王盾

摘要：為緩解地方政府債務(wù)壓力，2015年陸續(xù)開始，中央給予各省一定的置換債券額度，用以置換當(dāng)年到期及其他高息債務(wù)。文章從地方性債務(wù)概念著手，分析了地方性債務(wù)置換的背景及意義，以及當(dāng)期政府性債務(wù)置換后平臺公司會計處理現(xiàn)狀及存在的問題，并針對這些現(xiàn)狀提出如何完善政府性債務(wù)置換會計處理對策，以期通過相關(guān)的會計處理來完善政府性債務(wù)置換的工作。

關(guān)鍵詞：政府性債務(wù)置換；會計處理；平臺公司

一、引言

2008年金融危機爆發(fā)后，地方政府通過成立融資平臺公司來籌集資金支持城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有效的緩解了地方政府資金壓力，快速推動了城鎮(zhèn)化進(jìn)程，增加了經(jīng)濟活力。但是，隨著平臺公司舉借債務(wù)的規(guī)模不斷增大，且舉借的債務(wù)多為短期、高利率的債務(wù)，而對應(yīng)的卻是無收益的公益性資產(chǎn)，平臺公司為償還債務(wù)和支付債務(wù)利息，陷入了借新債還舊債循環(huán)模式，導(dǎo)致政府性債務(wù)總量巨大，地方政府系統(tǒng)性風(fēng)險增大。為緩解地方政府財政支出壓力、讓地方政府騰出更多的資金用于城鎮(zhèn)建設(shè)、優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)及化解債務(wù)和穩(wěn)增長的關(guān)系，財政部批復(fù)3萬億存量債務(wù)置換額度，并于2015年3月和6月分別下達(dá)1萬億額度至各省財政廳。政府性債務(wù)置換后，平臺公司如何進(jìn)行會計處理備受關(guān)注，因政府性債務(wù)置換會計處理細(xì)則尚未制定及相關(guān)制度的不明確，給政府性債務(wù)置換后續(xù)處理帶來了難度。

二、政府性債務(wù)置換相關(guān)概述

（一）什么是政府性債務(wù)

政府性債務(wù)是指地方機關(guān)事業(yè)單位及地方政府專門成立的平臺公司為提供公益性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)借入的債務(wù)和地方政府機關(guān)提供擔(dān)保形成的債務(wù)。政府性債務(wù)包括政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和政府負(fù)有一定救助責(zé)任的債務(wù)，在三類債務(wù)中只有一類債務(wù)即政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)納入債務(wù)置換范疇。

（二）政府性債務(wù)置換概念及意義

政府性債務(wù)置換是指地方政府通過發(fā)行政府債券置換通過融資平臺公司在銀行等金融機構(gòu)取得的存量貸款，即在財政部甄別存量債務(wù)的基礎(chǔ)上，將期限短、利率高、有風(fēng)險的債務(wù)置換為期限長、利率低、較安全的債務(wù)。

開展政府性債務(wù)置換工作意義重大，一方面對地方政府而言，能減輕地方政府償債壓力和節(jié)約利息支出，有效緩解了存量債務(wù)風(fēng)險，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金得到保障；另一方面對銀行等金融機構(gòu)而言，政府性債務(wù)置換后銀行等金融機構(gòu)持有的政府債券可以直接在市場上交易，大大提高了流動性，不良貸款和信貸風(fēng)險顯著降低，銀行等金融機構(gòu)整體資產(chǎn)質(zhì)量得到改善。

三、目前平臺公司政府性債務(wù)置換會計處理現(xiàn)狀

根據(jù)財政部于2014年印發(fā)的《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》的通知（財預(yù)〔2014〕351號）中明確：“按照權(quán)責(zé)利相一致的原則，同步將相應(yīng)的資產(chǎn)、收入或權(quán)利等一并劃轉(zhuǎn)給同級財政，并簽訂資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)協(xié)議”以及財政部頒布的《關(guān)于印發(fā)<地方政府性債務(wù)風(fēng)險分類處置指南>的通知》（財預(yù)〔2016〕152號）中規(guī)定：“凡債權(quán)人同意按照國家有關(guān)存量地方政府債務(wù)依法轉(zhuǎn)化為政府債券的要求，在規(guī)定期限內(nèi)將相關(guān)債務(wù)置換為政府債券的，地方政府不得拒絕相關(guān)償還義務(wù)轉(zhuǎn)移。但從目前各平臺公司的賬務(wù)處理情況來看，平臺公司在收到債務(wù)置換資金后，其對應(yīng)的資產(chǎn)并未劃轉(zhuǎn)給地方政府，而是暫掛在其他應(yīng)付款和專項應(yīng)付款等負(fù)債往來科目，主要原因有如下三個方面。

（一）政府性債務(wù)置換會計處理無相關(guān)操作細(xì)則

雖財政部和各省財政廳對政府性債務(wù)置換下達(dá)了相關(guān)文件，這些文件給平臺公司在進(jìn)行政府性債務(wù)置換工作時提供了指南和政府性債務(wù)置換賬務(wù)處理方式提供了方向，但對如何進(jìn)行資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)等會計處理并沒有相關(guān)操作細(xì)則。

（二）地方政府和平臺公司對劃轉(zhuǎn)的資產(chǎn)存在分歧

政府性債務(wù)置換的債務(wù)只能是一類債務(wù)，而一類債務(wù)從資金投向看，主要對應(yīng)的是市政建設(shè)、交通運輸、環(huán)境保護(hù)等公益性設(shè)施項目，在進(jìn)行資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)時，平臺公司認(rèn)為劃轉(zhuǎn)的資產(chǎn)應(yīng)該就是道路設(shè)施和公園等這些公益性基礎(chǔ)設(shè)施，但是地方政府認(rèn)為通過發(fā)行政府債券代平臺公司償還債務(wù)后，需要平臺公司劃轉(zhuǎn)有收益的經(jīng)營性資產(chǎn)而不是無收益的公益性資產(chǎn)，并且如果接收這些無收益的公益性資產(chǎn)后地方政府需要支付大量的資金進(jìn)行后續(xù)管理和維護(hù)，將加大財政負(fù)擔(dān)。因此，雙方對資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)方案存在分歧，各自站在自身的利益角度考慮問題，沒有達(dá)成一致意見。

（三）平臺公司難以區(qū)分置換的政府性債務(wù)對應(yīng)的資產(chǎn)

財政部于2014年印發(fā)《地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法》的通知（財預(yù)〔2014〕351號），要求各級地方政府做好存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別工作，各審計署針對地方政府上報的政府債務(wù)按照“見賬、見人、見物、逐筆、逐項審核”，確認(rèn)置換的政府性債務(wù)金額。平臺公司置換政府性債務(wù)后，卻無法將政府性債務(wù)置換對應(yīng)的資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)給地方政府，因為政府性債務(wù)融資流入的資金到達(dá)平臺公司后便進(jìn)入資金池統(tǒng)籌使用，并未一一對應(yīng)到相應(yīng)的代建基礎(chǔ)設(shè)施項目中去，在進(jìn)行資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)時，平臺公司無法區(qū)分每筆政府性債務(wù)對應(yīng)的是哪筆資產(chǎn)。

四、完善平臺公司政府性債務(wù)置換會計處理對策

政府性債務(wù)置換工作的開展在緩解地方政府債務(wù)壓力，減少系統(tǒng)性風(fēng)險，推動城鎮(zhèn)化進(jìn)程等方面起到了積極作用，但在債務(wù)置換后由于政策的不明確和平臺公司自身因素等原因一直未進(jìn)行有效的會計處理，影響平臺公司財務(wù)信息準(zhǔn)確度。因此，如何完善政府性債務(wù)置換會計處理至關(guān)重要，主要有如下對策：

（一）完善政府性債務(wù)置換會計處理操作細(xì)則

財政部和各級地方政府對政府性債務(wù)置換下發(fā)了相關(guān)文件，明確規(guī)定對政府性債務(wù)置換后應(yīng)將債務(wù)對應(yīng)的資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)給地方政府，但對資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)的具體操作細(xì)則未明確，導(dǎo)致大量應(yīng)劃轉(zhuǎn)地方政府的資產(chǎn)滯留平臺公司。因此，各級地方政府應(yīng)根據(jù)自身的實際情況，在遵循相關(guān)制度和準(zhǔn)則的前提下，完善對政府性債務(wù)置換后資產(chǎn)如何劃轉(zhuǎn)給地方政府的操作細(xì)則，給平臺公司在進(jìn)行債務(wù)置換后如何會計處理提供指南。endprint

（二）正確劃分平臺公司政府性債務(wù)和自營債務(wù)所對應(yīng)的資產(chǎn)

平臺公司在進(jìn)行資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)時很難區(qū)分政府性債務(wù)和公司自營債務(wù)對應(yīng)的資產(chǎn)，債務(wù)置換后資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)難度大。因此平臺公司應(yīng)在地方政府甄別認(rèn)定公司債務(wù)是政府性債務(wù)并納入預(yù)算管理后，確認(rèn)每筆債務(wù)對應(yīng)的資產(chǎn)，對一時間難以區(qū)分政府性債務(wù)和自營債務(wù)所對應(yīng)的資產(chǎn)的，應(yīng)采取適當(dāng)?shù)臅嬏幚矸绞接枰云ヅ洹?/p>

（三）積極與地方政府溝通，確認(rèn)政府性債務(wù)置換資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)方案

因相關(guān)文件對政府性債務(wù)置換資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)的具體處理沒有明確，平臺公司應(yīng)抓住契機，積極與地方政府溝通，確認(rèn)政府性債務(wù)置換資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)方案，以達(dá)到優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、做實公司資產(chǎn)的目的。一般來說，平臺公司有如下三種資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)方案。

1. 劃轉(zhuǎn)無形資產(chǎn)至地方政府。平臺公司成立之初為支持城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需不斷融資，往往需要做大資產(chǎn)規(guī)模，降低資產(chǎn)負(fù)債率，地方政府從平臺公司融資因素考慮，將大量的土地注資到平臺公司，增加平臺公司實收資本和資本公積，壯大了平臺公司資產(chǎn)規(guī)模和給融資提供了充足的抵押物。從短期來看，無形資產(chǎn)的注入快速解決了融資的問題，但實際上注入的土地并未真正劃撥到平臺公司，沒有實物資產(chǎn)對應(yīng)，并且無形資產(chǎn)每年攤銷金額對利潤造成直接影響。因此，平臺公司應(yīng)借助此次債務(wù)置換契機積極與地方政府溝通，將注入的不實無形資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)到地方政府，以解決出資不實的歷史遺留問題。

2. 劃轉(zhuǎn)存貨至地方政府。平臺公司行使城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)代建職能，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支出通常先歸集到成本科目下，在出具報表時重分類至資產(chǎn)負(fù)債表存貨科目。因此，平臺公司可借助此次債務(wù)置換契機將基礎(chǔ)設(shè)施形成的存貨劃轉(zhuǎn)至地方政府，以做實公司資產(chǎn)，為轉(zhuǎn)型輕裝上陣。

3. 劃轉(zhuǎn)固定資產(chǎn)至地方政府。平臺公司是由地方政府出資設(shè)立并行使地方政府部分職能的功能性公司，長期以來政企未分開，實行“兩塊牌子、一套人馬”運作模式，導(dǎo)致平臺公司賬上固定資產(chǎn)權(quán)屬不清，入賬的固定資產(chǎn)并未實際擁有所有權(quán)和管理權(quán)。因此，平臺公司可將這部分固定資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)至地方政府，以解決固定資產(chǎn)不實問題。

五、結(jié)語

在當(dāng)前經(jīng)濟下行壓力加大、地方財政收入增速持續(xù)放緩的現(xiàn)狀下，政府性債務(wù)置換是穩(wěn)增長、防風(fēng)險的重要舉措，有利于保障在建項目融資和資金鏈不斷裂，降低利息負(fù)擔(dān)，化解債務(wù)與穩(wěn)增長的關(guān)系。平臺公司應(yīng)在存量債務(wù)甄別確認(rèn)納入預(yù)算管理后，積極配合地方政府開展債務(wù)置換工作，做好相關(guān)的會計處理，優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)，為平臺公司下一步市場化和實體化轉(zhuǎn)型打好基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：長沙經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)集團(tuán)有限公司）endprint