杜亞男

一、運(yùn)動(dòng)式的執(zhí)行方式

由于基層力量較為薄弱、缺乏制度化基礎(chǔ)等原因，在基層政府的政策實(shí)施過(guò)程中，運(yùn)動(dòng)式的執(zhí)行方式并不鮮見。運(yùn)動(dòng)化治理是以政治與行政手段進(jìn)行動(dòng)員，呈現(xiàn)出一種非常態(tài)化執(zhí)行態(tài)勢(shì)的政策實(shí)施方式。運(yùn)動(dòng)式的執(zhí)行方式可能在一段時(shí)間內(nèi)取得了非常明顯地成效，但是，由于這種執(zhí)行方式缺乏長(zhǎng)效性的執(zhí)行、監(jiān)督、保障機(jī)制，故而不能夠使得政策得到根本實(shí)施，不能使問(wèn)題得到根本上的解決。從另一方面來(lái)講，運(yùn)動(dòng)式的執(zhí)行方式還會(huì)造成一味追求政績(jī)、增加治理成本、配套機(jī)制缺失、忽略公正性、資源浪費(fèi)等一系列問(wèn)題。比如在實(shí)施計(jì)劃生育相關(guān)政策時(shí)，2014年，開展了“下鄉(xiāng)接地氣、服務(wù)面對(duì)面”的活動(dòng)，對(duì)全縣65戶計(jì)生特殊家庭和生育關(guān)懷扶助家庭發(fā)放了供給18.7萬(wàn)元的扶助金，其中，為8戶獨(dú)生子女死亡家庭每戶發(fā)放一次性扶助金5000元。這一活動(dòng)的開展一方面對(duì)于計(jì)生特殊家庭的生活改善起到了一定的積極作用，但是，這一類型的政策實(shí)施方式并沒有長(zhǎng)效機(jī)制的保障。

在政策執(zhí)行過(guò)程中，應(yīng)該實(shí)現(xiàn)政策實(shí)施方式由“運(yùn)動(dòng)式”向“制度式”的過(guò)渡。探索解決問(wèn)題的長(zhǎng)效措施，建立一整套完整的相關(guān)制度，保證社會(huì)問(wèn)題得到程序化、長(zhǎng)期性的解決。比如在開展的活動(dòng)中，如果能夠探索出計(jì)生特殊家庭和生育關(guān)懷扶助家庭、獨(dú)生子女死亡家庭的養(yǎng)老、就業(yè)、保障的綜合機(jī)制，對(duì)于計(jì)生工作的開展和特殊人群生活的保障都有重要的作用。

二、政策的銜接性問(wèn)題

在政策的具體實(shí)施過(guò)程中，由于部門領(lǐng)導(dǎo)換任，比如升遷、調(diào)動(dòng)和離職等情況，經(jīng)常會(huì)造成政策實(shí)施的指導(dǎo)方針、具體辦法、執(zhí)行理念等發(fā)生變化，導(dǎo)致政策執(zhí)行中斷的后果。產(chǎn)生這一現(xiàn)象的根本原因還是制度建設(shè)不足以排除“人治”因素存在的可能性。每一任領(lǐng)導(dǎo)都有自己的的執(zhí)政風(fēng)格、特點(diǎn)和理念，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)換任時(shí)，因執(zhí)政風(fēng)格、特點(diǎn)和理念的差別就會(huì)帶來(lái)政策無(wú)法很好銜接的問(wèn)題。政策的無(wú)法銜接問(wèn)題直接導(dǎo)致政策執(zhí)行的低效率、無(wú)效率和資源浪費(fèi)的現(xiàn)象，從而造成政策的執(zhí)行缺乏長(zhǎng)效的動(dòng)力和制度保障，減緩政策的實(shí)施進(jìn)程。

在政策實(shí)施的實(shí)際過(guò)程中，政策無(wú)法銜接的問(wèn)題往往伴隨著政策的運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行問(wèn)題。對(duì)于這一問(wèn)題的解決應(yīng)從完善制度體系和決策程序，合理劃分權(quán)力配置格局從而避免權(quán)力過(guò)于集中，加強(qiáng)公眾有序參與和有效監(jiān)督，探索和建設(shè)完備的監(jiān)督機(jī)制，優(yōu)化干部考核體制從而轉(zhuǎn)變干部政績(jī)觀念等方面來(lái)著手。

三、部分基本公共衛(wèi)生項(xiàng)目虛假實(shí)施

在調(diào)查研究中，通過(guò)多了解和深入分析，發(fā)現(xiàn)由于多種因素的綜合作用，存在部分基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目不能切實(shí)實(shí)施的情況。在基本公共衛(wèi)生服務(wù)的實(shí)施過(guò)程中，存在虛假實(shí)施情況的原因主要有以下幾個(gè)方面：第一，基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施的工作量大，基層公共衛(wèi)生部門沒有足夠的人力、物力、財(cái)力資源能夠完全按照上級(jí)的要求實(shí)施。比如，基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目中的隨訪任務(wù)，在人數(shù)較多、地域面積較大的鄉(xiāng)村，僅僅由一兩名鄉(xiāng)村醫(yī)生來(lái)實(shí)施，其中的難度是顯而易見的。第二，部分基本公共衛(wèi)生項(xiàng)目服務(wù)與公眾的需求銜接度不高，公眾看不到基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目提供的服務(wù)與自身健康的密切聯(lián)系，從而出現(xiàn)不愿意配合工作開展的情況。比如居民健康檔案的建立過(guò)程中就有很多居民不愿意透漏個(gè)人信息，不愿意配合社區(qū)公共衛(wèi)生人員、鄉(xiāng)村醫(yī)生進(jìn)行個(gè)人檔案的建立工作，究其根本原因還是沒有看到建立居民個(gè)人健康檔案這項(xiàng)工作給自身帶來(lái)的益處，從而沒有動(dòng)力參與。第三，在基本公共衛(wèi)生項(xiàng)目考核時(shí)注重硬性指標(biāo)的考核，忽視公眾的實(shí)際滿意程度。2009年，國(guó)家衛(wèi)生與計(jì)劃生育委員會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于加強(qiáng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效考核的指導(dǎo)意見》，山西省衛(wèi)生廳于2012年頒布了《全省基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目考核標(biāo)準(zhǔn)》。《考核標(biāo)準(zhǔn)》中對(duì)于各項(xiàng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目明確了考核內(nèi)容、評(píng)分標(biāo)準(zhǔn)、考核指標(biāo)等內(nèi)容，比如，對(duì)于居民健康檔案這一項(xiàng)基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目的考核，如果建檔率未達(dá)到當(dāng)年規(guī)定的指標(biāo)，比標(biāo)準(zhǔn)每降低2%降一分，該項(xiàng)目的考核一共五分，扣完為止。在硬性指標(biāo)的要求和考核下，各級(jí)公共衛(wèi)生服務(wù)機(jī)構(gòu)為達(dá)成要求的指標(biāo)，調(diào)動(dòng)一切力量。比如，在居民健康檔案的建立和完善過(guò)程中，存在雇傭他人進(jìn)行填寫的情況，而填寫時(shí)并沒有進(jìn)行體檢、隨訪等相關(guān)工作。

四、監(jiān)督機(jī)制不夠完善，缺乏科學(xué)長(zhǎng)效的獎(jiǎng)懲制度

高效、有力、完善的監(jiān)督體系是基本公共衛(wèi)生服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施的重要保證。對(duì)于基本公共衛(wèi)生服務(wù)的監(jiān)督和考核工作，各級(jí)政府部門都出臺(tái)了具體的考核標(biāo)準(zhǔn)和辦法。這些具體的考核標(biāo)準(zhǔn)和辦法提供了硬性的考核指標(biāo)，用來(lái)檢查和督促各項(xiàng)工作的實(shí)施。但是，在基本公共衛(wèi)生項(xiàng)目具體的實(shí)施過(guò)程中，是否完全按照計(jì)劃和要求開展工作？是否為公眾提供了令人滿意的基本公共衛(wèi)生服務(wù)？考核的結(jié)果是否與合理的獎(jiǎng)懲措施相聯(lián)系？這些問(wèn)題都需要一整套完善的監(jiān)督機(jī)制才能加以解決。

（作者單位：中央民族大學(xué)管理學(xué)院）