劉慧芳　畢如田

摘要：為了揭示土地復(fù)墾過程中產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)特征，指導(dǎo)土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別與管控，促進(jìn)土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理體系的建設(shè)，在對(duì)土地復(fù)墾的風(fēng)險(xiǎn)管理現(xiàn)狀、要素構(gòu)成和管理對(duì)象分析的基礎(chǔ)上，考慮到土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)來源多樣、結(jié)構(gòu)復(fù)雜等特點(diǎn)，按照整體利益優(yōu)先原則、公正公開原則、科學(xué)發(fā)展原則、連續(xù)性原則、動(dòng)態(tài)原則，分別基于霍爾三維結(jié)構(gòu)理論、項(xiàng)目管理理論和風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)理論構(gòu)建多維土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理模式，并在此基礎(chǔ)上提出土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理的具體措施包括加強(qiáng)土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)劃，構(gòu)建土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理的保障機(jī)制，完善土地復(fù)墾獎(jiǎng)懲制度，推進(jìn)土地復(fù)墾代建制及復(fù)墾后土地產(chǎn)權(quán)制度改革。結(jié)果表明，多維視角下的土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理模式有助于全面揭示土地復(fù)墾系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的層次與特征，對(duì)促進(jìn)土地復(fù)墾管理方式轉(zhuǎn)型，提高土地復(fù)墾管理的廣度和深度等具有參考意義。

關(guān)鍵詞：土地復(fù)墾；風(fēng)險(xiǎn)管理模式；多維視角

中圖分類號(hào)： F323.211文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

文章編號(hào)：1002-1302（2017）14-0243-05

長期以來，在我國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展中，土地、礦產(chǎn)資源開發(fā)支持了各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)建設(shè)，但也造成大量沉陷地。2015年，我國土地沉陷區(qū)面積將達(dá)到7.80萬hm2，但其中39.73%的面積得不到及時(shí)復(fù)墾[1]。在土地開發(fā)受到限制、土地整理增加耕地有限的背景下，土地復(fù)墾是確保1 200萬hm2耕地紅線，保證糧食安全的重要途徑，也是節(jié)約集約土地、實(shí)現(xiàn)土地可持續(xù)利用的重要措施。但在各地區(qū)開展的土地復(fù)墾活動(dòng)中，因土地復(fù)墾具有政策性較強(qiáng)、建設(shè)周期長、工程技術(shù)集成化、參與主體多元化、涉及利益群體眾多等特點(diǎn)，在具體項(xiàng)目完成過程中易出現(xiàn)資源錯(cuò)配現(xiàn)象和異化行為，使得土地復(fù)墾存在諸多潛在風(fēng)險(xiǎn)[2]。

當(dāng)前，國內(nèi)學(xué)者對(duì)土地復(fù)墾進(jìn)行了深入研究。一是研究土地復(fù)墾面臨的問題。張紹良等認(rèn)為我國在復(fù)墾工作和復(fù)墾研究中存在的問題主要包括重復(fù)墾數(shù)量，輕復(fù)墾質(zhì)量；重復(fù)墾工程，輕復(fù)墾管理；重復(fù)墾技術(shù)和模式，輕復(fù)墾的基礎(chǔ)研究；重局部利益，輕整體效益等[3]。許軍等認(rèn)為我國礦區(qū)土地復(fù)墾中存在復(fù)墾立法不完善、資金保障不科學(xué)、管理與激勵(lì)機(jī)制不合理、公眾參與不充分等方面問題[4]。周妍等從土地復(fù)墾監(jiān)管中發(fā)現(xiàn)我國目前土地復(fù)墾監(jiān)管機(jī)構(gòu)不健全，部門協(xié)調(diào)機(jī)制不完善，礦區(qū)用地政策存在缺陷，缺乏實(shí)時(shí)有效獲取監(jiān)管信息的手段[5]。二是研究土地復(fù)墾產(chǎn)權(quán)制度和管理體制。周興東從復(fù)墾后土地產(chǎn)權(quán)管理目標(biāo)確定、產(chǎn)權(quán)分配方案、產(chǎn)權(quán)管理組織、產(chǎn)權(quán)管理辦法等方面分析了復(fù)墾土地的產(chǎn)權(quán)管理[6]。師學(xué)義等從產(chǎn)權(quán)和政策層面分析土地復(fù)墾利用困境，認(rèn)為明確復(fù)墾利用目標(biāo)，建立科學(xué)的產(chǎn)權(quán)制度、市場(chǎng)體系、優(yōu)惠政策和技術(shù)創(chuàng)新激勵(lì)機(jī)制是擺脫困境的重要措施[7]。劉向敏等分析了工礦廢棄地復(fù)墾利用機(jī)制內(nèi)涵與優(yōu)化途徑[8]。三是研究土地復(fù)墾工程及其生態(tài)效應(yīng)。胡振琪等提出了土地“復(fù)墾規(guī)劃-復(fù)墾工程實(shí)施-復(fù)墾后改善與管理”的基本復(fù)墾模式[9]。卞正富等對(duì)土地復(fù)墾工程的理論、方法、技術(shù)進(jìn)行分析和探討[10-11]。付梅臣等結(jié)合國內(nèi)外礦區(qū)土地復(fù)墾與生態(tài)重建經(jīng)驗(yàn)，提出農(nóng)田、河流、濕地、景觀等要素修復(fù)技術(shù)、修復(fù)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展[12]。周錦華等通過分析土地復(fù)墾技術(shù)新進(jìn)展提出了酸性礦山廢棄物污染預(yù)防技術(shù)、邊坡地下水流失防止技術(shù)、土壤重構(gòu)與培肥技術(shù)和復(fù)墾地貌恢復(fù)與景觀設(shè)計(jì)等土地復(fù)墾與生態(tài)重建技術(shù)[13]。胡振琪等在分析討論我國采煤沉陷地非穩(wěn)沉復(fù)墾技術(shù)研究歷史基礎(chǔ)上，提出了井工煤礦邊開采邊復(fù)墾技術(shù)，并結(jié)合實(shí)例進(jìn)行分析[14]。從總體上看，現(xiàn)有研究主要集中在土地復(fù)墾中產(chǎn)生的問題、工程技術(shù)、生態(tài)效應(yīng)、產(chǎn)權(quán)制度等方面，關(guān)于對(duì)土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理的探討尚不多見。

本研究擬基于土地復(fù)墾構(gòu)成要素，梳理并總結(jié)土地復(fù)墾所產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，從多維度、多視角構(gòu)建土地復(fù)墾的風(fēng)險(xiǎn)管理模式，進(jìn)而提出土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理具體措施，以期為提高土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和管理提供參考。

1土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理

現(xiàn)階段，土地復(fù)墾的標(biāo)準(zhǔn)制定和管理研究多集中于行政管理層面，各級(jí)管理部門（主要是中央和省級(jí)土地行政管理部門）為加強(qiáng)土地復(fù)墾系統(tǒng)化管理、促進(jìn)土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)制定，圍繞土地復(fù)墾構(gòu)成要素，對(duì)土地復(fù)墾管理進(jìn)行了研究，形成了規(guī)范的復(fù)墾管理流程和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)體系。如我國頒布的《水法》《土地資源管理法》《礦產(chǎn)資源法》《水土保持法》《煤炭法》《環(huán)境保護(hù)法》中對(duì)土地復(fù)墾都作了相關(guān)規(guī)定。除此以外，近年來，相關(guān)法規(guī)對(duì)土地復(fù)墾管理工作也作了明確指導(dǎo)和規(guī)定（表1）。

管理過程中，管理主體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)及其危害認(rèn)識(shí)不到位。當(dāng)前，風(fēng)險(xiǎn)管理是復(fù)墾項(xiàng)目管理上的薄弱環(huán)節(jié)，一些項(xiàng)目管理人員的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)，忽視項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理。在一些土地復(fù)墾的可行性研究報(bào)告中缺少項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)控制、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理費(fèi)用等內(nèi)容。（2）對(duì)復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理模式缺少研究，識(shí)別技術(shù)欠缺，風(fēng)險(xiǎn)管理能力較差。項(xiàng)目管理人員在實(shí)際工作中雖知需進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理，但對(duì)項(xiàng)目實(shí)施過程中存在有哪些風(fēng)險(xiǎn)，如何識(shí)別、評(píng)估以及控制風(fēng)險(xiǎn)了解甚少，缺乏系統(tǒng)規(guī)范的風(fēng)險(xiǎn)管理模式。（3）風(fēng)險(xiǎn)管理體系中缺乏有效的項(xiàng)目動(dòng)態(tài)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制。目前項(xiàng)目管理主要集中在前期評(píng)審、中期檢查、后期驗(yàn)收，但這些管理內(nèi)容尚未融入具體的風(fēng)險(xiǎn)管理措施，項(xiàng)目主體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)不能有效控制，風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制不健全，影響項(xiàng)目預(yù)期目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)。

2土地復(fù)墾要素與風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)象

2.1土地復(fù)墾內(nèi)涵

2011年頒布的《土地復(fù)墾條例》中對(duì)土地復(fù)墾定義描述為“指對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)和自然災(zāi)害損毀的土地，采取整治措施，使其達(dá)到可供利用狀態(tài)的活動(dòng)”。此概念明確了土地復(fù)墾的對(duì)象、手段及目的，并強(qiáng)調(diào)工程建設(shè)為主要恢復(fù)措施。而從土地系統(tǒng)來看，應(yīng)基于土地復(fù)墾的全生命周期，通過決策、規(guī)劃、施工、使用和監(jiān)管整個(gè)過程，從廣義概念層面上對(duì)其進(jìn)行定義，即土地復(fù)墾是以挖損、塌陷和壓占等人為和自然損毀的地塊為載體的復(fù)墾行為和輔助土地復(fù)墾活動(dòng)的政策體系、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)理論研究等外部環(huán)境總和[15]。

2.2土地復(fù)墾要素構(gòu)成

土地復(fù)墾是包含自然要素、經(jīng)濟(jì)要素和社會(huì)要素的綜合系統(tǒng)工程，其所涵蓋要素涉及到復(fù)墾工程建設(shè)及其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、政策、技術(shù)等方面。土地復(fù)墾主要要素具體包括土地復(fù)墾理論方法、土地復(fù)墾政策法規(guī)、土地復(fù)墾工程、土地復(fù)墾科學(xué)技術(shù)、土地復(fù)墾管理、土地復(fù)墾產(chǎn)品等。

2.3土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)的管理對(duì)象

復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)是指土地復(fù)墾活動(dòng)的發(fā)生、發(fā)展對(duì)人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、自然環(huán)境系統(tǒng)、生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)造成的不確定損失。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)管理理論，復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理是對(duì)復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)性分析、管理的模式。為科學(xué)系統(tǒng)地認(rèn)識(shí)土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)通過科學(xué)分類體系，在體現(xiàn)土地復(fù)墾內(nèi)涵和特征的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)化、規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化。因此，在確定土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)類型時(shí)，應(yīng)將具有完整功能的土地復(fù)墾作為主要管理對(duì)象，以項(xiàng)目實(shí)施過程為主線，以服務(wù)于項(xiàng)目建設(shè)的人、物、科學(xué)技術(shù)等為載體，以體現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施過程中的不確定性為表征，對(duì)符合上述要素的土地復(fù)墾工程項(xiàng)目、復(fù)墾主體、復(fù)墾技術(shù)等存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理研究。

3土地復(fù)墾多維風(fēng)險(xiǎn)管理模式

3.1土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理原則

土地復(fù)墾是一個(gè)復(fù)雜開放的系統(tǒng)，從涉及的專業(yè)門類看，包括國土資源、農(nóng)業(yè)、財(cái)政、林業(yè)、水利、電力、交通、環(huán)保等；從工程內(nèi)容看，包括土壤重構(gòu)、灌溉渠系、農(nóng)田防護(hù)、田間道路、林草種植等；從參與主體看，包括政府部門、工礦企業(yè)、農(nóng)村集體、農(nóng)戶、中介機(jī)構(gòu)等單位；從風(fēng)險(xiǎn)分類看，包括決策風(fēng)險(xiǎn)、施工風(fēng)險(xiǎn)、驗(yàn)收風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。由此可見，土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理具有時(shí)空性、復(fù)雜性、多源性、外部性等特性，建立土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理模式需遵循以下基本原則：（1）整體利益優(yōu)先原則。指以最小的代價(jià)實(shí)現(xiàn)最大的整體效益。全局利益第一，局部服從整體。（2）公正公開原則。強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目參與者應(yīng)享有參與風(fēng)險(xiǎn)管理的權(quán)利與自由。（3）科學(xué)發(fā)展原則。采用科學(xué)的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理方法體系，基于明確風(fēng)險(xiǎn)管理目標(biāo)基礎(chǔ)上，構(gòu)建管理工作有效機(jī)制。（4）連續(xù)性原則。土地復(fù)墾實(shí)踐是一個(gè)從風(fēng)險(xiǎn)決策到風(fēng)險(xiǎn)行動(dòng)的完整過程，風(fēng)險(xiǎn)管理是在原有管理模式基礎(chǔ)上的拓展和延伸，管理中風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)貫穿于項(xiàng)目實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)中。（5）動(dòng)態(tài)原則。風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)參與整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作過程，其中風(fēng)險(xiǎn)分析、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、風(fēng)險(xiǎn)控制、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理費(fèi)用都必須根據(jù)項(xiàng)目的實(shí)施過程動(dòng)態(tài)地進(jìn)行管理的跟蹤、調(diào)整和修正。

3.2土地復(fù)墾結(jié)構(gòu)

土地復(fù)墾是以損毀土地恢復(fù)為可供人類利用狀態(tài)為目標(biāo)，運(yùn)用計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)、控制等方法，采用行政、法律、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)等手段，通過政府部門、工礦企業(yè)、中介機(jī)構(gòu)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)戶的互動(dòng)，圍繞耕地保護(hù)和土地節(jié)約集約利用而進(jìn)行生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)。本研究圍繞土地復(fù)墾活動(dòng)，從工程、基礎(chǔ)、保障等3個(gè)子系統(tǒng)對(duì)土地復(fù)墾進(jìn)行結(jié)構(gòu)分解細(xì)化（圖1），以期全面覆蓋土地復(fù)墾涉及的各類風(fēng)險(xiǎn)管理。

3.3土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理模式

風(fēng)險(xiǎn)管理模式是風(fēng)險(xiǎn)管理的理論化結(jié)構(gòu)樣式，不同的風(fēng)險(xiǎn)管理模式反映不同視角下風(fēng)險(xiǎn)管理主體、管理手段和管理措施在時(shí)空域上的優(yōu)化組合形式。根據(jù)土地復(fù)墾的特點(diǎn)，本研究擬采用霍爾三維結(jié)構(gòu)理論，從時(shí)間、邏輯、知識(shí)3個(gè)維度分析土地復(fù)墾構(gòu)成要素及其風(fēng)險(xiǎn)管理模式；采用項(xiàng)目管理理論梳理歸納土地復(fù)墾構(gòu)成要素及其風(fēng)險(xiǎn)管理模式；采用風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)原理基于“項(xiàng)目本身性質(zhì)-項(xiàng)目參與方-項(xiàng)目環(huán)境”系統(tǒng)構(gòu)建土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理模式。

3.3.1基于霍爾三維結(jié)構(gòu)的土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理模式

霍爾三維結(jié)構(gòu)中三維指時(shí)間維度、邏輯維度和知識(shí)維度，時(shí)間維表示工程實(shí)施的全過程，邏輯維表示每個(gè)階段所進(jìn)行的工作內(nèi)容及程序，知識(shí)維表示解決問題所需的知識(shí)技術(shù)，該模型形象地描述了系統(tǒng)工程研究的框架[16]。土地復(fù)墾活動(dòng)是由經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)、社會(huì)系統(tǒng)和生態(tài)系統(tǒng)耦合而成的復(fù)雜系統(tǒng)，可借霍爾三維結(jié)構(gòu)理論，以時(shí)間維為工程實(shí)施過程，邏輯維為管理程序，知識(shí)維為技術(shù)方法構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)管理模式。土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理模式如圖2所示。

3.3.2基于項(xiàng)目管理理論的土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理模式

項(xiàng)目管理理論是在項(xiàng)目活動(dòng)中系統(tǒng)使用管理方法和工具進(jìn)行科學(xué)化和規(guī)范化管理，主要以項(xiàng)目為研究對(duì)象，設(shè)立特定臨時(shí)性管理組織，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行有效地計(jì)劃、組織、協(xié)調(diào)、控制與監(jiān)管，以達(dá)到項(xiàng)目全過程的動(dòng)態(tài)管理和項(xiàng)目目標(biāo)的協(xié)同優(yōu)化[17]。從程序上看，土地復(fù)墾一般流程包括：（1）編制土地復(fù)墾規(guī)劃；（2）明確土地復(fù)墾任務(wù)；（3）確定復(fù)墾范圍；（4）開展基礎(chǔ)調(diào)查；（5）編制可行性報(bào)告；（6）開展規(guī)劃設(shè)計(jì)與預(yù)算編制；（7）實(shí)施準(zhǔn)備；（8）工程實(shí)施（工程監(jiān)理、施工建設(shè)）；（9）質(zhì)量評(píng)定；（10）竣工驗(yàn)收；（11）績效評(píng)價(jià)；（12）后期監(jiān)管。這一過程相當(dāng)于工程項(xiàng)目的一般過程規(guī)律。其中（1）～（4）為決策階段，（5）～（6）為規(guī)劃設(shè)計(jì)階段，（7）～（10）為施工階段，（11）～（12）為使用和監(jiān)管階段，土地復(fù)墾管理具備項(xiàng)目管理的一般過程規(guī)律，可由項(xiàng)目管理理論對(duì)土地復(fù)墾可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行管理（圖3）。因此土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理是通過識(shí)別和度量復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)，完成風(fēng)險(xiǎn)的選擇、控制等管理措施的系統(tǒng)過程，風(fēng)險(xiǎn)管理根據(jù)具體階段推行和開展。

3.3.3基于風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)理論的土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理模式

風(fēng)險(xiǎn)事件是由1種或多種不確定因素綜合作用形成的結(jié)果，是由產(chǎn)生與控制風(fēng)險(xiǎn)的所有因素所構(gòu)成的系統(tǒng)[18]。風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)主要包括“風(fēng)險(xiǎn)源、控制體系、受體”3個(gè)部分[19]。其中風(fēng)險(xiǎn)源指可能產(chǎn)生項(xiàng)目不確定性的源頭及先決條件；控制機(jī)制主要指管理者對(duì)風(fēng)險(xiǎn)源的控制措施及維護(hù)、管理，以及對(duì)傳播風(fēng)險(xiǎn)條件的綜合控制；受體即風(fēng)險(xiǎn)承受者，主要指項(xiàng)目參與主體對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的承擔(dān)等。由于土地復(fù)墾是一個(gè)“項(xiàng)目參與方-項(xiàng)目工程-控制體系”相互作用的耦合系統(tǒng)，其產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)也必然屬于“項(xiàng)目參與方-項(xiàng)目工程-控制體系”相互作用的風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)。按照風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)理論，土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)可分為項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目參與方與控制體系3個(gè)部分，其中項(xiàng)目參與方按照對(duì)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的作用可進(jìn)一步分為生產(chǎn)者、承受者、傳播者、組織者與管理者；項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)可分為系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)、決策風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)劃設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)、施工風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)督風(fēng)險(xiǎn)；控制體系包括政策制度、法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、信息平臺(tái)、管理技術(shù)（圖4）。建立以項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)確識(shí)別與預(yù)測(cè)為基礎(chǔ)，以項(xiàng)目參與方積極承擔(dān)為主導(dǎo)，以科學(xué)的控制體系為保障的風(fēng)險(xiǎn)管理體系。

4土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理具體措施

風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生源于項(xiàng)目及外部環(huán)境的不確定性，推行土地復(fù)墾[CM（25]風(fēng)險(xiǎn)管理應(yīng)達(dá)到2個(gè)主要目的：（1）采取風(fēng)險(xiǎn)管理措施以減小風(fēng)險(xiǎn)值以及風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生后的損失；（2）一旦風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生，應(yīng)迅速地引入風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制，確保土地復(fù)墾實(shí)施的穩(wěn)定與可持續(xù)。本研究根據(jù)土地復(fù)墾的要素構(gòu)成及其存在的不確定性、多維風(fēng)險(xiǎn)管理理論模式，借鑒國內(nèi)土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理具體措施。

4.1加強(qiáng)土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理規(guī)劃

4.1.1在項(xiàng)目方案編制中設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)專項(xiàng)研究主要包括一是對(duì)土地復(fù)墾建設(shè)對(duì)所在區(qū)域的社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、居民生活等方面可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行專項(xiàng)評(píng)估并制定相應(yīng)預(yù)防措施；二是對(duì)實(shí)施過程中的復(fù)墾規(guī)劃、可行性研究，施工組織、工程驗(yàn)收、資金分配、監(jiān)督管理等可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行專項(xiàng)論證和評(píng)估，完善風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制。通過風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，淘汰那些風(fēng)險(xiǎn)大、收益小的項(xiàng)目。

4.1.2政府主管部門和項(xiàng)目建設(shè)主體應(yīng)成立風(fēng)險(xiǎn)管理部門專項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)管理組織機(jī)構(gòu)能夠有效控制風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生概率。主要工作包括一方面科學(xué)規(guī)范部門風(fēng)險(xiǎn)管理職能，優(yōu)化項(xiàng)目決策管理人員結(jié)構(gòu)，提高政府項(xiàng)目管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)；另一方面加大項(xiàng)目實(shí)施的決策問責(zé)、動(dòng)態(tài)評(píng)估以及項(xiàng)目后監(jiān)管等項(xiàng)目制度建設(shè)力度。

4.1.3建立高效的信息網(wǎng)絡(luò)，加強(qiáng)項(xiàng)目實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和控制通過計(jì)算機(jī)與網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立土地復(fù)墾信息系統(tǒng)，主要工作包括復(fù)墾方案報(bào)備流程信息、土地復(fù)墾工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)控信息、土地復(fù)墾工程驗(yàn)收與項(xiàng)目后評(píng)價(jià)信息、土地復(fù)墾合同管理信息，以便及時(shí)、準(zhǔn)確獲得土地復(fù)墾過程中與風(fēng)險(xiǎn)有關(guān)信息，并準(zhǔn)確、高效地加以應(yīng)用。

4.2構(gòu)建土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理的保障機(jī)制

4.2.1構(gòu)建項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理政策協(xié)調(diào)機(jī)制由于目前土地復(fù)墾實(shí)施管理中存在多頭管理、政出多門、業(yè)務(wù)職能重疊等問題，主管部門應(yīng)構(gòu)建復(fù)墾協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)調(diào)多部門之間合作，以利于土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理工作的順利進(jìn)行。

4.2.2構(gòu)建項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)施監(jiān)測(cè)制度根據(jù)《土地復(fù)墾條例》《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》，土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理監(jiān)督制度主要包括礦區(qū)地表擾動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)制度、土地復(fù)墾質(zhì)量控制制度、區(qū)域土地復(fù)墾標(biāo)準(zhǔn)差異化設(shè)定制度、土地復(fù)墾資金監(jiān)管制度、土地復(fù)墾工程驗(yàn)收制度、土地復(fù)墾信息公開制度、土地復(fù)墾公眾參與制度以及土地復(fù)墾獎(jiǎng)懲制度。

4.2.3構(gòu)建項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理的績效評(píng)估機(jī)制土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理需要相關(guān)績效評(píng)估機(jī)制的定量為依據(jù)?？茖W(xué)合理的風(fēng)險(xiǎn)管理績效評(píng)估機(jī)制主要包括評(píng)價(jià)流程、評(píng)價(jià)目的、評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)指標(biāo)以及評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用。因此，應(yīng)在土地復(fù)墾驗(yàn)收中增加風(fēng)險(xiǎn)管理績效評(píng)估。

4.3完善土地復(fù)墾獎(jiǎng)懲制度

推行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”制度，根據(jù)復(fù)墾規(guī)模、復(fù)墾質(zhì)量、復(fù)墾后社會(huì)效益等指標(biāo)，加大對(duì)管理工作成效明顯的項(xiàng)目區(qū)的補(bǔ)助力度。對(duì)于政府投資項(xiàng)目則采取分段投資，通過投資進(jìn)度與階段目標(biāo)完成程度相掛鉤，政府定期對(duì)項(xiàng)目實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)估以決定是否繼續(xù)注入資金；對(duì)于復(fù)墾質(zhì)量高或績效評(píng)估成績好的項(xiàng)目實(shí)施區(qū)域，可增加建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)作為獎(jiǎng)勵(lì)，起到激勵(lì)及約束的作用。

4.4推進(jìn)土地復(fù)墾管理項(xiàng)目代建制，建立市場(chǎng)化的風(fēng)險(xiǎn)管理中介機(jī)構(gòu)

加快推進(jìn)項(xiàng)目代建制，經(jīng)過招標(biāo)或委托選擇有相應(yīng)資質(zhì)并從事土地復(fù)墾管理的單位，對(duì)土地復(fù)墾的可行性研究、規(guī)劃設(shè)計(jì)、工程施工、監(jiān)督管理全過程進(jìn)行專業(yè)的管理和服務(wù)。

在推進(jìn)項(xiàng)目代建制的同時(shí)，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理由政府主管部門、項(xiàng)目主體和風(fēng)險(xiǎn)管理中介機(jī)構(gòu)共同來實(shí)施，并加大后者的作用。風(fēng)險(xiǎn)管理中介機(jī)構(gòu)主要包括具有工程總承包資質(zhì)的施工企業(yè)、工程咨詢公司、工程投資造價(jià)咨詢公司、勘察設(shè)計(jì)公司以及招投標(biāo)代理公司等，這些風(fēng)險(xiǎn)管理中介機(jī)構(gòu)只提供專業(yè)服務(wù)，并不投資、參與土地復(fù)墾管理。在專業(yè)分工日益細(xì)化的背景下，中介服務(wù)機(jī)構(gòu)可提高土地復(fù)墾的市場(chǎng)化運(yùn)作效率。

4.5推進(jìn)復(fù)墾后土地產(chǎn)權(quán)制度改革

目前，土地復(fù)墾仍存在“重建設(shè)、輕管理”的現(xiàn)象[10]。在土地復(fù)墾完成后的幾年內(nèi)，良好的風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制將直接決定項(xiàng)目的穩(wěn)定運(yùn)行及整體效益。推進(jìn)復(fù)墾土地產(chǎn)權(quán)制度改革是土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理核心內(nèi)容之一。依據(jù)“誰投資，誰收益”原則，明確復(fù)墾收益主體，另外根據(jù)復(fù)墾土地的來源和性質(zhì)不同，對(duì)復(fù)墾后土地產(chǎn)權(quán)的的歸屬及效益分配事先做好明確安排和承諾。同時(shí)，國土部門需建立土地復(fù)墾建設(shè)的各項(xiàng)管理制度，加強(qiáng)項(xiàng)目后監(jiān)管，采用土地復(fù)墾資金計(jì)提與審用、土地復(fù)墾信息化建設(shè)等多種監(jiān)督方式強(qiáng)化監(jiān)督檢查，確保土地復(fù)墾達(dá)到預(yù)期目的。

5結(jié)語

從風(fēng)險(xiǎn)視角分析土地復(fù)墾實(shí)施活動(dòng)，拓展了研究視野，今后在土地復(fù)墾管理中應(yīng)采取更為積極主動(dòng)、長效的管理模式來應(yīng)對(duì)日益“常態(tài)化”的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。本研究基于土地復(fù)墾內(nèi)涵分析及構(gòu)成要素解析，通過對(duì)土地復(fù)墾進(jìn)行結(jié)構(gòu)要素分析，從不同維度對(duì)土地復(fù)墾可能產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了梳理，遵循整體利益優(yōu)先原則、公正公開原則、科學(xué)發(fā)展原則、連續(xù)性原則、動(dòng)態(tài)原則構(gòu)建了土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理模式，通過多維視角對(duì)土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理進(jìn)行分析，有助于全面立體展示土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理模式，揭示土地復(fù)墾系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理的層次與特征，并提出具體的管理措施得以實(shí)踐應(yīng)用。

此外，本研究主要在以以往研究成果積累為借鑒，構(gòu)建多維土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理模式，制定相應(yīng)措施，然而今后隨著土地復(fù)墾內(nèi)涵的擴(kuò)展、技術(shù)發(fā)展、行業(yè)優(yōu)化等對(duì)土地復(fù)墾風(fēng)險(xiǎn)管理的要求日益提升，本研究提出的風(fēng)險(xiǎn)管理模式和措施也需進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，這些都是今后進(jìn)一步須要做的研究工作。

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