王 彧

( 招商銀行?？诜中?金融事業(yè)部，?？?70125)

中國PPP項(xiàng)目的發(fā)展現(xiàn)狀及其問題

王 彧

( 招商銀行?？诜中?金融事業(yè)部，?？?70125)

PPP模式推廣近三年來，已成為我國穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、惠民生的重要力量。目前，中國已成為全球最大的PPP市場(chǎng)。PPP模式在我國跨越式發(fā)展的同時(shí)，也出現(xiàn)了項(xiàng)目簽約率、民營資本參與率、投資收益率均偏低以及融資難、融資貴、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理等問題。為了促使其規(guī)范、有序、健康地發(fā)展，建議國家加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，盡早立法，增強(qiáng)投資者信心，降低準(zhǔn)入門檻，擴(kuò)大市場(chǎng)參與主體，破解融資難問題，合理設(shè)置投資回報(bào)率。

PPP項(xiàng)目；民營資本；頂層設(shè)計(jì)；項(xiàng)目融資

2014年11月，為了全面貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆二中、三中、四中全會(huì)精神，推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，借鑒國際成熟經(jīng)驗(yàn)，立足國內(nèi)實(shí)際情況，改革創(chuàng)新公共服務(wù)供給機(jī)制和投入方式，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與公共服務(wù)供給，我國迫切需要在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)一步創(chuàng)新投融資機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)資本特別是民間資本在“盤活存量、用好增量，調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板，服務(wù)國家生產(chǎn)力布局，促進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，增加公共產(chǎn)品有效供給”的積極作用。[1]經(jīng)過三年的積極推廣，PPP模式在我國各地迅猛發(fā)展，截至2016年10月底，全國PPP入庫項(xiàng)目14 449個(gè)，總投資19.1萬億元，簽約項(xiàng)目1 699個(gè)，簽約投資額28 019億元，成為我國擴(kuò)大投資的新引擎以及全球最大的PPP市場(chǎng)，取得令人矚目的成績(jī)。但PPP模式在我國跨越式發(fā)展的同時(shí)，也存在著諸多突出的問題，這些問題必須對(duì)癥下藥加以解決，才能使我國PPP模式更加規(guī)范、有序、良好地發(fā)展。

一、PPP模式的提出

PPP由Public-Private Partnership 三個(gè)英文單詞的首個(gè)字母縮寫而成。是指公共部門與私人部門的一種合作關(guān)系。PPP是一個(gè)比較寬泛的概念，該概念最早于1982年首先由英國提出，是指政府與私營企業(yè)經(jīng)過協(xié)商并簽訂合作協(xié)議，授權(quán)私營企業(yè)代表政府設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、經(jīng)營和管理公共基礎(chǔ)設(shè)施，并向社會(huì)公眾提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

我國于2014年開始大模式推廣PPP模式，以國務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》為標(biāo)志，明確提出“在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)環(huán)保、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，積極推廣PPP模式，規(guī)范選擇項(xiàng)目合作伙伴，引入社會(huì)資本，增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力”。2015年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》中，對(duì)PPP模式的具體涵義做出了官方的界定，即：“政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。政府和社會(huì)資本合作模式有利充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。”[2]

目前，我國已在交通設(shè)施(包括公路、鐵路、地鐵、機(jī)場(chǎng)、港口、碼頭、軌道交通)、市政設(shè)施(包括城鎮(zhèn)供水、供熱、供氣、供暖、污水處理、垃圾處理、燃?xì)夤芫W(wǎng)、地下綜合管廊、公園配套服務(wù)、停車設(shè)施)、能源、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛實(shí)施了PPP模式，并開始成為我國穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、惠民生的重要力量。

二、PPP項(xiàng)目發(fā)展情況

在國家大力倡導(dǎo)、鼓勵(lì)和推廣下，PPP模式正在我國如火如荼地發(fā)展，入庫項(xiàng)目數(shù)不斷增加，項(xiàng)目簽約率逐步提高，項(xiàng)目管理趨于規(guī)范。到2016年10月底止，財(cái)政部PPP入庫項(xiàng)目10 685個(gè)，總投資12.73萬億元，其中，簽約項(xiàng)目1 080個(gè)，占入庫項(xiàng)目數(shù)的10.1%；簽約金額1.8萬億元，占總投資的14.1%。國家發(fā)展和改革委員會(huì)PPP入庫項(xiàng)目3 764個(gè)，總投資6.37萬億元。其中，第一批PPP項(xiàng)目1 043個(gè)，總投資1.97萬億元，簽約項(xiàng)目456個(gè)，簽約投資額8 152億元，項(xiàng)目簽約率57.8%(扣除254個(gè)退庫項(xiàng)目后)；第二批PPP項(xiàng)目1 488個(gè)，總投資2.26萬億元，簽約項(xiàng)目163個(gè)，簽約投資額1 867億元，項(xiàng)目簽約率18.8%(扣除518個(gè)退庫項(xiàng)目后)；第三批PPP項(xiàng)目1 263個(gè)，總投資2.14萬億元，至今尚未發(fā)布簽約項(xiàng)目、簽約率情況。下面，以財(cái)政部PPP項(xiàng)目作為分析對(duì)象。

從表1可分析出各地區(qū)PPP項(xiàng)目基本情況如下：

PPP項(xiàng)目數(shù)量前10名：貴州、山東、新疆、四川、內(nèi)蒙古、河南、遼寧、甘肅、河北、云南，合計(jì)有7 751個(gè)項(xiàng)目，占項(xiàng)目總數(shù)的72.5%。中西部地區(qū)有7 427個(gè)，東部地區(qū)有3 258個(gè)，中西部地區(qū)比東部地區(qū)多4 169個(gè)項(xiàng)目，是東部地區(qū)的2.3倍。其中，貴州項(xiàng)目數(shù)最多，有1 734個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的16.2%；其次是山東項(xiàng)目，有1 057個(gè)，占項(xiàng)目總數(shù)的10.0%。上海項(xiàng)目數(shù)最少，僅有1個(gè)。西藏至今尚未有PPP項(xiàng)目入庫。這里需要說明的是，貴州、山東、新疆的PPP項(xiàng)目多，并不完全表示貴州、山東、新疆的PPP模式做得比其他省市好， 只是可能這三個(gè)省區(qū)迫切需要社會(huì)資本參與公共服務(wù)領(lǐng)域和基礎(chǔ)設(shè)施投資，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。同樣上海、天津、北京、廣東的PPP項(xiàng)目少，也并不表示這四個(gè)省市的PPP模式做得不好，只是這四個(gè)省市經(jīng)濟(jì)實(shí)力比較雄厚，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域比較完善，對(duì)社會(huì)資本參與投資的需求不是那么強(qiáng)烈。

表1 各地區(qū)的PPP項(xiàng)目數(shù)、項(xiàng)目簽約率、總投資、簽約投資率的情況

資料來源：全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫

PPP投資規(guī)模前10名：貴州、山東、云南、四川、河南、江蘇、河北、內(nèi)蒙古、甘肅、遼寧，合計(jì)投資85 590億元，占PPP總投資的67.2%。中西部地區(qū)投資81 532億元，東部地區(qū)投資45 791億元，中西部地區(qū)比東部地區(qū)投資高出35 741億元。投資規(guī)模最大的是貴州，為14 994.8億元，占PPP總投資的12%；其次是山東，投資規(guī)模12 108億元，占PPP總投資的10%。投資規(guī)模最小的是天津，為8.81億元。

PPP平均投資前10名；重慶、云南、北京、寧夏、吉林、江蘇、廣東、湖南、青海、河北，PPP總體平均投資11.92億元/個(gè)項(xiàng)目，平均投資最大的是重慶32.44億元/個(gè)項(xiàng)目，其次是云南，平均投資25.22億元/個(gè)項(xiàng)目，平均投資最小的是新疆5.26億元/個(gè)項(xiàng)目。

PPP簽約項(xiàng)目前10名：山東、新疆、四川、河南、浙江、河北、湖南、安徽、貴州、廣東，合計(jì)簽約項(xiàng)目741個(gè)，占總簽約項(xiàng)目數(shù)的68.6%。中西部地區(qū)簽約項(xiàng)目606個(gè)，東部地區(qū)簽約項(xiàng)目474個(gè)，中西部地區(qū)比東部地區(qū)簽約項(xiàng)目多132個(gè)。其中，簽約項(xiàng)目最多的是山東209個(gè)，占總簽約項(xiàng)目的19%，其次是新疆有89個(gè)簽約項(xiàng)目，占總簽約項(xiàng)目的8.2%。簽約項(xiàng)目最少的是天津，至今尚未有項(xiàng)目簽約。

PPP項(xiàng)目簽約率前10 名：上海、吉林、廣東、山西、安徽、貴州、浙江、山東、海南、北京，中西部地區(qū)項(xiàng)目簽約率8%，東部地區(qū)項(xiàng)目簽約率15%，東部地區(qū)比中西部地區(qū)項(xiàng)目簽約率高出7個(gè)百分點(diǎn)，說明東部地區(qū)對(duì)社會(huì)資本投資比較有吸引力。項(xiàng)目簽約率最高的是上海100%，主要原因是上海僅推出1個(gè)PPP項(xiàng)目，由于項(xiàng)目條件比較成熟，加上上海的優(yōu)勢(shì)條件，比較容易吸引社會(huì)資本參與投資；其次是吉林，項(xiàng)目簽約率38.6%。項(xiàng)目簽約率最低的是天津，項(xiàng)目簽約率為0。

PPP簽約投資額前10名：貴州、山東、云南、北京、河北、江蘇、河南、湖南、浙江、廣東，合計(jì)簽約投資額11 741億元，占簽約總投資的65%。中西部地區(qū)簽約投資額10 306億元，東部地區(qū)簽約投資額7 646億元，中西部地區(qū)比東部地區(qū)簽約投資額高出2 660億元。簽約投資額最大的是貴州，簽約投資額2 500.2億元，占簽約總投資的16.67%；其次是山東簽約投資額1 845.8億元，占簽約總投資的15.24%。

從表2可分析出各投資領(lǐng)域基本情況如下：

PPP項(xiàng)目數(shù)前5名：市政設(shè)施、交通設(shè)施、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、旅游、生態(tài)環(huán)保，合計(jì)PPP項(xiàng)目6 944個(gè)，占PPP總項(xiàng)目數(shù)的65%。其中，市政設(shè)施PPP項(xiàng)目最多，為3 771個(gè)，占PPP總項(xiàng)目數(shù)的35%； 其次是交通設(shè)施PPP項(xiàng)目，有1 313個(gè)，占PPP總項(xiàng)目數(shù)的12%。市政設(shè)施和交通設(shè)施PPP項(xiàng)目合計(jì)為5 084個(gè)，占PPP總項(xiàng)目數(shù)的48%，說明目前PPP項(xiàng)目主要以市政設(shè)施、交通設(shè)施領(lǐng)域?yàn)橹?。PPP項(xiàng)目數(shù)最少的是林業(yè)，僅有14個(gè)項(xiàng)目。

表2 各行業(yè)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目數(shù)、項(xiàng)目簽約率、總投資、簽約投資的情況

資料來源：全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫

PPP簽約項(xiàng)目數(shù)前5名：市政設(shè)施、交通設(shè)施、生態(tài)環(huán)境、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、教育，合計(jì)簽約項(xiàng)目816個(gè)，占總簽約項(xiàng)目數(shù)的76%。其中，市政設(shè)施簽約項(xiàng)目最多，為471個(gè)，占總簽約項(xiàng)目數(shù)的44%；其次是交通設(shè)施簽約項(xiàng)目，有159個(gè)，占總簽約項(xiàng)目數(shù)的15%。這說明了社會(huì)資本比較傾向于市政設(shè)施和交通設(shè)施PPP項(xiàng)目投資。簽約項(xiàng)目最少的是林業(yè)，至今尚未有項(xiàng)目簽約。

PPP項(xiàng)目簽約率前5名：能源、市政設(shè)施、交通設(shè)施、生態(tài)環(huán)保、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)，簽約率分別為20.54%、12.49%、12.10%、11.91%和9.85%。

PPP簽約投資額前5名：市政設(shè)施、交通設(shè)施、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、生態(tài)環(huán)保、保障性安居工程，合計(jì)簽約投資15 295億元，占簽約總投資的85%。其中，市政設(shè)施項(xiàng)目投資最大，為38 419.1億元，占總投資30.2%。兩者合計(jì)占總項(xiàng)目數(shù)47.6.%，占總投資的57.7%。

PPP平均投資規(guī)模前5名：交通設(shè)施、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、保障性安居工程、旅游、生態(tài)環(huán)保，分別為29.26億元/個(gè)項(xiàng)目、20.86億元/個(gè)項(xiàng)目、14.94億元/個(gè)項(xiàng)目、10.45億元/個(gè)項(xiàng)目、10.12億元/個(gè)項(xiàng)目。平均投資最小的是教育，為3.8億元/個(gè)項(xiàng)目。

三、PPP項(xiàng)目存在的問題

(一)PPP項(xiàng)目簽約率總體上偏低

財(cái)政部PPP項(xiàng)目簽約率10%左右，國家發(fā)改委PPP項(xiàng)目簽約率16%左右。如果財(cái)政部、國家發(fā)改委PPP項(xiàng)目合在一起計(jì)算，PPP項(xiàng)目整體簽約率為12%左右。應(yīng)該說這個(gè)簽約率還是比較低的，離國家發(fā)展要求還有較大差距。為什么在國家大力推廣的情況下，PPP項(xiàng)目簽約率還是這樣低呢？主要有以下幾個(gè)方面的原因。

第一，項(xiàng)目前期工作比較粗糙，深度不夠，造成項(xiàng)目推進(jìn)難以落實(shí)。

按照國家發(fā)改委的要求，政府投資項(xiàng)目的可行性研究報(bào)告應(yīng)由具有審批職能的投資主管部門審批后，實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告，完善并確定PPP項(xiàng)目實(shí)施方案。重大基礎(chǔ)設(shè)施政府投資項(xiàng)目，應(yīng)重視項(xiàng)目初步設(shè)計(jì)方案的深化研究，細(xì)化工程技術(shù)方案和投資概算等內(nèi)容，并作為確定PPP項(xiàng)目實(shí)施方案的重要依據(jù)。企業(yè)投資項(xiàng)目，經(jīng)相應(yīng)的核準(zhǔn)或備案機(jī)關(guān)履行核準(zhǔn)、備案手續(xù)后，實(shí)施機(jī)構(gòu)依據(jù)相關(guān)要求完善和確定PPP項(xiàng)目實(shí)施方案。[3]但是，一些地方政府和部門急功近利，為了爭(zhēng)取把本地區(qū)、本部門更多的項(xiàng)目列入財(cái)政部、國家發(fā)改委PPP項(xiàng)目庫，對(duì)一些尚未具備條件的項(xiàng)目(如沒有編制項(xiàng)目可行性研究報(bào)告或項(xiàng)目核準(zhǔn)報(bào)告，甚至有些項(xiàng)目只是概念性提出，具體的規(guī)劃選址、投資規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容、資金籌措等等都沒有經(jīng)過研究和論證)經(jīng)過美化包裝，采取臨時(shí)突擊審批方式，變成已完成項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案手續(xù)，把一些尚未深入開展前期工作的項(xiàng)目也列入PPP項(xiàng)目，這些項(xiàng)目由于前期工作粗糙， 條件不夠成熟， 造成進(jìn)入PPP實(shí)際操作階段難以付諸實(shí)施。

第二，準(zhǔn)入門檻過高，人為設(shè)置不合理?xiàng)l件，阻礙了民營資本進(jìn)入。

按照國家規(guī)定，參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方選擇，依法通過公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、兩階段招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式，公平擇優(yōu)選擇具有相應(yīng)投資能力、管理經(jīng)驗(yàn)、專業(yè)水平、 融資實(shí)力以及信用狀況良好的社會(huì)資本方作為合作伙伴。在遴選社會(huì)資本方資格要求及評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定等方面，要客觀、公正、詳細(xì)、透明，禁止排斥、限制或歧視民間資本和外商投資。但是，在實(shí)際操作過程中，地方政府為保險(xiǎn)起見，往往在PPP項(xiàng)目招標(biāo)實(shí)施中，人為設(shè)置“玻璃門”“彈簧門”“天花板”等高門檻條件限制民營資本進(jìn)入，使得大部分PPP項(xiàng)目都是落戶到央企、國企、上市公司的頭上，民營資本難有參與機(jī)會(huì)。

資料來源：全國PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫

第三，項(xiàng)目投資規(guī)模大，對(duì)資金實(shí)力、融資能力要求高，并受到項(xiàng)目資本金、融資能力的限制，阻礙了一大批中小社會(huì)資本的積極參與。

從表3可看出各投資領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的總投資、資本金、融資要求情況。平均每個(gè)項(xiàng)目投資最大的交通設(shè)施29.26億元，其平均每個(gè)項(xiàng)目要求資本金7.23億元、需要融資21.94億元。平均每個(gè)項(xiàng)目投資最小的教育3.8億元/個(gè)，其平均每個(gè)項(xiàng)目要求資本金0.95億元、需要融資2.85億元。單個(gè)項(xiàng)目投資最大的是北京地鐵16號(hào)線，總投資495億元，若資本金占30%，則需要資本金148.5億元，項(xiàng)目融資需要346.5億元。當(dāng)前PPP項(xiàng)目大部分都是投資體量較大的項(xiàng)目，資本金最少的約需要上億元，項(xiàng)目融資最少的都要近3億元，這么大的投資體量，不是一般中小型社會(huì)資本能夠承受和參與得了的，目前能夠參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本，基本上都是具有較強(qiáng)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的大中型公司或企業(yè)，一般中小公司或企業(yè)很難有參與的機(jī)會(huì)。

第四，投資回報(bào)率低、回收慢、周期長，也是影響社會(huì)資本參與的重要方面。

由于PPP項(xiàng)目具有公共服務(wù)性，一般來說投資回報(bào)率不會(huì)太高，太高有可能增加財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，也會(huì)損害到公眾利益。如果PPP項(xiàng)目出現(xiàn)過高收益的情況，政府可以通過調(diào)價(jià)或其他方式，使投資收益回到合理狀態(tài)。因此，PPP項(xiàng)目原則上收益不會(huì)太高，要想通過參與PPP項(xiàng)目獲得暴利，這是不切實(shí)際的想法。PPP項(xiàng)目投資回收期一般較長，短的10年左右，長的30年左右，甚至超過30年，影響了資本投資的效率性、周轉(zhuǎn)性、時(shí)效性，從而影響了社會(huì)資本參與的積極性。

第五，地方政府具體負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目單位和人員，由于缺乏操作經(jīng)驗(yàn)，以及操作能力、操作知識(shí)的不足，在一定程度上影響了社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目。

PPP模式是一項(xiàng)技術(shù)性、專業(yè)性很強(qiáng)的管理模式，涉及經(jīng)濟(jì)、金融、法律、財(cái)務(wù)、會(huì)計(jì)等多個(gè)專業(yè)領(lǐng)域，需要有一批既有理論又有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的復(fù)合型人才才能提高PPP運(yùn)作和管理水平。如果有一批知識(shí)豐富、業(yè)務(wù)精通、操作力強(qiáng)的高素質(zhì)專業(yè)隊(duì)伍，對(duì)謀劃出高質(zhì)量的PPP項(xiàng)目，科學(xué)設(shè)計(jì)出合理的投資回報(bào)率，確保PPP項(xiàng)目合作談判和運(yùn)作成功是至關(guān)重要的。

(二)民營資本參與率相對(duì)較低

根據(jù)國內(nèi)有關(guān)咨詢公司、工程公司研究數(shù)據(jù)，目前參與PPP項(xiàng)目投資主要是央企、國企和上市公司，民營企業(yè)參與率不高。按參與項(xiàng)目個(gè)數(shù)計(jì)算，央企、國企、上市公司占76%，民營企業(yè)占24%；按投資額計(jì)算，央企、國企、上市公司占79%，民營企業(yè)占21%。很多PPP項(xiàng)目招標(biāo)條件要求很高：企業(yè)的設(shè)計(jì)、施工資質(zhì)必須是甲級(jí)以上，企業(yè)的注冊(cè)資本、總資產(chǎn)、凈資產(chǎn)、銀行授信、銀行存款、業(yè)績(jī)都有極高的要求， 甚至總投資1億多的項(xiàng)目，要求參與投標(biāo)企業(yè)注冊(cè)資本不低于1億元；總投資14億元的項(xiàng)目，要求參與投標(biāo)企業(yè)自有資金或銀行授信不少于10億元。這樣的招標(biāo)條件，可以說是量身定制，基本上都是為大型央企、國企、上市公司設(shè)計(jì)定制，民營企業(yè)在資質(zhì)、技術(shù)、財(cái)務(wù)能力、銀行授信、業(yè)績(jī)經(jīng)驗(yàn)等方面，難以與實(shí)力強(qiáng)大的央企、國企形成有力競(jìng)爭(zhēng)。

民營資本參與率低的另一個(gè)重要原因，就是PPP項(xiàng)目投資回報(bào)率低，利潤空間小，達(dá)不到民營資本投資收益率的期望值；加上PPP項(xiàng)目融資難、融資貴，銀行貸款要求條件苛刻，也削弱了民營資本參與的積極性。

(三)項(xiàng)目投資收益率較低

PPP項(xiàng)目投資回報(bào)率總體上呈現(xiàn)下降趨勢(shì)，主要原因是參與PPP項(xiàng)目的競(jìng)爭(zhēng)越來越激烈，招標(biāo)條件越來越高，回報(bào)條件越來越苛刻，由于同行業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)較多，如公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)、港口、橋梁、隧道等交通設(shè)施PPP項(xiàng)目，出現(xiàn)大量的施工企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)，造成投資回報(bào)率下浮較大。湖南人和人律師事務(wù)所袁紫月研究指出：“已落地實(shí)施的PPP項(xiàng)目，2015年平均回報(bào)率7.89%，2016年8月前平均回報(bào)率為7.13%，整體下降了0.7個(gè)百分點(diǎn)?！盵4]特別是目前在PPP項(xiàng)目中占多數(shù)的市政設(shè)施和交通設(shè)施項(xiàng)目，大部分是投資體量大、融資成本高、回報(bào)周期長、投資回報(bào)率低的項(xiàng)目，通常只有6%～8%內(nèi)部收益率，甚至低于6%收益率。而目前人民銀行貸款基準(zhǔn)利率為5.9%，內(nèi)部收益率已經(jīng)接近貸款基準(zhǔn)利率，如果沒有其他優(yōu)惠政策支持，這類PPP項(xiàng)目的投資難有利潤空間。

(四)融資難、融資貴問題突出

融資難、融資貴是制約PPP項(xiàng)目難以落地的主要原因之一，也是PPP項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵。按照國家發(fā)改委的要求，參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本，由地方政府出資人代表與社會(huì)資本方共同成立項(xiàng)目公司，繳足項(xiàng)目資本金(一般占總投資的20%～30%，有些項(xiàng)目超過30%)，剩余項(xiàng)目資金由項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方負(fù)責(zé)從銀行融資。PPP項(xiàng)目融資責(zé)任由項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方承擔(dān)，地方政府及其相關(guān)部門不應(yīng)為項(xiàng)目公司或社會(huì)資本方的融資提供擔(dān)保。缺少政府的擔(dān)保，影響了銀行對(duì)項(xiàng)目融資的征信。

PPP項(xiàng)目融資分成兩部分：一部分是資本金融資，另一部分是項(xiàng)目融資。融資方式主要采用債權(quán)融資，融資來源主要依靠銀行貸款。資本金融資，銀行對(duì)比例要求較高，一般占總投資的30%左右，同時(shí)還要提供擔(dān)保，在項(xiàng)目生命周期內(nèi)(一般10年以上)不能退出項(xiàng)目公司。資本金融資，可以利用企業(yè)自有資金作為項(xiàng)目資本金，但是資本金占用時(shí)間較長、在項(xiàng)目生命周期內(nèi)不能周轉(zhuǎn)，這樣會(huì)增加企業(yè)的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)。因此，PPP項(xiàng)目資本金，除了少部分利用自有資金外，絕大部分還是通過銀行或基金解決。央企、國企和上市公司資本金融資的渠道，主要是與銀行共同成立基金，組成聯(lián)合體在投標(biāo)階段進(jìn)入項(xiàng)目公司，由基金負(fù)責(zé)項(xiàng)目資本金融資，企業(yè)負(fù)責(zé)項(xiàng)目公司的運(yùn)營管理。但是非上市民營企業(yè)與銀行成立基金非常困難，銀行一般不愿意，因?yàn)殂y行對(duì)非上市民營企業(yè)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力和可靠性不太放心。如果項(xiàng)目資本金數(shù)量較大時(shí)，企業(yè)自有資金又明顯不足，銀行或基金又不能解決時(shí)，那么只能采取的解決辦法是“引入純粹的財(cái)務(wù)投資人，融資成本達(dá)到8%左右” ，[5]融資成本大幅增加，大大降低了項(xiàng)目整體收益率。項(xiàng)目融資，央企、國企解決相對(duì)比較容易，可以通過銀行貸款或成立產(chǎn)業(yè)基金來解決；上市公司也可以通過股市定向增發(fā)來解決；非上市民營企業(yè)，解決較為艱難，主要是融資渠道不多，成本較高。

PPP項(xiàng)目融資難、融資貴的主要原因：一是有些項(xiàng)目收益來源不穩(wěn)定，不可靠，沒有穩(wěn)定的、可測(cè)的現(xiàn)金流，如不收費(fèi)的公路、鐵路、橋梁、水利、生態(tài)環(huán)境等項(xiàng)目。項(xiàng)目本身無法產(chǎn)生經(jīng)營收益，沒有可靠的穩(wěn)定收入來源，其投資收益主要靠財(cái)政補(bǔ)貼、購買服務(wù)、匹配資源，但財(cái)政部要求每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出不得超過一般公共預(yù)算支出比例的10%，導(dǎo)致地方政府用于財(cái)政補(bǔ)貼、購買服務(wù)的資金難以有充分保障，匹配資源主要是捆綁其他項(xiàng)目或土地補(bǔ)償開發(fā)，由于土地要實(shí)行招拍掛，而招拍掛是出高價(jià)者得，萬一有其他企業(yè)愿意出高價(jià)購買，那么取得匹配土地并非一定能實(shí)現(xiàn)。二是PPP項(xiàng)目質(zhì)押沒有法律保障，銀行無法辦理質(zhì)押貸款。三是PPP項(xiàng)目利潤空間小，回報(bào)率低，要求融資成本必須低，否則難有投資收益；四是缺乏退出機(jī)制，PPP項(xiàng)目周期一般10年以上，而且大多數(shù)項(xiàng)目約定項(xiàng)目公司股權(quán)不能自由轉(zhuǎn)讓，目前只有銀行作為債權(quán)形式進(jìn)行融資，股權(quán)融資相對(duì)較少，導(dǎo)致大量場(chǎng)外資金無法進(jìn)入PPP市場(chǎng)。

(五)風(fēng)險(xiǎn)分配不合理

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會(huì)資本合作操作指南(試行)》的通知要求，PPP項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)收益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控原則，綜合考慮政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力等要素，在政府和社會(huì)資本之間合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。但是，在已實(shí)施的PPP項(xiàng)目中，一些項(xiàng)目存在著風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)不合理、缺少約束機(jī)制等問題，無法達(dá)到政府和社會(huì)資本“利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、全程合作”的要求。如政策風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、工程風(fēng)險(xiǎn)、變更風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)價(jià)格風(fēng)險(xiǎn)、投資控制風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)等等，地方政府通常把這些風(fēng)險(xiǎn)推給社會(huì)資本，而社會(huì)資本沒有足夠的資源和能力去管控風(fēng)險(xiǎn)，輕則造成項(xiàng)目成本大幅上升，重則導(dǎo)致項(xiàng)目投資失敗。另外，由于缺少約束協(xié)調(diào)機(jī)制，一旦項(xiàng)目出現(xiàn)重大問題，地方政府常用行政手段進(jìn)行干預(yù)，甚至違背承諾，導(dǎo)致社會(huì)資本方利益受損。甚至，還出現(xiàn)上屆政府簽約的PPP項(xiàng)目，下屆政府“不認(rèn)舊賬”的情況。

四、增強(qiáng)社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目的建議

針對(duì)以上PPP項(xiàng)目存在的問題，為了擴(kuò)大PPP項(xiàng)目的參與主體，激發(fā)社會(huì)資本特別是民間資本的參與熱情，增大PPP項(xiàng)目的投資簽約率以及PPP項(xiàng)目的落地開工率，建議采取以下措施與對(duì)策。

(一)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目的頂層設(shè)計(jì)

黨的十八屆三中全會(huì)明確提出“讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用”以及“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”。在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)領(lǐng)域推廣實(shí)施PPP模式，是落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)精神的重要舉措，也是推動(dòng)財(cái)政體制改革、投融資體制改革和政策創(chuàng)新的根本要求。經(jīng)過近三年實(shí)踐，PPP項(xiàng)目在我國正在蓬勃發(fā)展，經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益正在逐步顯現(xiàn)，的確實(shí)現(xiàn)了“四兩撥千斤”和“少花錢、多辦事”的作用，并已成為地方政府穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)的重要抓手。PPP模式在我國大規(guī)模實(shí)施以來，國家在頂層設(shè)計(jì)方面已經(jīng)做了大量的工作，對(duì)于PPP項(xiàng)目的推廣、應(yīng)用、管理、有序發(fā)展起著重要作用，但是在實(shí)踐中還存在著法律法規(guī)不健全、地區(qū)發(fā)展不平衡、行業(yè)發(fā)展不均衡、項(xiàng)目實(shí)施不規(guī)范、準(zhǔn)入門檻過高、融資難融資貴、缺乏約束協(xié)調(diào)機(jī)制等諸多問題，嚴(yán)重影響了PPP項(xiàng)目的健康發(fā)展。為了促進(jìn)PPP項(xiàng)目的有序、規(guī)范、健康發(fā)展，建議在PPP項(xiàng)目的法律層面、統(tǒng)一規(guī)范、降低融資成本、合理投資回報(bào)機(jī)制、定價(jià)調(diào)整機(jī)制、績(jī)效考核機(jī)制、多元化退出機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)等方面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。

(二)對(duì)PPP模式進(jìn)行立法保護(hù)

目前，財(cái)政部、國家發(fā)展和改革委員會(huì)、中國人民銀行等部委雖然已經(jīng)制定出臺(tái)了PPP項(xiàng)目的有關(guān)指導(dǎo)性、操作性、管理性文件，但由于受各自管理范圍和行業(yè)限制，都是從各自管理角度出發(fā)，出臺(tái)的法規(guī)文件大多各自為政，同時(shí)不能兼容和銜接，缺乏全局性、系統(tǒng)性和統(tǒng)一性。各地方政府為了推廣各地區(qū)的PPP項(xiàng)目，雖然有針對(duì)性地制定了一些地方性規(guī)定和管理辦法，但是這些規(guī)定和辦法都是地方性、局部性、分散化的，也不具有全局性和系統(tǒng)性的作用，特別是法律效力作用不強(qiáng)。由于缺乏國家層面PPP項(xiàng)目的法律法規(guī)，對(duì)政府和社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目合作中的權(quán)利和義務(wù)沒有統(tǒng)一的明確界定，造成政府和社會(huì)資本對(duì)PPP項(xiàng)目合作，沒有可依據(jù)的國家法律文件形成有效合同關(guān)系，在一定程度上影響了社會(huì)資本的投資信心。為建立起PPP項(xiàng)目的法律保障環(huán)境，增強(qiáng)法律保護(hù)效用，提出以下三點(diǎn)建議：

(1)盡早對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行國家立法。明確界定政府和社會(huì)資本的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)等問題，規(guī)范和保護(hù)PPP項(xiàng)目投資者的合法權(quán)益。

(2)提高PPP項(xiàng)目立法層級(jí)。改變目前PPP模式只有地方性法規(guī)和部門規(guī)章，造成PPP項(xiàng)目立法層級(jí)不高、法律效力較低的問題。PPP項(xiàng)目立法建議由全國人大或人大常委會(huì)制定，或者由國務(wù)院制定有關(guān)行政法規(guī)。

(3)建議成立PPP項(xiàng)目爭(zhēng)議協(xié)調(diào)解決機(jī)制。有效地協(xié)調(diào)解決PPP項(xiàng)目實(shí)施中出現(xiàn)的違反合同約定的有關(guān)問題。

(三)降低PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)入門檻

目前PPP項(xiàng)目的準(zhǔn)入門檻過高，從已經(jīng)落地實(shí)施的PPP項(xiàng)目來看，基本上都是由大型的央企、國企及上市公司所壟斷，民營企業(yè)、中小企業(yè)難有參與的機(jī)會(huì)。PPP項(xiàng)目不只是央企、國企、上市公司的“高富帥”俱樂部，而應(yīng)該是整個(gè)社會(huì)資本包括民營資本共同參與的舞臺(tái)。國務(wù)院在《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)資本投資的指導(dǎo)意見》中明確指出：“迫切需要在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)一步創(chuàng)新投融資機(jī)制，充分發(fā)揮社會(huì)資本特別是民間資本的積極作用”，“打破行業(yè)壟斷和市場(chǎng)壁壘，切實(shí)降低準(zhǔn)入門檻，建立公平開放透明的市場(chǎng)規(guī)劃，營造權(quán)利平等、機(jī)會(huì)平等、規(guī)則平等的投資環(huán)境，進(jìn)一步鼓勵(lì)社會(huì)資本特別是民間投資，盤活存量、用好增量，調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板，服務(wù)國家生產(chǎn)力布局，促進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，增加公共產(chǎn)品有效供給”。因此，為了打破PPP項(xiàng)目的壟斷行為，擴(kuò)大PPP項(xiàng)目的市場(chǎng)參與主體，讓更多社會(huì)資本特別是民營資本參與PPP項(xiàng)目，提出以下幾點(diǎn)建議。

(1)制定統(tǒng)一、公開、透明的PPP項(xiàng)目市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，為社會(huì)資本尤其是民營資本參與PPP項(xiàng)目創(chuàng)造平等條件。

(2)降低PPP項(xiàng)目投標(biāo)人資格條件要求，特別是要降低對(duì)投標(biāo)人的注冊(cè)資本、總資產(chǎn)、凈資產(chǎn)、銀行授信、銀行存款的過高要求。因?yàn)樽?cè)資本并不能完全代表一個(gè)公司全部實(shí)力，有些公司注冊(cè)資本不大，但經(jīng)濟(jì)實(shí)力、融資能力、人才隊(duì)伍、技術(shù)水平并不低。不能以注冊(cè)資本不夠條件為由，把一批優(yōu)秀公司擋在PPP項(xiàng)目之外。

(3)要降低對(duì)投標(biāo)人業(yè)績(jī)的過高要求。有些剛成立不久的新公司，即使很有經(jīng)濟(jì)實(shí)力、管理能力，由于缺乏業(yè)績(jī)條件，也不能參與PPP項(xiàng)目投資，造成一批有實(shí)力的新公司也被擋在PPP項(xiàng)目門外。

(四)努力破解PPP項(xiàng)目融資難題

PPP項(xiàng)目投資規(guī)模大，資金門檻高，項(xiàng)目實(shí)施過程中需要進(jìn)行大量融資，才能確保項(xiàng)目的順利實(shí)施。因此，融資既是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵，又是PPP項(xiàng)目的主要短板。目前，PPP項(xiàng)目普遍存在融資難、融資貴的問題，成為制約PPP項(xiàng)目難以落地的主要癥結(jié)之一。為了解決PPP項(xiàng)目融資難、融資貴的問題，建議采取以下措施。

(1)金融機(jī)構(gòu)要?jiǎng)?chuàng)新符合PPP項(xiàng)目的金融服務(wù)，優(yōu)化信貸評(píng)審方式，積極為PPP模式提供融資支持。鼓勵(lì)銀行成立基金直接參股PPP項(xiàng)目合作。如三亞有軌電車PPP項(xiàng)目，項(xiàng)目公司由地方政府、國開基金、社會(huì)資本三方組成，政府不具有控股權(quán)，重點(diǎn)在參與和監(jiān)管，國開基金作為項(xiàng)目的融資主體之一，以增資入股形式對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行一定金額融資，但不參與項(xiàng)目公司的運(yùn)營和管理，只按合同約定，按股權(quán)比例參與收益分配，這樣較好地解決項(xiàng)目融資難問題。

(2)創(chuàng)新PPP項(xiàng)目融資方式，由單一從銀行融資，變成從產(chǎn)業(yè)基金、養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)公司、信托公司以及股權(quán)、債券等多種方式融資，拓寬融資渠道。如山東、江蘇等省已成立PPP產(chǎn)業(yè)基金，由省政府出資一部分，吸引銀行、保險(xiǎn)、信托等金融機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本共同出資，成立規(guī)模龐大的產(chǎn)業(yè)基金，用于解決PPP項(xiàng)目融資問題。

(3)對(duì)符合條件的PPP項(xiàng)目運(yùn)營主體，鼓勵(lì)在資本市場(chǎng)上通過發(fā)行公司債券、企業(yè)債券、中期票據(jù)、定向票據(jù)等市場(chǎng)化方式進(jìn)行融資。或者通過項(xiàng)目公司發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)?、?xiàng)目收益票據(jù)、資產(chǎn)支持票據(jù)等進(jìn)行融資。

(五)合理制定PPP項(xiàng)目投資回報(bào)率

投資回報(bào)率是社會(huì)資本衡量是否參與PPP項(xiàng)目合作的關(guān)鍵因素和主要驅(qū)動(dòng)力，也是社會(huì)資本作出投資決策和政府制定投融資政策的重要依據(jù)。 制定過高的投資回報(bào)率，顯然增加政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)和債務(wù)， 會(huì)損害社會(huì)公共利益；制定過低的投資回報(bào)率，對(duì)吸引社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目合作缺乏動(dòng)力。因此，項(xiàng)目架構(gòu)設(shè)計(jì)要在防止國有資產(chǎn)流失和社會(huì)資本尋求暴利的前提下，既要滿足社會(huì)公眾的服務(wù)水準(zhǔn)和要求，又要同時(shí)滿足社會(huì)資本的投資回報(bào)需要，科學(xué)合理制定PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)率，吸引更多的社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，以便提供更好更優(yōu)質(zhì)的社會(huì)公共服務(wù)。如何制定投資回報(bào)率，本文提出以下幾點(diǎn)建議。

表4 各類風(fēng)險(xiǎn)合理分擔(dān)情況

(1)制定全國統(tǒng)一的PPP項(xiàng)目投資回報(bào)率基準(zhǔn)，作為地方政府與社會(huì)資本PPP項(xiàng)目合作談判的參考尺度和標(biāo)準(zhǔn)，這有利于解決地方政府與社會(huì)資本由于投資回報(bào)率“談不攏”或扯皮的問題，從而加快PPP項(xiàng)目落地進(jìn)程。

(2)按照“使用者付費(fèi)”和“政府付費(fèi)”來確定PPP項(xiàng)目的投資回報(bào)率。對(duì)“使用者付費(fèi)”PPP項(xiàng)目，可以采用人民銀行發(fā)布的現(xiàn)行長期貸款基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上增加3個(gè)百分點(diǎn)左右，作為PPP項(xiàng)目投資回報(bào)率。對(duì)于“政府付費(fèi)”的PPP項(xiàng)目，可以采用人民銀行發(fā)布的現(xiàn)行長期貸款基準(zhǔn)利率基礎(chǔ)上增加2個(gè)百分點(diǎn)左右，作為PPP項(xiàng)目投資回報(bào)率。

(3)要擴(kuò)大PPP項(xiàng)目的多種付費(fèi)方式，采取資本注入、直接投資、投資補(bǔ)助、 貸款貼息，以及政府投資股權(quán)少分紅、不分紅等方式支持PPP項(xiàng)目的實(shí)施，提高社會(huì)資本投資回報(bào)率，增強(qiáng)PPP項(xiàng)目的吸引力。

(六)合理分配PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)

PPP項(xiàng)目的合作，主要是政府與社會(huì)資本的合作，因此，PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)主要是由政府和社會(huì)資本共同承擔(dān)，但政府與社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目合作中，兩者的地位并不對(duì)等，政府處在強(qiáng)勢(shì)地位，社會(huì)資本處在弱勢(shì)地位。在風(fēng)險(xiǎn)和收益不對(duì)等并發(fā)生糾紛時(shí)，地方政府往往采取強(qiáng)制手段進(jìn)行干預(yù)，社會(huì)資本利益無法得到保障。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)資本投資的指導(dǎo)意見》中要求“政府和投資者應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目可能產(chǎn)生的政策風(fēng)險(xiǎn)、商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)等進(jìn)行充分論證，完善合同設(shè)計(jì)，健全糾紛解決和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制”。因此，要建立起合理的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)整機(jī)制，合理分擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，降低政府和社會(huì)資本的雙方風(fēng)險(xiǎn)(見表4)。

當(dāng)項(xiàng)目因客觀原因造成社會(huì)資本方難以收回成本時(shí)，政府在合同約定中給予一定補(bǔ)償，使項(xiàng)目達(dá)到一定收益率。如三亞建筑廢棄物綜合利用PPP項(xiàng)目，運(yùn)營期廢棄物供應(yīng)達(dá)不到保底量時(shí)，可以延長2年經(jīng)營期，延長期還達(dá)不到保底量，政府對(duì)保底量差額進(jìn)行補(bǔ)貼，保證項(xiàng)目的投資收益率。當(dāng)投資收益較大時(shí)，政府在合同約定中可分享相關(guān)收益。如北京地鐵四號(hào)線PPP項(xiàng)目，當(dāng)實(shí)際運(yùn)量低于預(yù)測(cè)運(yùn)量時(shí)，政府給予一定補(bǔ)償，當(dāng)實(shí)際運(yùn)量高于預(yù)測(cè)運(yùn)量時(shí)，政府可分享相關(guān)收益。當(dāng)投資收益出現(xiàn)暴利等異常情況時(shí)，政府在合同中約定可進(jìn)行調(diào)整，使投資收益回到合理水平。

[ 1 ] 國務(wù)院.關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(國發(fā)[2014]60號(hào))[EB/OL]. (2014-11-26)[2017-02-10].http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-11/26/content_9260.htm.

[ 2 ] 國務(wù)院辦公廳.轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府與社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知(國辦發(fā)[2015]42號(hào))[EB/OL]. (2015-05-22)[2017-02-20]. http://www.gov.cn/zhengce/content/2015-05/22/content_9797.htm.[ 3 ] 國家發(fā)展和改革委員會(huì).關(guān)于印發(fā)《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣?huì)資本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》的通知(發(fā)改投資[2016]2231號(hào))[EB/OL].(2016-10-24)[2017-03-01]. http://www.sdpc.gov.cn/gzdt/201610/t20161027_824150.html.[ 4 ] 袁紫月.PPP項(xiàng)目大數(shù)據(jù)——投資回報(bào)率分析[EB/OL]. (2016-10-12)[2017-03-20]. http://mt.sohu.com/20161012/n470120708.shtml.[ 5 ] 莫呂群，劉明.如何破解PPP項(xiàng)目融資難[J].施工企業(yè)管理，2016(9)：35-37.

(責(zé)任編輯：周成璐)

China’sPPPprojects:StatusQuoandProblems

WANG Yu

(FinanceServiceSector，HaikouBranchofChinaMerchantsBank,Haikou570125,China)

PPP projects have become the new engine to boost investment, and an important power to stabilize development, optimize structure, overcome weaknesses and improve social welfare in the past three years. Currently, China has become the world’s largest market for PPP projects, however, as PPP grows vigorously in China, problems arise such as low rate of PPP contract signing, inactive participation of private capital, low rate of return on investment as well as difficulty in and high cost of financing and unbalanced risk sharing. The paper proposes the State strengthen top design for PPP, optimize related legislation, increase the confidence of investors, lower access threshold of PPP projects, expand subjects of market participation, solve financing problems and set up an appropriate rate of return on investment so as to achieve normative, orderly and healthy development of PPP projects.

PPP projects; private capital; top design; project financing

10.3969/j.issn. 1007-6522.2017.05.009

2017-03-22

王 彧(1992- )，女 ，海南?？谌?。 招商銀行?？诜中薪鹑谑聵I(yè)部產(chǎn)品經(jīng)理。

D035-3

： A

： 1007-6522(2017)05-0094-12