不到位，在預(yù)算編制上采用傳統(tǒng)增量預(yù)算法，并且未能細(xì)化預(yù)算項(xiàng)目，導(dǎo)致預(yù)算精細(xì)化程度不足。在預(yù)算執(zhí)行中，經(jīng)常出現(xiàn)超出支出標(biāo)準(zhǔn)的情況，沒有按照內(nèi)控制度嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算。尤其在財(cái)政支出方面，存在著超標(biāo)列支經(jīng)費(fèi)、擅自改變專項(xiàng)資金用途、違規(guī)報(bào)批基建資金支出等情況，導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行嚴(yán)重偏離預(yù)算目標(biāo)。

3.風(fēng)險(xiǎn)管理缺失

行政事業(yè)單位的性質(zhì)決定了其工作職能，在其履行職能時(shí)，會面臨社會和政治風(fēng)險(xiǎn)，而此類風(fēng)險(xiǎn)卻常常被行政事業(yè)單位所忽視，具體體現(xiàn)在如下幾個(gè)方面：（1）對濫用職權(quán)及行政腐敗的風(fēng)險(xiǎn)有所忽視?，F(xiàn)行法律法規(guī)的不健全，給行政人員的違法亂紀(jì)行為提供了可趁之機(jī)，從而造成了以權(quán)謀私和貪腐腐敗的現(xiàn)象。（2）對資金風(fēng)險(xiǎn)的重視程度不足。由行政事業(yè)單位負(fù)責(zé)提供的公共產(chǎn)品為國有資產(chǎn)，此類產(chǎn)品的提供者只能是行政職業(yè)單位，正因如此，使得基本不存在競爭的問題，這樣很難確保資金的使用效率。（3）風(fēng)險(xiǎn)評估缺失。因單位對風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識不充分，導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)控制被忽視，風(fēng)險(xiǎn)評估等重要環(huán)節(jié)缺失，從而形成了一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

4.信息溝通系統(tǒng)不暢

目前，很多行政事業(yè)單位各部門的內(nèi)部控制都存在信息溝通不順暢的情況，導(dǎo)致這一問題的主要原因有以下幾個(gè)方面：（1）信息嚴(yán)重滯后。由于信息溝通系統(tǒng)的缺失，使得部門間無法及時(shí)進(jìn)行信息傳遞，給問題的解決造成了困難，部分細(xì)小的問題若是處理不及時(shí)，可能會導(dǎo)致嚴(yán)重的后果，如有的部門擅自對專項(xiàng)資金的用途進(jìn)行改變，造成?？顭o法專用，由于信息溝通不暢，致使領(lǐng)導(dǎo)無法在第一時(shí)間獲知此事，由此會引起國有資產(chǎn)損失。（2）溝通不順暢。行政事業(yè)單位的會計(jì)核算是由會計(jì)核算中心負(fù)責(zé)，因兩個(gè)部門各自為政，造成信息的共享與溝通受阻，從而形成了帳實(shí)分離的情況，這樣一來單位的內(nèi)部控制便很難產(chǎn)生出真實(shí)、有效的信息。

5.管理監(jiān)督形同虛設(shè)

大部分行政事業(yè)單位雖然設(shè)置了內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，但是卻未能獨(dú)立運(yùn)行，并且監(jiān)督人員的素質(zhì)不高，在工作中往往易受上級部門的行政命令約束，導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督的權(quán)威性不足。同時(shí)，行政事業(yè)單位的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制不健全，經(jīng)常由單位領(lǐng)導(dǎo)任職內(nèi)部審計(jì)負(fù)責(zé)人，在審計(jì)工作中過于主觀，缺乏審計(jì)經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)審計(jì)知識。在外部監(jiān)督層面，財(cái)政、審計(jì)、工商等部門對行政事業(yè)單位的監(jiān)督停留在財(cái)務(wù)收支層面，沒有全面監(jiān)督和客觀考評單位內(nèi)部控制制度的健全情況，缺乏對單位內(nèi)部控制建設(shè)的有力指導(dǎo)。

二、完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系的對策

1.健全內(nèi)部控制制度

供給側(cè)改革的背景下，行政事業(yè)單位迫切需要建立健全內(nèi)部控制制度，強(qiáng)化單位財(cái)政資金監(jiān)管，規(guī)范單位經(jīng)濟(jì)行為。具體制度如下：建立內(nèi)部控制責(zé)任追究制度，明確內(nèi)部控制相關(guān)責(zé)任部門的職責(zé)；建立崗位責(zé)任制度，明確各個(gè)崗位的職責(zé)權(quán)限，尤其要分別在不相容崗位上配備不同的人員，強(qiáng)化資金管理、票據(jù)管理、物資采購管理、資產(chǎn)管理、預(yù)算管理等各個(gè)環(huán)節(jié)的管理；建立集體審議聯(lián)簽制度，對重大經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的決策采取集體決議的方式，避免獨(dú)斷專行；建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任制度，將管理層的政績與經(jīng)濟(jì)責(zé)任掛鉤，促使管理層強(qiáng)化對財(cái)政資金的監(jiān)管。

2.強(qiáng)化全面預(yù)算控制

行政事業(yè)單位在供給側(cè)改革的背景下，應(yīng)推行全面預(yù)算控制，加大預(yù)算管理力度，對資金進(jìn)行有效的控制。首先，在預(yù)算編制方面，應(yīng)在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上擴(kuò)大部門預(yù)算范圍，將部門的財(cái)政收支納入到預(yù)算當(dāng)中，按照業(yè)務(wù)的評審情況，做到零基預(yù)算和細(xì)化預(yù)算。同時(shí)，應(yīng)嚴(yán)格依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)要求對預(yù)算收支進(jìn)行編制，并細(xì)化到具體的項(xiàng)目，在預(yù)算中進(jìn)行單獨(dú)列示。結(jié)合經(jīng)濟(jì)形勢并在分析單位財(cái)務(wù)狀況的基礎(chǔ)上，對預(yù)算金額及支出用途加以詳細(xì)制定，推行預(yù)算定額制，為預(yù)算的可行性提供保障。其次，在預(yù)算執(zhí)行方面，必須按照國庫集中支付制執(zhí)行，借此來對資金進(jìn)行規(guī)范管理，增強(qiáng)預(yù)算的約束力。支付中心應(yīng)做好監(jiān)督工作，監(jiān)控財(cái)政資金的流向，杜絕不合理的支出，避免挪用資金的情況發(fā)生，確保資金的安全性。借助預(yù)算管理對相關(guān)業(yè)務(wù)進(jìn)行連通，從而形成有效的內(nèi)控體系。

3.健全風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制

在供給側(cè)改革的背景下，行政事業(yè)單位必須對風(fēng)險(xiǎn)管理予以足夠的重視，并在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上對風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制加以健全，具體可從如下幾個(gè)方面著手：（1）應(yīng)當(dāng)不斷提升風(fēng)險(xiǎn)管理意識，并構(gòu)建起一套相對完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。單位的財(cái)務(wù)部門應(yīng)加強(qiáng)對資金的管理和控制，拓寬融資渠道，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)。同時(shí)，建立財(cái)務(wù)預(yù)警機(jī)制，運(yùn)用先進(jìn)的手段，找出風(fēng)險(xiǎn)加以控制，防范于未然。（2）可在單位實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任制，借此來防范腐敗風(fēng)險(xiǎn)。對于重大決策失誤及未按規(guī)定要求履行職責(zé)的部門及人員，應(yīng)當(dāng)追究其責(zé)任，并通制度的健全，整治貪污腐敗問題，遏制違法違紀(jì)行為，確保國有資產(chǎn)安全。（3）設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)構(gòu)，對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行識別和控制，并構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)評估機(jī)制，完善行政事業(yè)單位內(nèi)部控制體系，確保內(nèi)控系統(tǒng)的有序運(yùn)行。endprint

4.建立信息與溝通機(jī)制

為有效解決行政事業(yè)單位信息溝通不順暢的現(xiàn)狀，單位應(yīng)當(dāng)在供給側(cè)改革的背景下，建立健全信息與溝通機(jī)制，借此來確保信息的時(shí)效性，并保證溝通順暢，為內(nèi)部控制的良運(yùn)行提供強(qiáng)有力的保障。（1）單位應(yīng)建立內(nèi)部報(bào)告制度。可采取書面報(bào)告的形式，向決策層反映單位的實(shí)際狀況，從而使領(lǐng)導(dǎo)層能夠做出科學(xué)合理的決策，為預(yù)算編制提供有價(jià)值的信息。（2）建立反舞弊機(jī)制。單位的特殊職能使其常常會面臨舞弊的風(fēng)險(xiǎn)，為給舞弊行為的舉報(bào)提供暢通的渠道，應(yīng)對各部門的職權(quán)進(jìn)行明確規(guī)定，由此可使信息的傳遞更加順暢。（3）應(yīng)發(fā)揮內(nèi)控信息化系統(tǒng)的作用，促進(jìn)單位各部門之間的交流與溝通，縮短信息的傳遞時(shí)間，降低溝通成本。（4）通過電子信息平臺的建立，實(shí)行電子政務(wù)管理，借助網(wǎng)絡(luò)與公眾進(jìn)行交流，促進(jìn)溝通，提升單位的社會影響力。

5.健全內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制

為確保行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作的有序進(jìn)行，應(yīng)對內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制加以健全。首先，在內(nèi)部監(jiān)督方面，應(yīng)當(dāng)設(shè)立一個(gè)具有獨(dú)立性的監(jiān)督部門，由該部門全權(quán)負(fù)責(zé)內(nèi)控的組織與協(xié)調(diào)工作，以此作為單位內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施的保障。其次，要發(fā)揮出相關(guān)部門的作用，可建立各部門的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，配合內(nèi)控職能部門做好內(nèi)部控制的有關(guān)工作，并在各部門的協(xié)助下，落實(shí)內(nèi)部監(jiān)督，從而形成一個(gè)較為完善的內(nèi)控網(wǎng)絡(luò)。

三、結(jié)論

總而言之，隨著供給側(cè)改革的不斷深入，行政事業(yè)單位要不斷強(qiáng)化對財(cái)政資金的監(jiān)管，為內(nèi)部控制體系建設(shè)“供給”。行政事業(yè)單位要加強(qiáng)預(yù)算控制、風(fēng)險(xiǎn)控制，暢通信息溝通機(jī)制，完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，為健全內(nèi)部控制體系奠定基礎(chǔ)，同時(shí)還要借助外部的監(jiān)管力量進(jìn)一步完善內(nèi)部控制體系建設(shè)，提高行政事業(yè)單位內(nèi)部管理水平。

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