胡春陽+++廖信林

摘要：區(qū)域政策是區(qū)域經(jīng)濟理論體系中的重要內(nèi)容。文章通過國內(nèi)外文獻(xiàn)梳理辨析區(qū)域政策的概念，并在此基礎(chǔ)上闡述政府干預(yù)理論主要思想和各國區(qū)域政策體系以明確區(qū)域政策研究的起源和演化，分析區(qū)域政策的調(diào)整階段，進而提出以“三大戰(zhàn)略”為工作重點、以雄安新區(qū)為戰(zhàn)略支撐，引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展新格局的政策思路，為區(qū)域政策領(lǐng)域完善理論體系、明晰研究方向以及制定規(guī)劃戰(zhàn)略等提供參考并有所突破。

關(guān)鍵詞：區(qū)域政策；研究綜述；演化；雄安新區(qū)

一、 引言

按照美國著名區(qū)域經(jīng)濟學(xué)家胡佛提出的區(qū)域經(jīng)濟學(xué)三大基石（Hoover & Giarratani，1985），不同的區(qū)域在自然稟賦方面存在差異，空間距離的不可滅性，決定著區(qū)域經(jīng)濟活動必然產(chǎn)生相應(yīng)的距離成本，這形成了區(qū)域要素稟賦和區(qū)位條件差異，人類經(jīng)濟活動的不完全可分性則通過規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)在凸顯以上差異的同時形成了生產(chǎn)技術(shù)差異，進而促進區(qū)域分工與貿(mào)易并構(gòu)成區(qū)域政策的客觀基礎(chǔ)。同時，相關(guān)研究也從集聚性（Neumark，2014）、空間錯配（Lucas，2001；Hulten et al.，2006；Partridge & Rickman，2007）、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)等理論視角（Montgomery，1991；Hellerstein et al.，2014；劉艷君，2016），論證了實施區(qū)域政策的必要性，但當(dāng)前國內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)于區(qū)域政策的研究尚不夠系統(tǒng)，指導(dǎo)區(qū)域政策實踐的作用不足。鑒于此，本文嘗試在對區(qū)域政策概念進行辨析的基礎(chǔ)上，梳理區(qū)域政策的起源、演化及調(diào)整思路，作為理論研究及區(qū)域財政、稅收、土地等相關(guān)政策制定和實施的依據(jù)。

二、 區(qū)域政策的概念辨析

作為政策的二級概念，區(qū)域政策（Regional Policy），又稱區(qū)域經(jīng)濟政策、區(qū)域發(fā)展政策、區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)政策，主要關(guān)注區(qū)域資源空間配置和區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展（孫久文、葉裕民，2003），是區(qū)域經(jīng)濟學(xué)的重要研究內(nèi)容，具有較復(fù)雜的內(nèi)涵。目前關(guān)于區(qū)域政策國內(nèi)外學(xué)者尚未形成統(tǒng)一的概念界定，人們對區(qū)域政策形成了不同的理解和認(rèn)識（馬先標(biāo)、楊雪鋒，2015）?！皡^(qū)域”和“政策”是區(qū)域政策概念的重要方面和內(nèi)涵，F(xiàn)riedman（1966）強調(diào)區(qū)域政策在處理具體區(qū)域問題和發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟方面的功能，Nevin（1990）將區(qū)域政策界定為國家、執(zhí)政黨、地方政府等行為主體制定的一系列旨在干預(yù)區(qū)域經(jīng)濟活動分布的戰(zhàn)略、法律、法規(guī)、辦法等的總稱。此外，也有文獻(xiàn)將區(qū)域政策描述為政策行為主體管理區(qū)域發(fā)展目標(biāo)、任務(wù)的一系列機制（Гранберг，2003）。

從現(xiàn)有的文獻(xiàn)來看，區(qū)域政策概念往往立足于特定的地域空間，由以政府為代表的政策決策主體依據(jù)區(qū)內(nèi)實際及區(qū)際差異確定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，并制定相應(yīng)的政策以規(guī)范區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟主體的行為，旨在實現(xiàn)公平和效率目標(biāo)，前者主要指縮小區(qū)際差距，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，后者則重在實現(xiàn)資源的空間優(yōu)化，提升經(jīng)濟增長效率。

按照空間范圍、政策目標(biāo)，及所側(cè)重功能的不同，區(qū)域政策又形成了廣義和狹義的概念界定。按照政策作用的區(qū)域空間范圍，將區(qū)域政策分為廣義區(qū)域政策和狹義區(qū)域政策。前者泛指對不同區(qū)域均具有影響的關(guān)系區(qū)域發(fā)展格局的政策，屬于普適性政策，后者認(rèn)為區(qū)域政策屬于針對特定區(qū)域的政策，各區(qū)域普適性政策不應(yīng)包含在區(qū)域政策概念范疇內(nèi)，更小范疇的區(qū)域政策甚至只針對特殊區(qū)域（如試驗區(qū)域、問題區(qū)域、功能區(qū)域等），區(qū)域政策著力處理該區(qū)域的問題及內(nèi)在矛盾（臧術(shù)美，2009）。作為對特定空間經(jīng)濟活動運行結(jié)果進行修正和完善的公共干預(yù)，區(qū)域政策主要有促進經(jīng)濟增長和優(yōu)化社會分配兩項主要目標(biāo)（Vanhove & Klaassen，1980）。從政策目標(biāo)來看，廣義的區(qū)域政策注重效率目標(biāo)，往往具有傾斜性，不利于協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展和縮小區(qū)際差距，作用于“戰(zhàn)略性開發(fā)區(qū)域”，稱為“非積極的傾斜政策”，如成學(xué)真等界定區(qū)域政策則將促進資源優(yōu)化配置、促成區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略作為其目標(biāo)，而多數(shù)學(xué)者強調(diào)區(qū)域政策公平目標(biāo)，認(rèn)為區(qū)域政策應(yīng)對不具有優(yōu)勢的地域單元具有扶持作用，從而發(fā)揮其“調(diào)節(jié)”功能，作用于蕭條區(qū)域、落后區(qū)域、膨脹區(qū)域等問題區(qū)域，最終增進個人機遇、社會公平和社會福利（陳家海，2010；龔加成，2006），因而又稱為“積極的空間政策”。中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所區(qū)域經(jīng)濟政策課題組對區(qū)域經(jīng)濟政策的界定則強調(diào)了區(qū)域政策在協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展、調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟運行等方面的作用（中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所區(qū)域經(jīng)濟政策課題組，1990）。

總體而言，現(xiàn)有的文獻(xiàn)在對區(qū)域政策概念的闡述本身仍不夠清晰和完整，一些界定在層次和脈絡(luò)上也不夠合理，很難形成統(tǒng)一的概念界定。在政府制定區(qū)域政策的過程中，往往根據(jù)不同區(qū)域、不同時間段實際情況確定政策目標(biāo)，并相機采取“積極的空間政策”或“非積極的傾斜政策”，從而依循區(qū)域政策概念也不盡相同。同時，由于受多學(xué)科、多領(lǐng)域以及人們對區(qū)域政策的先念性認(rèn)知影響，區(qū)域政策界定成為一項十分復(fù)雜的工作。在對區(qū)域政策概念進行梳理的基礎(chǔ)上，本文提出如下區(qū)域政策的概念：區(qū)域政策是特定的區(qū)域政策決策主體遵循經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展和經(jīng)濟運行的客觀規(guī)律，在科學(xué)地確定區(qū)域政策目標(biāo)和空間范圍的基礎(chǔ)上制定的一系列財政、稅收、土地、貿(mào)易、人才等政策、措施及政策管理機制。

三、 區(qū)域政策的起源及演化

西方國家較早主張實施區(qū)域政策的是政府干預(yù)理論，該理論認(rèn)為，市場機制存在區(qū)域間外部性、地方性市場勢力、地方性公共產(chǎn)品等缺陷，加之自然稟賦差異、空間非均質(zhì)性，使得區(qū)域之間存在差異性。區(qū)域的差異性促進區(qū)域分工與貿(mào)易，而稟賦不足的區(qū)域及相應(yīng)產(chǎn)業(yè)（尤其是幼稚產(chǎn)業(yè)）往往缺乏比較優(yōu)勢，使得市場競爭加劇區(qū)域之間發(fā)展的不均衡性，因此政府有必要進行干預(yù)，相應(yīng)的理論包括地理二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)理論、核心—邊緣理論、增長極理論、區(qū)域梯度理論等（黃暉，2013），其最初目的在于通過實施幫扶性、援助性財政政策解決特殊區(qū)域問題，如20世紀(jì)20年代末30年代初英國對東北部、蘇格蘭中部及南威爾士等區(qū)域?qū)嵤┑呢斦撸⊿tillwell，1972）。自20世紀(jì)50年代以來，國外學(xué)術(shù)界在區(qū)域政策的重要性、實施內(nèi)容、實施方法及實施效果評價等方面取得了豐碩的成果，以歐盟、美國、英國為代表的西方國家在區(qū)域政策實施過程中積累了大量的經(jīng)驗，并逐步形成了包括發(fā)展規(guī)劃、平衡政策、支持政策和控制政策四大模塊的區(qū)域政策體系。endprint

我國開展區(qū)域政策研究起步并不晚，通過總結(jié)國外區(qū)域政策研究成果與實踐經(jīng)驗，在對英國、美國、日本、德國和前蘇聯(lián)等國家區(qū)域政策實施基本內(nèi)容進行闡述的基礎(chǔ)上，分析和歸納美國、德國、日本區(qū)域政策成功的原因，并通過比較研究（胡春陽、廖信林，2017），分析我國改革開放前后從區(qū)域均衡發(fā)展戰(zhàn)略到非均衡發(fā)展戰(zhàn)略的演變及得失（劉勇、毛漢英，1995），起到了一定的借鑒作用。一些學(xué)者總結(jié)我國“六五”和“七五”期間實施不平衡發(fā)展的區(qū)域傾斜政策取得的成就，分析其存在的區(qū)際產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重趨同、公平目標(biāo)兼顧不足、區(qū)域差距加大等問題，從財政投入規(guī)模、固定資產(chǎn)投資增速、區(qū)域經(jīng)濟增長格局、區(qū)域和城鄉(xiāng)收入差距、以及外商直接投資和經(jīng)濟活動的區(qū)域分布等方面評估國家區(qū)域政策的實施效果，并詳細(xì)論述了改革開放以來我國區(qū)域政策發(fā)展的東部傾斜階段、東西部協(xié)調(diào)發(fā)展啟動階段、協(xié)調(diào)發(fā)展實施階段等各個階段的政策及演化情況（魏后凱，2008）。

近年來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界通過對落后區(qū)域貧困、蕭條區(qū)域持續(xù)衰退、城鄉(xiāng)收入差距、區(qū)域增長差距、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等一系列問題的關(guān)注和探索，促進了區(qū)域政策理論的不斷演化。有學(xué)者認(rèn)為新中國成立以來我國區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略經(jīng)歷了平衡增長戰(zhàn)略到不平衡增長戰(zhàn)略，再到平衡增長的轉(zhuǎn)變，并將區(qū)域政策劃分為三個階段（陸大道等，1998），即注重國防安全的區(qū)域政策階段（1949年～1972年）、第一次區(qū)域政策調(diào)整階段（1973年～1978年）、注重國民經(jīng)濟增長的區(qū)域政策階段（1979年～1992年）和第二次區(qū)域政策調(diào)整階段（1992年以后），將中國改革開放以來區(qū)域政策演化歸納為優(yōu)先發(fā)展沿海地區(qū)、重點發(fā)展沿江沿邊地區(qū)、西部大開發(fā)及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展四個階段，系統(tǒng)地闡述了各個階段國家區(qū)域規(guī)劃方案、區(qū)域重大戰(zhàn)略部署、投資及財政等一系列配套優(yōu)惠政策及實施情況，并從重點區(qū)域培養(yǎng)、欠發(fā)達(dá)區(qū)域扶持、區(qū)域協(xié)調(diào)、區(qū)域合作、區(qū)域發(fā)展等方面分析各個階段區(qū)域政策的效應(yīng)（陳瑞蓮、謝寶劍，2009；胡春陽、廖信林，2017）。目前，學(xué)術(shù)界對新中國成立以來區(qū)域政策演化的階段劃分基本形成了較一致的觀點，區(qū)域政策根據(jù)我國體制轉(zhuǎn)軌、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略不斷調(diào)整，依次演化為三個發(fā)展階段（魏后凱等，2011），即均衡發(fā)展階段（1949年～1978年）、由東部沿海向沿江沿邊軸線式演進的非均衡發(fā)展階段（1979年～1999年）以及區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展階段（2000年以后）。均衡發(fā)展區(qū)域政策階段注重戰(zhàn)備需要，旨在通過實施一系列政策促進內(nèi)地優(yōu)先發(fā)展和扶持“三線”加快發(fā)展，平衡全國工業(yè)生產(chǎn)力布局，非均衡發(fā)展區(qū)域政策階段首先通過實施向東部沿海優(yōu)勢區(qū)域傾斜的財政、稅收、土地、貿(mào)易、人才等配套政策，促進其優(yōu)先發(fā)展，提高經(jīng)濟效率，后期逐步將重心由沿海向沿江沿邊地區(qū)帶狀式發(fā)展，形成“以東部帶中部及西部”的全面開放的經(jīng)濟格局（李光德，2009；張秀生，2009），達(dá)成兼顧公平的區(qū)域政策目標(biāo)；區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展區(qū)域政策階段通過實施西部大開發(fā)、老工業(yè)基地振興、中部崛起、東部率先發(fā)展等戰(zhàn)略，形成以“四大區(qū)域板塊”為主體區(qū)域政策理論體系（王圣云、許雙喜，2016；何春、劉來會，2016；胡春陽等，2017），并結(jié)合主體功能區(qū)戰(zhàn)略，促進區(qū)域間協(xié)調(diào)發(fā)展。同時，我國的區(qū)域政策研究也推動著區(qū)域政策實踐的演化，并逐步趨于科學(xué)化、合理化，初步構(gòu)建起覆蓋東部、東北部、中部、西部“四大區(qū)域板塊”的相對完整的區(qū)域政策實施方案及保障機制（陳棟生，2008）。從國內(nèi)文獻(xiàn)來看，我國已經(jīng)形成了較豐富的區(qū)域政策研究成果，但現(xiàn)有的研究多為關(guān)注財政政策以及政策規(guī)劃、制定和實施，理論創(chuàng)新性研究成果仍嚴(yán)重不足，因而也有學(xué)者認(rèn)為我國尚無真正意義上的區(qū)域政策（張可云，2015）。

四、 區(qū)域政策的調(diào)整思路

受區(qū)域內(nèi)外多種因素綜合影響，不同區(qū)域及同一區(qū)域不同時期的經(jīng)濟分布結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展模式等往往具有異質(zhì)性。區(qū)域政策作為主要針對問題區(qū)域和重點發(fā)展區(qū)域，為解決其經(jīng)濟發(fā)展中存在問題的戰(zhàn)略、法規(guī)、辦法等的總稱，不同區(qū)域及同一區(qū)域不同時期區(qū)域政策的科學(xué)基礎(chǔ)、政策目標(biāo)也不盡相同。因此，當(dāng)一個的區(qū)域內(nèi)外部因素發(fā)生相應(yīng)變化時，區(qū)域政策也需要作相應(yīng)的調(diào)整。

新中國成立后我國的區(qū)域政策經(jīng)歷了三次大調(diào)整，其中改革開放以來，尤其是“十一五”以來區(qū)域政策調(diào)整更受關(guān)注，有研究將我國改革開放以來區(qū)域政策轉(zhuǎn)型可歸納為“兩條主線、三重轉(zhuǎn)變”，即堅持對外開放和按“兩個大局”重要指導(dǎo)思想處理東西部關(guān)系兩條主線，以及平衡發(fā)展—非平衡發(fā)展、行政區(qū)—經(jīng)濟協(xié)作區(qū)、逆城鎮(zhèn)化—快速城鎮(zhèn)化三重轉(zhuǎn)變。區(qū)域政策演變的每一個階段又可根據(jù)不同時期政策目標(biāo)和側(cè)重點和不同而進行調(diào)整。國家“十一五”規(guī)劃提出“形成東中西優(yōu)勢互補、良性互動的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展機制”（李連仲，2006），確立了我國區(qū)域政策由“注重效率兼顧公平”的不平衡發(fā)展階段調(diào)整為注重縮小區(qū)域差距、提高人民生活水平、促進人與自然和諧的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展階段的基本思路，繼續(xù)通過西部大開發(fā)、東部率先發(fā)展、老工業(yè)基地振興、中部崛起等戰(zhàn)略，統(tǒng)籌四大板塊協(xié)調(diào)發(fā)展（孫德中、高樹印，2007；王業(yè)強，2013），制定優(yōu)化開發(fā)區(qū)、重點開發(fā)區(qū)、限制開區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)等主體功能區(qū)的劃分標(biāo)準(zhǔn)和功能地位（宋一淼，2008），根據(jù)不同區(qū)域的經(jīng)濟、資源、環(huán)境等狀況和主要面臨的困難進行區(qū)域劃分，實施差別化區(qū)域政策，同時按照區(qū)域面臨主要問題及嚴(yán)重性，將具備一定特征的貧困地區(qū)、資源型地區(qū)、老工業(yè)基地、糧食主產(chǎn)區(qū)和邊境地區(qū)作為關(guān)鍵問題區(qū)域，并制定系統(tǒng)的國家區(qū)域援助政策（魏后凱，2006；鄔曉霞，2011），“十二五”時期，在“十一五”區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展總體布局的基礎(chǔ)上，著重從理論和實踐上探索區(qū)域合作和生態(tài)補償機制、重點優(yōu)勢區(qū)域開發(fā)開放以及區(qū)域基本公共服務(wù)均衡化等問題（石碧華，2010），“十三五”時期，我國應(yīng)以“三大戰(zhàn)略”為工作重點，以雄安新區(qū)為戰(zhàn)略支撐，引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展新格局，但當(dāng)前我國仍存在區(qū)域政策落實困難和政策“泛化”等問題，未來應(yīng)致力于推進區(qū)域政策體系規(guī)范化系統(tǒng)化、政策機制市場化多元化和政策協(xié)調(diào)機制化長效化（孫久文、原倩，2014）。endprint

五、 結(jié)論

區(qū)域政策是經(jīng)濟學(xué)界關(guān)注的重要主題，當(dāng)前國內(nèi)外學(xué)術(shù)界關(guān)于區(qū)域政策的研究尚不夠系統(tǒng)，也未形成統(tǒng)一的概念界定?，F(xiàn)有的區(qū)域政策概念往往著立足于特定的地域空間，由以政府為代表的政策決策主體依據(jù)區(qū)內(nèi)實際及區(qū)際差異確定區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，并制定相應(yīng)的政策以規(guī)范區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟主體的行為。按照空間范圍、政策目標(biāo)及所側(cè)重功能的不同，區(qū)域政策又形成了廣義和狹義的概念界定，前者屬于普適性政策，注重效率目標(biāo)，往往具有傾斜性，作用于“戰(zhàn)略性開發(fā)區(qū)域”，后者則著力處理特定區(qū)域的問題及內(nèi)在矛盾。但總體而言現(xiàn)有的文獻(xiàn)在對區(qū)域政策概念的闡述本身仍不夠清晰、完整和合理。在對區(qū)域政策概念進行辨析的基礎(chǔ)上，將區(qū)域政策界定為特定的區(qū)域政策決策主體遵循經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展和經(jīng)濟運行的客觀規(guī)律，在科學(xué)地確定區(qū)域政策目標(biāo)和空間范圍的基礎(chǔ)上制定的一系列財政、稅收、土地、貿(mào)易、人才等政策、措施及政策管理機制。

通過對政府干預(yù)理論主要思想和歐盟、美國、英國等國家區(qū)域政策體系的梳理，明確西方區(qū)域政策研究的起源和演化。以歐盟、美國、英國為代表的西方國家在區(qū)域政策實施過程中積累了大量的經(jīng)驗，并逐步形成了包括發(fā)展規(guī)劃、平衡政策、支持政策和控制政策四大模塊的區(qū)域政策體系。近年來，國內(nèi)學(xué)術(shù)界通過對落后區(qū)域貧困、蕭條區(qū)域持續(xù)衰退、城鄉(xiāng)收入差距、區(qū)域增長差距、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展等一系列問題的關(guān)注和探索，也促進了區(qū)域政策理論的不斷演化，但我國的區(qū)域政策相關(guān)研究多關(guān)注政策規(guī)劃、制定和實施，理論創(chuàng)新性研究成果仍嚴(yán)重不足。我國的區(qū)域政策研究也推動著區(qū)域政策實踐的演化，逐步趨于科學(xué)化、合理化，初步構(gòu)建起覆蓋東部、東北部、中部、西部“四大區(qū)域板塊”的相對完整的區(qū)域政策實施方案及保障機制，從時間維度上可歸納為三次大調(diào)整階段，新時期我國應(yīng)以“三大戰(zhàn)略”為工作重點，以雄安新區(qū)為戰(zhàn)略支撐，引領(lǐng)區(qū)域發(fā)展新格局。

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基金項目：國家自然科學(xué)基金項目（項目號：71473280）；安徽省教育廳高校人文社科重點項目（項目號：SK2015A217）。

作者簡介：胡春陽（1979-），男，漢族，江西省進賢縣人，南開大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院博士生，研究方向為區(qū)域產(chǎn)業(yè)分析、區(qū)域政策、空間經(jīng)濟學(xué)；廖信林（1979-），男，漢族，江西省贛州市人，安徽財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院副院長、碩士生導(dǎo)師，中央財經(jīng)大學(xué)經(jīng)濟學(xué)博士，研究方向為財政政策、R&D政策、經(jīng)濟增長。

收稿日期：2017-09-19。endprint