楊錦琦

【摘 要】 作為全球最大的碳排放國，我國一直積極采取措施應(yīng)對氣候變化。2011 年國家發(fā)改委批準(zhǔn)北京、上海、重慶、天津等七個碳交易試點(diǎn)，為推動全國碳市場進(jìn)行初步探索。目前我國碳交易市場雖初具雛形，但在實(shí)施和完善過程中還面臨著諸如法律法規(guī)不完善、政府監(jiān)管缺位等問題。應(yīng)健全法律法規(guī)，加強(qiáng)政府對市場監(jiān)管力度，制定控制排放總量目標(biāo)，科學(xué)分配初始配額，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)參與，鼓勵碳金融產(chǎn)品創(chuàng)新。充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，最終通過市場機(jī)制對資源的優(yōu)化配置，建立起規(guī)范、科學(xué)、活躍、可持續(xù)的碳交易市場體系。

【關(guān)鍵詞】 碳交易市場 問題 對策

黨的十八大以來，我國把生態(tài)文明建設(shè)作為“十三五”規(guī)劃重要內(nèi)容，積極落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。為了進(jìn)一步激勵企業(yè)降低排放水平，用更低成本實(shí)現(xiàn)碳減排目標(biāo)，2011 年10月，國家發(fā)改委確定對北京、天津、上海、重慶、廣東、湖北、深圳7省市進(jìn)行碳交易試點(diǎn)工作，并計劃于2017年開展全國性的碳交易工作。碳交易市場，是指由各種溫室氣體排放權(quán)的交易活動和金融活動所組成的市場。碳交易市場的形成來源于溫室氣體國際減排公約《京都議定書》的相關(guān)規(guī)定。為達(dá)到《聯(lián)合國氣候變化框架公約》減少全球溫室氣體排量的目的，《京都議定書》制定了三種市場機(jī)制：清潔發(fā)展機(jī)制（CDM，以下簡稱CDM，目前CDM是唯一得到國際公認(rèn)并于全世界通用的碳交易機(jī)制。）；聯(lián)合履行機(jī)制（JI）；排放貿(mào)易（ET）。根據(jù)三種機(jī)制，碳交易被分為兩種型態(tài)：配額型和項目型。

一、我國碳交易市場建設(shè)現(xiàn)狀

我國確定了應(yīng)對氣候變化“十三五”行動目標(biāo)：到2020年，單位GDP碳排放比2005年下降40%～45%。2015年9月，我國提出到2030年單位生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%～65%，并計劃于2017年啟動全國碳排放交易體系，覆蓋鋼鐵、電力、化工、建材、造紙和有色金屬等重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)。碳交易通常從兩個方面開展，即基于項目和配額的碳交易。我國作為發(fā)展中國家，不僅開展基于項目的清潔發(fā)展機(jī)制（CDM）活動，還以試點(diǎn)區(qū)域?yàn)橹鬟M(jìn)行碳配額交易易得到了快速的發(fā)展， 主要通過三種途徑來實(shí)現(xiàn)：一是清潔發(fā)展機(jī)制項目，即 CDM； 二是自愿減排項目，即VER， 國內(nèi)部分企業(yè)或單位為了維護(hù)企業(yè)形象或履行一定的社會責(zé)任， 自愿性地購買相應(yīng)指標(biāo)以抵消日常生產(chǎn)經(jīng)營活動所產(chǎn)生的碳排放量； 三是強(qiáng)制減排項目，2013年，我國第一個強(qiáng)制性的碳交易市場于深圳正式運(yùn)行。

（一）我國基于項目的碳交易市場現(xiàn)狀

自我國實(shí)施CDM機(jī)制以來，國家發(fā)展改革委員會成立了應(yīng)對氣候變化司，專門負(fù)責(zé)國內(nèi)CDM管理，同時推出一系列相關(guān)制度政策，以保障中國CDM機(jī)制順利推行。根據(jù)不同的減排類型，我國CDM項目分為節(jié)能和高效、新能源和可再生能源、燃料替代、甲烷回收利用、N2O 分解消除、HFC-23分解、垃圾焚燒發(fā)電、造林和再造林、其他項目等9大類。我國目前在國際上主要參與的是清潔發(fā)展機(jī)制（ CDM） ，根據(jù) UNFCCC 的統(tǒng)計，截至2015年7月4日，在CDM執(zhí)行理事會成功注冊的CDM項目有3807個，目前，無論是從注冊項目角度，還是核證減排量方面，我國已成為國際上最大的CDM項目供給國。據(jù)世界銀行數(shù)據(jù)顯示，我國CDM項目每年提供全球約 70%的 CER 需求。各地依托自然資源稟賦及經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢積極開發(fā)CDM項目，初步形成以環(huán)渤海區(qū)域?yàn)楹诵牡难睾ｏL(fēng)電集聚區(qū)，以云南、四川為核心的西南水電集聚區(qū)，以內(nèi)蒙古、甘肅、寧夏、新疆等西北部省區(qū)為核心的陸上風(fēng)電集聚區(qū)。據(jù)易碳家了解到，其中，云南、四川、內(nèi)蒙古、湖南、甘肅等中西部地區(qū)利用水利、風(fēng)能等自然優(yōu)勢，項目開發(fā)一直處于前列。

（二）我國基于配額的碳交易市場現(xiàn)狀

隨著全球低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的逐步推進(jìn)，碳交易市場成為極具發(fā)展?jié)摿Φ纳唐方灰资袌?。作為全球最大的碳排放國，我國一直積極采取措施應(yīng)對氣候變化。2011 年國家發(fā)改委批準(zhǔn)北京、上海、重慶、天津等七個碳交易試點(diǎn)，并將 2013 年至 2015 年定為試點(diǎn)階段，為推動全國碳市場進(jìn)行初步探索。我國7個碳交易市場既有相同點(diǎn)又各具特色。各試點(diǎn)碳交易市場的覆蓋范圍既有相似之處又各有特色。從覆蓋的溫室氣體種類看，深圳、上海、北京、廣東、天津、湖北碳市場僅納入二氧化碳作為控排氣體；而重慶碳市場卻納入了《京都議定書》規(guī)定的全部6種溫室氣體。從覆蓋的排放源看，各試點(diǎn)省市碳市場均將直接排放源和間接排放源作為管控對象；另外，上海和深圳碳市場不僅納入了固定排放源，還納入了移動排放源如航空業(yè)和城市公共交通行業(yè)等；而其他5個試點(diǎn)碳市場僅納入固定排放源。就覆蓋行業(yè)來說，各試點(diǎn)碳市場均覆蓋了第二產(chǎn)業(yè)高能耗、高排放的行業(yè)，如電（熱）力、水泥、石化、鋼鐵等行業(yè)；并且北京、上海和深圳碳市場還納入了服務(wù)業(yè)和大型公共建筑。對于納入控排企業(yè)的排放門檻而言，湖北碳市場納入控排企業(yè)的排放門檻最高，即2010和2011年年綜合能耗在6萬噸標(biāo)煤及以上（排放量在12萬噸CO2當(dāng)量及以上）；上海、廣東、天津、重慶碳市場納入控排企業(yè)排放門檻為特定時期年排放量為2萬噸CO2當(dāng)量及以上；北京碳市場納入控排企業(yè)的門檻為2009-2011年年排放量為1萬噸CO2當(dāng)量及以上；深圳碳市場納入控排企業(yè)門檻最低，為年排放量3000噸CO2當(dāng)量以上。根據(jù)國家發(fā)改委公布的數(shù)據(jù)，總體來看碳排放交易試點(diǎn)成果顯著，截至2015 年 8 月底，我國累計交易地方配額約 4024 萬噸，成交額約 12 億元； 累計拍賣配額約 1664 萬噸，成交額約 8 億元。而被納入排控體系的企業(yè)履約也在上升，2014 年達(dá)到 96% 以上，2015 年履約率達(dá)到 98% 以上。

二、我國碳交易市場建設(shè)存在的問題

我國碳交易市場體系雖然已經(jīng)初步建立，但在實(shí)施和完善過程中還面臨著諸如法律法規(guī)不完善、政府監(jiān)管缺位等問題。

（一）法律法規(guī)基礎(chǔ)薄弱endprint

完善健全的法律、法規(guī)是碳排放權(quán)交易市場規(guī)范和健康有序發(fā)展的必要保障，清晰明確的界定碳排放權(quán)的產(chǎn)權(quán)屬性是發(fā)揮碳排放市場機(jī)制的關(guān)鍵。目前我國現(xiàn)行階段相關(guān)立法仍然相當(dāng)匱乏，缺乏必要的法律法規(guī)作為指導(dǎo)依據(jù)，全國范圍內(nèi)尚無統(tǒng)一的碳排放權(quán)交易市場和交易規(guī)則的法律、法規(guī)制度。因此，碳交易還處于一種自發(fā)管理、自我約束的狀態(tài)。

（二）政府主管部門監(jiān)管不足

目前我國碳排放交易雖然屬于一種自愿性交易行為，但也要受到相關(guān)政府部門的監(jiān)督管理。我國碳排放交易的監(jiān)管存在很多不足。硬件方面，監(jiān)測技術(shù)設(shè)施的開發(fā)利用不足。軟件方面，缺乏具體的檢測標(biāo)準(zhǔn)；交易審批程序不夠具體和完善，缺少可操作性，容易導(dǎo)致權(quán)力尋租；存在嚴(yán)重的制度缺陷，監(jiān)管制度尚不完善，交易主體資格審查制度、報告制度、交易行為登記制度、信息公開制度不健全，造成碳排放交易市場難以建立起完善的交易平臺。

（三）減排區(qū)域分割特性明顯

我從市場構(gòu)成上來看，目前主要以 CDM 項目為主， CDM 項目從地域來看，分布不均衡，項目分布不平衡，西多東少；欠發(fā)達(dá)地區(qū)多、發(fā)達(dá)地區(qū)少。目前，我國西部地區(qū)如云南、四川、內(nèi)蒙等地的 CDM 批準(zhǔn)、注冊、簽發(fā)項目數(shù)量較多，但東部發(fā)達(dá)省份金融資源相對豐富，因此在建設(shè)碳交易市場過程中，要充分考慮金融資源與碳交易資源匹配矛盾。項目數(shù)前三位的云南、四川和內(nèi)蒙古水能和風(fēng)能都比較豐富，經(jīng)濟(jì)相對落后，屬于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的西部地區(qū)。而項目數(shù)較少的江蘇、上海和浙江處于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，對于能源的需求量較大，擁有高層次技術(shù)人才優(yōu)勢，具有較高的技術(shù)優(yōu)勢，屬于我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的東部地區(qū)，對于CDM 項目的需求和先進(jìn)技術(shù)的吸收能力要強(qiáng)于西部地區(qū)。CDM 項目西多東少的區(qū)域分布，不利于我國的發(fā)展需求，限制了技術(shù)借鑒和吸收的層次，應(yīng)加強(qiáng)我國的東西合作，通過技術(shù)合作與轉(zhuǎn)移促進(jìn)我國CDM 可持續(xù)發(fā)展

（四）缺乏合理的定價機(jī)制

我國碳市場目前尚未把握碳排放權(quán)交易的真實(shí)價值，由于各種數(shù)據(jù)缺失，參考標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，加之初始配額規(guī)定不明確，致使碳排放交易權(quán)的價格受人為因素的干擾，出現(xiàn)市場價格高于真實(shí)價值，市場活力無法真正被激發(fā)出來。

三、我國碳交易市場建設(shè)的對策建議

我國碳市場的發(fā)展應(yīng)以減排為目標(biāo)，以法律為保障，以市場為手段，引導(dǎo)企業(yè)實(shí)現(xiàn)低成本減排。

（一）健全法律法規(guī)

完善配套法規(guī)建設(shè)，確立碳交易的法律地位。碳交易市場的建立需要一整套法律框架支撐，完善相應(yīng)的法律制度體系，確立碳交易的法律地位，以法律法規(guī)的形式將各項制度、規(guī)則確定下來，使其具有法律效力，明確碳排放權(quán)有償取得和排放交易的法律地位。健全與碳交易相關(guān)的法律規(guī)范。制定碳交易制度的法律政策。主要指對碳交易制度產(chǎn)生影響的宏觀及外圍法律政策，如國家氣候變化立法、節(jié)能及可再生能源法、污染控制法律制度、溫室氣體減排法律要求，國家加入的應(yīng)對氣候變化的國家公約及條約等。由于溫室氣體是最具外部性和公共性影響的污染物，其影響是全球性的，所以各國的行動往往依賴國際或者區(qū)際協(xié)議。目前《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及《京都議定書》是各國氣候變化立法的主要依據(jù)。建立相應(yīng)的規(guī)章和制度，規(guī)范碳市場的發(fā)展。設(shè)立碳交易市場的準(zhǔn)入制度、相關(guān)的管理制度、信息報告制度、監(jiān)督制度等。碳交易的參與者眾多，包括買賣雙方、第三方服務(wù)性企業(yè)、規(guī)則制定者、監(jiān)管者等，應(yīng)規(guī)范相關(guān)主體行為，使碳交易在我國能得到健康、持續(xù)的發(fā)展，為我國開展碳排放權(quán)交易提供法律依據(jù)和制度保障，以及為我國在未來承擔(dān)量化的溫室氣體排放提供法律依據(jù)。

（二）建立完善碳交易市場

結(jié)合我國實(shí)際情況，打破各區(qū)域市場的各自為政局面，逐步形成全國碳交易統(tǒng)一市場框架體系。以試點(diǎn)碳交易市場的建立和發(fā)展為基礎(chǔ)，構(gòu)建成熟有序的全國性的碳交易市場。發(fā)揮現(xiàn)有的排放權(quán)交易所、CDM技術(shù)服務(wù)中心等機(jī)構(gòu)在構(gòu)建區(qū)域性的信息平臺和交易平臺的作用，平穩(wěn)有序的推進(jìn)全國性的碳交易市場的建立與完善。

（三）制定控制排放總量目標(biāo)，科學(xué)分配初始配額

結(jié)合國情，我國應(yīng)嚴(yán)格控制碳排放總量。理論和實(shí)踐證明，在碳分配方式上，拍賣方式優(yōu)于免費(fèi)發(fā)放，其過程更公平透明，不僅更易于提供減排激勵，而且可以避免配額過剩問題。制定初始階段免費(fèi)配額為主，通過有層次、有步驟的發(fā)展，最終轉(zhuǎn)化為拍賣發(fā)放的分配機(jī)制。在分配過程中，宜采用自下而上的總量確定法，盡量減少“一刀切”現(xiàn)象，由于我國地域分布遼闊，各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，減排技術(shù)水平參差不齊，即使同一地區(qū)，不同產(chǎn)業(yè)和不同企業(yè)的技術(shù)能力也相差甚大。碳排放權(quán)分配制度應(yīng)充分考慮不同企業(yè)的減排能力和經(jīng)濟(jì)承受能力，以實(shí)現(xiàn)公平原則，充分調(diào)動企業(yè)參與減排和參與碳排放市場的積極性，充分考慮國內(nèi)區(qū)域明顯差異特點(diǎn)。

（四）健全監(jiān)管制度

碳排放權(quán)交易市場涉及到多個部門及領(lǐng)域，需要相關(guān)部門的全程監(jiān)管，保證碳減排量的約束合理性和成本有效性。建立起完善的碳交易監(jiān)管機(jī)制。碳排放權(quán)的登記、監(jiān)測與核證就成為碳交易市場監(jiān)管的核心。建立碳排放登記報告制度。所有取得可交易的排放許可證的實(shí)體都必須進(jìn)行申報登記。完善環(huán)境管理監(jiān)測系統(tǒng)。為了提供全面準(zhǔn)確的排放數(shù)據(jù)給企業(yè)和環(huán)境管理部門，建立排放源連續(xù)排放監(jiān)測系統(tǒng)。建立排放許可證跟蹤系統(tǒng)，準(zhǔn)確掌握排放源的排放信息和排放許可證信息。建立碳交易監(jiān)測體系。建立污染源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫信息平臺、排放指標(biāo)有償分配管理平臺、污染源排放量監(jiān)測核定平臺、污染源排放交易賬戶管理平臺等。建立企業(yè)排放臺帳制度，全面管理參加有償分配和排放交易體系的污染源，保障碳排放在有效的監(jiān)控之下。加大對超標(biāo)排放行為的查處，加大處罰力度，促使企業(yè)自覺減少排放，實(shí)現(xiàn)總量控制和環(huán)境保護(hù)的總體目標(biāo)。要及時查處濫用轉(zhuǎn)讓權(quán)，以及非法轉(zhuǎn)讓排放權(quán)的買賣行為，規(guī)范轉(zhuǎn)讓過程中的一些無序現(xiàn)象，確保排放權(quán)在二級市場上能夠正常交易。

（五）積極開展碳金融業(yè)務(wù)

碳金融市場的發(fā)展能為企業(yè)參與碳交易提供有效的風(fēng)險規(guī)避工具，并通過對社會資源的引導(dǎo)，促使企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)調(diào)整，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。碳金融產(chǎn)品和衍生品創(chuàng)新已經(jīng)成為趨勢，并在不斷向多元化方向發(fā)展。應(yīng)不斷打破行業(yè)壁壘，大力推進(jìn)碳排放權(quán)期貨、期權(quán)交易，提高碳授信、碳理財、碳中介等金融服務(wù)的市場影響力，通過專業(yè)化的碳金融產(chǎn)品降低企業(yè)碳配額交易的潛在風(fēng)險和履約成本，極大盤活碳金融資產(chǎn)。

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