朱亞鵬， 李斯旸

目標群體社會建構與政策設計框架：發(fā)展與述評*

朱亞鵬， 李斯旸

作為公共政策過程的主流理論之一，目標群體社會建構與政策設計框架已被學者們廣泛運用于解釋公共政策過程中政治與政策的復雜互動。該框架指出：針對某一目標群體的政策設計受到該群體政治影響力和主流社會對其社會形象認知的影響，政策設計又具有影響公民政治態(tài)度和政治參與的重要作用。該框架揭示了社會建構、政策設計、政治參與之間的關系，較好地回應了政策過程中“誰、在什么時間、以何種方式、得到什么”的重要議題。該框架被廣泛應用于不同政策領域，經過學者們的檢驗、批評與爭論，獲得不斷完善與發(fā)展，對于理解中國政治和政策過程具有重要啟示。

政策設計；目標群體；社會建構；民主

一、導 論

政治與政策是公共政策過程研究中一對重要的關系①Peter May，Reconsidering policy design：Policies and Publics，Journal of Public Policy，1991，Vol.11，No.2，pp.187—206.。大多數(shù)政治學和公共政策研究者關注政治如何創(chuàng)造政策，將政策視為政治家、利益集團和公民等不同主體互動的產物。另一些研究者則注意到政策同時創(chuàng)造著政治，公共政策對待不同群體的方式將影響公民的政治態(tài)度和政治參與。然而，已有研究所忽視的若干重要問題是：為什么公共政策“能夠”對不同的社會群體采取不同的方式？為什么政策“能夠”向一些人施以比另一些人更多的福利和更少的負擔？換言之，為什么在一個宣稱人人平等的民主政體中，公共政策卻在事實上制造著不平等？②Anne Schneider and Helen Ingram，Social Constructions and Target Populations：Implications for Politics and Policy，American Political Science Review，1993，Vol.87，No.2，p.334.1993年，美國政治學家海倫·英格拉姆(Helen Ingram)和安妮·施耐德(Anne Schneider)提出目標群體社會建構與政策設計分析框架，試圖對上述問題做出系統(tǒng)性回應。

目標群體社會建構與政策設計框架從建構主義的視角出發(fā)，聚焦于政策設計與目標群體社會建構和政治參與之間的關系，通過探討不同群體在政策變遷中形象和地位的變遷，揭示政策設計與民主政治的復雜互動，為進一步理解政策過程與民主政治的本質與關系提供新的分析框架。經過二三十年的發(fā)展，目標群體社會建構與政策設計框架得到不斷修正和完善，并且在與其他政策過程理論的互動與結合中進一步發(fā)展，日益成為理解公共政策過程的重要框架之一*Paul Sabatier eds，Theories of the Policy Process(the Second Edition)，California：University of California，2007，pp.94—128；Paul Sabatier and Christopher Weible eds，Theories of the policy process(the Third Edition)，Philadelphia：Westview Press，2014，pp.102—150.，被廣泛應用于移民政策、健康政策、福利政策、教育政策等不同政策領域*Pierce Jonathan，Siddiki Saba，Jones Michael，Kristin Schumacher，Andrew Pattison and Holly Peterson，Social Construction and Policy Design：A Review of Past Applications，Policy Studies Journal，2014，Vol.42，No.1，p9.。然而，目前中國學界對該理論關注不足，已有相關研究只停留在理論引介層面*相關研究有：胡潤忠：《重視目標群體的社會建構理論對政治學的貢獻》，《中國社會科學學報》2010年11月18日，第6版《政治學》；張海柱：《促進民主的公共政策：政策設計與社會建構理論述評》，《甘肅理論學刊》2011年第1期，第136—140頁。。本文認為：目標群體社會建構與政策設計框架有助于理解中國民主政治進程中正在發(fā)生的社會轉型，基于中國制度背景的實證研究對進一步完善該框架具有重要意義。

二、目標群體社會建構與政策設計

(一)政策設計的定義與特征

政策設計被稱為一門連結“可操作的方法”與“可實現(xiàn)的目標”的藝術*David Weimer，The Current State of Design Craft：Borrowing，Tinkering and Problem Solving，Public Administration Review，1993，Vol.53，No.2，p.111.，曾是政策科學中相對被忽視的領域。然而，隨著政策執(zhí)行和政策評估研究的深入，越來越多的研究者發(fā)現(xiàn)政策設計具有影響政策執(zhí)行和政策效果的重要作用。因此，1980年代后西方政策科學關于政策設計的研究逐漸興起*Anne Schneider and Helen Ingram，Systematically Pinching Ideas：A Comparative Approach to Policy Design，Journal of public policy，1988，Vol.8，No.1，p.62.。

不同研究者從不同視角出發(fā)對政策設計做出不同定義。懷特曼(Whiteman)從經濟學的視角進行定義，認為政策設計是指通過政策規(guī)則影響行動者預期的行為。采取博弈論視角的學者認為，政策設計是一個在動態(tài)博弈中尋找最優(yōu)策略的過程*Charles Whiteman，Analytical Policy Design under Rational Expectations，Econometrica，1986，Vol.54，No.6，p.1387.。還有學者從學習的視角出發(fā)，將政策設計定義為政府用以解決集體困惑的嘗試*Colin Bennett and Michael Howlett，The Lessons of Learning：Reconciling Theories of Policy Learning and Policy Change，Policy science，1992，Vol.25，No.3，pp.275—277.。英格拉姆和施耐德則從政策科學的角度指出：作為動詞的“政策設計”指形成政策方案的過程，作為名詞的“政策設計”則指政策試圖實現(xiàn)其目標的邏輯*Anne Schneider and Helen Ingram，Systematically Pinching Ideas：A Comparative Approach to Policy Design，Journal of public policy，1988，Vol.8，No.1，p.62.。

政策設計主要有以下兩方面特征：一是非設計性與設計性的統(tǒng)一。早期研究認為：政策設計是“非設計”的，強調公共政策通過“無意識”的選擇機制進行，即以自愿或自動的方式對結果進行生產。這種“無意識”的選擇機制廣泛存在于社會、機械和生物領域，市場中“看不見的手”、人體的自然調節(jié)等都是無意識選擇機制的表現(xiàn)*John Dryzek，Don’t Toss Coins in Garbage Cans：A Prologue to Policy Design，Journal of Public Policy，1983，Vol.3，No.4，p.362.。然而，后來的研究者發(fā)現(xiàn)：若使政策自然生成，則必須有意地創(chuàng)造相應的制度環(huán)境。施耐德和英格拉姆指出：政策設計往往根據(jù)主流觀念、經驗和知識生產而成，是一個有意比較、精心挑選的過程*Anne Schneider and Helen Ingram，Systematically Pinching Ideas：A Comparative Approach to Policy Design，Journal of public policy，1988，Vol.8，No.1，pp.62—63.。因而有學者嘗試用“設計”的理念理解公共政策的制定。設計的目的在于確保公共政策的理性和可操作性，政策設計因此被理解為一種理性規(guī)劃，其中的關鍵是選擇最適合于政策目標的政策工具*Arthur Ringerling，Instruments in Four：the Elements of Policy Design，in Designing Government，McGill-Queen’s University Press，2005.。德雷澤克(Dryzek)綜合上述兩種理路，指出實踐中的政策設計既包含理性選擇的成分，也具有自然演化的意義*John Dryzek，Don’t Toss Coins in Garbage Cans：A Prologue to Policy Design，Journal of Pulic Policy，1983，Vol.3，No.4，p.362.。有研究者提出反身性(reflexive)政策設計的概念，指出政策設計應在協(xié)商與學習的過程中自然產生，強調政策設計是一個互動、開放的過程，既不同于“自然生成”，也拒絕所謂的“理性規(guī)劃”*Jan-Peter Vo?，Adrian Smith and John Grin，Designing Long-Term Policy：Rethinking Transition Management，Policy Science，2009，Vol.42，No.4，p.278.。二是策略性與規(guī)范性的統(tǒng)一。政策設計的策略性是指通過更理性的技術手段制定出“更有效的政策”，規(guī)范性則指通過政策設計實現(xiàn)特定的價值追求即“更好的政策”。如果說政策科學的研究長久以來定位在前者的話，那么后者正成為越來越多研究者關注的重點，推動民主政治的政策設計日益成為政策研究中的重要議題*Matthew Cahn，Review of Democracy and the Policy Science and Policy Design for Democracy，The American Political Science Review，1998，Vol.92，No.2，pp.454—456.。

(二)目標群體社會建構的內涵與類型

目標群體指政策劃定出的特定群體，是政策行為調整的主要對象和政策利益分配的承擔者，也是政治過程和政策設計的主要內容。1980年代末，目標群體社會建構的概念被引入政策設計研究*這類研究可參見：Anne Schneider and Helen Ingram，Systematically Pinching Idea：A Comparative Approach to Policy Design，Journal of public policy，1988，Vol.8，No.1，pp.61—80；Anne Schneider and Helen Ingram，Social Constructions and Target Populations：Implications for Politics and Policy，American Political Science Review，1993，Vol.87，No.2，pp.334—347.。從較寬泛的意義看，目標群體的社會建構是一種刻板印象，是政治、文化、社會、歷史、媒體、文學或宗教通過象征性的語言、隱喻或故事賦予某些群體以特定的形象。它既包括使某一群體區(qū)別于其他群體的社會學特征，也包括社會共同體對于這些特征的價值觀屬性的認知。

美國政治學經典理論認為，目標群體政治影響力的大小是決定政策設計的核心因素。在此基礎上，英格拉姆和施耐德進一步指出：差異化的政策設計之所以得到民主社會成員默許還有賴于相應的社會心理基礎，即主流社會對某一群體社會形象的判斷，亦即主流社會對某一群體是否應享有某種社會福利的認知。因此，根據(jù)某一群體政治影響力的強弱和主流社會對其社會形象的認知，目標群體社會建構與政策設計框架將目標群體分為優(yōu)勢者、競食者、依賴者、偏離者四種理想類型，如表1所示。優(yōu)勢者指政治影響力強、社會形象正面的群體,競食者指政治影響力強、社會形象負面的群體,依賴者指政治影響力弱、社會形象正面的群體,偏離者指政治影響力弱、社會形象負面的群體。值得注意的是，并不是每個目標群體都對應著特定的社會建構，同一群體的社會建構在不同政策領域也存在不一致、甚至相互沖突的可能。

表1 目標群體社會建構的四種理想類型*Anne Schneider and Helen Ingram，Social Constructions and Target Populations：Implications for Politics and Policy，American Political Science Review，1993，Vol.87，No.2，p.336.

(三)目標群體社會建構與政策設計

1.目標群體社會建構的不同類型影響利益分配的數(shù)量與方式

目標群體社會建構與政策設計框架論認為，針對不同類型的目標群體，政策設計在利益分配上有所不同。優(yōu)勢者具有較強的政治影響力和正面的社會形象，因而他們享受的社會福利遠多于承受的社會負擔，甚至在優(yōu)勢者的福利分配缺乏與政策目標構成邏輯關聯(lián)時，他們仍然常常直接從政策中獲利。憑借較強的政治影響力，競食者往往能分到較多的實質性利益，然而因為惡劣的社會聲譽(自私、貪婪)，所以分給他們的利益大多隱藏在繁瑣的政策規(guī)則中而不易被公眾察覺；向競食者分配負擔時，政策往往“雷聲大雨點小”，盡管在言詞上毫不留情,但實際上難以實施或在執(zhí)行過程中有較大隨意性，例如把責任和權力下放給低層級的政府機構，在輿論聲緊的時候收緊執(zhí)行力度，在輿論聲弱的時候放松力度。相反，依賴者盡管有正面的社會形象，但由于自身能力低下和機會的匱乏，因此他們的社會福利往往缺少實際的物質保障，在經費削減時首當其沖。偏離者不僅政治影響力薄弱，而且社會形象負面，常被視作造成經濟社會問題的罪魁禍首，因此對于他們的社會分配幾乎都是懲罰性的。如表2所示。

表2 社會建構與利益和負擔分配* Anne Schneider and Helen Ingram，Social Constructions and Target Populations：Implications for Politics and Policy，American Political Science Review，1993，Vol.87，No.2，p.337.

已有研究證實，政策分配在不同類型目標群體間具有明顯的差異?；舾?Hogan)對一項監(jiān)獄艾滋病防治項目的研究發(fā)現(xiàn)：較多的防治經費、高級的防護設備等都流向了政治影響力強、社會形象正面的監(jiān)獄看守和工作人員，而政治影響力弱、社會形象負面的犯人幾乎得不到任何保護*Nancy Hogan，The Social Construction of Target Populations and the Transformation of Prison-Based AIDS Policy：A Descriptive Case Study，Journal of Homosexuality，1997，Vol.32，No.3，pp.77—114.。錢利(Chanley)和阿隆奇(Alozie)的研究發(fā)現(xiàn)：針對政治影響力弱、社會形象正面的受虐婦女的福利政策幾乎全部是象征性的*Sharon Chanley and Nicolas Alozie，Policy for the “Deserving” but Politically Weak：The 1996 Welfare Reform Act and Battered Women，Policy Studies Journal，2001，Vol.18，No.2，pp.1—25.。對于住房差異化的研究也發(fā)現(xiàn)：鼓勵或抑制住房擁有的原因，很大程度上在于對不同目標群體形象認知的差異*Judy Nixon and Caroline Hunter，The Discourse of Housing Debt：The Social Construction of Landlords，Lenders，Borrowers and Tenants，Housing, Theory and Society，1999，Vol.11，No.4，pp.165—178.。

2.目標群體社會建構的不同類型影響政策工具的選擇

政策工具的選擇旨在通過調整目標群體和政策執(zhí)行機構的行為以達成政策目標。理性主義模型傾向將政策工具的選擇視為與政策目標最適匹配的過程，然而進一步的研究發(fā)現(xiàn)：政策工具的選擇必須適應于特定的制度背景，并體現(xiàn)特定治理模式下的價值規(guī)范*Arthur Ringerling，Instruments in Four：the Elements of Policy Design，in Designing Government, McGill-Queen’s University Press，2005；Rixecker Stefanie，Expanding the Discursive Context of Policy Design：A Matter of Feminist Standpoint Epistemology，Policy science，1994，Vol.27 No.2/3，pp.119—142.。當政策目標群體被建構為聰明、有能力、具有公共精神(例如優(yōu)勢者)時，政策工具通常強調能力建設，常見的政策工具有津貼、培訓和技術支持。當政策目標群體被建構為依賴者時，政策工具常常是象征性的，即便是實質性的利益分配也通常附加準入門檻，項目設計科層化，容易導致目標群體形象的標簽化和污名化。

3.目標群體社會建構的不同類型影響政策論證的策略

基于目標群體社會建構的差異，政策論證策略也有所不同。向優(yōu)勢者分配利益時，政策論證通常突出該種分配方式有助于有效地實現(xiàn)政策目標，具有較高的工具價值；向競食者進行分配時，政策論證往往夸大向他們施加的負擔、而淡化實質性的利益輸送；對依賴者分配利益時，政策論證多強調公平、正義等價值觀意涵，即便事實上這樣的安排更有利于達成政策目標；對偏離者分配利益時，則更多強調出于憲法原則和人道主義關懷的考慮。值得注意的是，在向優(yōu)勢者分配福利或向偏離者施加懲罰時，福利或懲罰的數(shù)量有可能超過實際所必須，即產生政策泡沫(policy bubble)*Jones Bryan，Thomas Herschel and Wolfe Michelle，Policy Bubbles，Policy Studies Journal，2014，Vol.42，No.1，p.149.，即便這種分配方式已與政策目標背道而馳，與社會建構具有一致性的分配模式仍然難以撼動。

事實上，不同社會群體的社會建構類型是高度情境化的，同一群體的社會建構隨著社會情境的變化而發(fā)生變遷。許多研究者追蹤某一群體社會建構的演變。例如哈德森(Hudson)和戈尼亞(Gonyea)考察了美國老年人社會建構的變遷，發(fā)現(xiàn)二戰(zhàn)前他們被主流社會視為依賴者，二戰(zhàn)后轉變?yōu)閮?yōu)勢者，而在當代又變成競食者*Robert Hudson and Judith Gonyea，Baby Boomers and the Shifting Political Construction of Old Age，The Gerontologist，2012，Vol.52，No.2，pp.272—282.。迪奧托(DiAlto)考察了日裔美國人社會建構的變遷，發(fā)現(xiàn)他們經歷了從競食者到偏離者、優(yōu)勢者的轉變*Stephanie DiAlto，F(xiàn)rom“Problem Minority”to“Model Minority”：The Changing Social Construction of Japanese Americans，in Anne Schneider and Helen lngran (eds)，Deserving and Entitled：Social Constructions and Public Policy，Albany，NY：State University of New York Press，2005，pp.81—103.。已有研究指出：國際關系、突發(fā)事件、媒體等外部因素以及目標群體的經濟地位、社會動員能力等內部因素是推動目標群體建構變遷的重要變量*Laura Jensen，Constructing and Entitling America’s Original Veterans，in Anne Schneider and Helen lngran (eds)，Deserving and Entitled：Social Constructions and Public Policy，2005， pp.35—62.。除此之外，研究者探討了不同政策領域和不同制度環(huán)境下，同一目標群體社會建構的差異及其對政策設計的影響*相關研究可參見：Robert Lieberman，Social Construction(Continued)，The American Political Science Review，1995，Vol.89，No.2，pp.437—441；Schroedel Reith and Daniel Jordan，Senate Voting and Social Construction of Target Populations：A Study of AIDS Policy Making 1987—1992，Journal of Health Politics，Policy and Law，1998，Vol.21，No.1，pp.107—132.。研究進一步指出：同一群體的社會建構在不同政策領域存在不一致。例如移民在美國產業(yè)經濟政策中視被為勞動力的支柱，而在福利政策領域則被視為入侵者*Lina Newton，It is not A Question of Being Anti-Immigration：Categories of Deservedness in Immigration Policy Making，in Anne Schneider and Helen lngran (eds)， Deserving and Entitled：Social Constructions and Public Policy，2005， pp.35—62.。英格拉姆和施耐德認為，正是這些競爭性的社會建構凸顯了政策與民主的關聯(lián)*Helen Ingram and Anne Schneider，Social Construction (Continued)：Response，The American Political Science Review，1995，Vol.89，No.2，pp.441—446.。同時，研究者還試圖擴大這一框架的適用性。費拉雷斯(Ferrales)通過對墨西哥艾滋病政策設計的研究，證實目標群體社會建構和政策設計框架在墨西哥制度背景下具有較好的適用性*Toi Ferrales，Deconstructing AIDS Policy：A Comparative Analysis Between Mexico and the United States，PhD dissertation，University of Texas，Austin，2003.。亨特(Hunter)和尼克松(Nixon)的研究發(fā)現(xiàn)：主流社會對目標群體的社會建構影響了英國住房政策的議程設置、政策論證和利益分配方式*Judy Nixon and Caroline Hunter，The Discourse of Housing Debt：The Social Construction of Landlords，Lenders，Borrowers and Tenants，Housing，Theory and Society，1999，Vol.16，No.4，pp.165—178.。

(四)政策設計與政策反饋

目標群體社會建構與政策設計框架認為：政策議程、政策工具、政策論證等政策設計要素一方面向目標群體分配政治資源、制造政治機會，另一方面則向目標群體傳遞出他們作為公民的社會地位、政府如何對待他們以及關于什么是政治的信息。政治信息的解讀不局限于政策文本，直接的、個體的政策體驗也是影響公民政治態(tài)度的重要因素——與行政機關打交道的實際經驗告訴公民：他們是政府的“顧客”、還是政府的“對象”，是原子化的個體、還是合作的集體行動中的參與者。公民的政治態(tài)度進而影響他們的政治參與方式。例如優(yōu)勢者可能對政策和政治過程持積極態(tài)度，傾向認為政府是重要的、政策通常是公平的、政治訴求是可以通過制度化的渠道得到滿足的，也因此對政治參與有較高的熱情。競食者可能認為政治根本上是腐敗的，擁有私人關系遠比所謂的公共利益更加有效，因此他們輕視規(guī)章制度，更傾向通過非正式的渠道參與政治。依賴者被動地對待政治生活，唯一的政治參與可能是向官僚機構遞交福利申請文件。對偏離者來說，法律和規(guī)則不過只是政治家的文字游戲，政府既不公平也毫無效率，對政治參與持消極態(tài)度，且極易轉化為極端暴動。

早期的政治學和公共政策研究者將政治視為影響政策的重要因素，把公民的政治態(tài)度、政治參與視作影響政策行為的起點，即“政治創(chuàng)造政策”。而后學者們開始關注“政策創(chuàng)造政治”的過程，將政策視為政治活動的起點和塑造制度化關系的動因，認為不同的政策設計方案對目標群體的政治態(tài)度與政治參與方式產生不同影響*相關研究可參見：Theodore Lowi，Review：American Business，Public Policy，Case-Studies and Political Theory，World Politics，1964，Vol.16，No.4，pp.677—715；Andrea Louise Campbell，Policy Makes Mass Politics，The Annual Review of Political Science，2012，Vol.15， pp.333—351；Suzanne Mettler and Joe Soss，The Consequences of Public Policy for Democratic Citizenship：Bridging Policy Studies and Mass Politics，Perspectives on Politics，2004，Vol.2，No.1，pp.55—73.。目標群體社會建構與政策設計框架以“政策中心”為視角觀察公民政治參與。已有研究發(fā)現(xiàn)：政策設計通過政治性資源的分配、政治效能和利益的感知及其所傳遞出的政府對待某一社會群體的態(tài)度，來影響公民的政治態(tài)度及參與行為*Joe Soss，Lessons of Welfare：Policy Design，Political Learning and Political Action，American Political Science Review，1999，Vol.93，No.2，pp.363—80.。在政策設計中，形象積極的目標群體更傾向于積極地評價政治系統(tǒng)和參與政治行為*相關研究可參見： Suzanne Mettler，Soldiers to Citizens：The G.I. Bill and the Making of the Greatest Generation，New York：Oxford University Press，2005. Suzanne Mettler，Soldiers to Citizens：The G.I. Bill and the Making of the Greatest Generation，New York：Oxford University Press，2005；Suzanne Mettler，Bridging the State Back in to Civic Engagement：Policy Feedback Effects of the G.I. Bill for World War II Veterans，American Political Science Review，2002，Vol.96, No.2， pp. 351—365.；反之，形象消極的群體的政治效能感較低，政治參與行為較激進*相關研究可參見：Mara Sidney，Images of Race，Class and Markets：Rethinking the Origin of U.S. Fair Housing Policy，Journal of Policy History，2001，Vol.13，No.2，pp.181—214；Jocelyn Crowley，Margaret Watson and Maureen Waller，Understanding Power Talk：Language，Public Policy and Democracy，Perspectives on Politics，2008，Vol.6，No.1，pp.71—88.。

三、理論發(fā)展與研究前沿

學界對于目標群體社會建構與政策設計框架的批評和質疑推動了理論的發(fā)展與完善。早期的批評主要有：缺乏清晰的概念；側重于描述，缺乏理論解釋力；無法證偽*[美]薩巴蒂爾編、彭宗超等譯：《政策過程理論》，北京：三聯(lián)書店，2004年，第17頁。；缺乏對目標群體社會建構制度的與歷史的分析等*Robert Lieberman，Social Construction (Continued)，The American Political Science Review，1995，Vol.89，No.2，pp.437—441.。針對上述批評，目標群體社會建構與政策設計框架的倡導者主要在以下方面做出回應并進一步對框架進行完善：

一是以命題的形式呈現(xiàn)理論框架，增強目標群體社會建構理論的科學性，因此被收錄進TheoriesofthePolicyProcess第二、三版中，逐漸成為主流政策過程研究所認可的重要框架之一。

二是指明目標群體社會建構影響政策設計的具體機制*Helen Ingram，Anne Schneider and Peter DeLeon，Social Construction and Policy Design，in Paul Sabatier(eds)，Theories of the Policy Process(the Second Edition)，2007，pp.94—128；Anne Schneider，Helen Ingram and Peter DeLeon，Democratic Policy Design：Social Construction of Target Populations，in Paul Sabatieraed Christopher Weible(eds)，Theories of the policy process(the Third Edition)，2014，pp.102—150.。目標群體社會建構與政策設計框架指出：過往以及當前的政策設計通過物質性分配和象征性意涵的傳遞，影響目標群體的政治態(tài)度與政治行為、制度與文化氛圍，以及政策制定過程，進而影響未來政策設計。同時，政策制定過程又受到目標群體和制度、文化的影響。如圖1所示。

圖1 社會建構與政策設計的機制* Paul Sabatier and Christopher Weible (eds)，Theories of the policy process(the Third Edition)，2014，p.105.

三是提出退化性和專業(yè)性兩種政策制定類型*Anne Schneider and Helen Ingram：Policy Design for Democracy，Lawrence：University Press of Kansas，1997.。退化性政策設計易受到主流社會對目標群體社會形象認知的影響，任何試圖打破向優(yōu)勢者分配利益、向偏離者施加負擔的努力大多告以失敗。專業(yè)性政策制定指政策制定過程相對封閉，以專家、學者為代表的客觀性知識在其中發(fā)揮主要作用，受到目標群體社會建構的影響相對較小。并試圖在此基礎上與政策學習理論結合，探討在退化性和專業(yè)性政策制定模式下政策變遷的不同模式*Anne Schneider，Helen Ingram and Peter DeLeon：Democratic Policy Design：Social Construction of Target Populations，in Paul Sabatier and Christopher Weible (eds)，Theories of the policy process(the Third Edition)，2014，p.135，pp.118—121.。

四是增加關于目標群體社會建構來源的討論，試圖從社會心理學和決策理論的進路來理解社會建構的來源以及它們是如何被廣泛接受的④Anne Schneider，Helen Ingram and Peter DeLeon：Democratic Policy Design：Social Construction of Target Populations，in Paul Sabatier and Christopher Weible (eds)，Theories of the policy process(the Third Edition)，2014，p.135，pp.118—121.。

經過二三十年的發(fā)展，它已經成為政策過程研究的主要理論之一，被廣泛應用在社會政策、健康政策、住房政策、環(huán)境政策、犯罪政策等領域。如圖2所示：

圖2 目標群體社會建構與政策設計框架的應用領域* Pierce Jonathan，Siddiki Saba，Jones Michael，Kristin Schumacher，Andrew Pattison and Holly Peterson，Social Construction and Policy Design：A Review of Past Applications，Policy Studies Journal，2014，Vol.42，No.1，p.9.

研究者指出：未來目標群體社會建構與政策設計框架的研究應重點關注以下兩個方面。一是進一步厘清框架內部的重要問題。主要包括：(1)同一目標群體在不同政策領域的社會建構是否具有一致性？*Robert Lieberman，Social Construction(Continued)，The American Political Science Review，1995，Vol.89，No.2，pp.437—441；Jean Schroedel and Jordan Daniel，Senate Voting and Social Construction of Target Populations：A Study of AIDS Policy Making 1987—1992，Journal of Health Politics，Policy and Law，1998，Vol.23，No.1，pp.107—132.已有研究注意到同一目標群體在不同政策領域的社會建構可能是相互沖突的*Lina Newton，It is not A Question of Being Anti-Immigration：Categories of Deservedness in Immigration Policy Making，in Anne Schneider and Helen lngram (eds)，Deserving and Entitled：Social Constructions and Public Policy，2005， pp.35—62.，未來研究可進一步揭示其中的邏輯與機制，尤其可關注碎片化的國家權力結構對不同政策領域目標群體社會建構的影響。(2)深入、系統(tǒng)、實證分析目標群體社會建構類型轉換與政策變遷的內在機制*Peter Deleon，Social Construction for Public Policy，Public Administration Review，2005，Vol.65，No.5，pp.635—637.，即哪些因素導致目標群體社會建構的類型發(fā)生變遷。已有研究考察了經濟社會地位、社會動員能力、專業(yè)性知識和政治性機會等因素對某一目標群體社會建構變遷的影響，進一步的研究可通過比較分析的方式關注不同目標群體社會建構的變遷及其內在機制*Helen Ingram，Anne Schneider and Peter DeLeon，Social Construction and Policy Design，in Theories of the Policy Process，2007，p.119.。(3)政策設計如何影響不同群體的政治態(tài)度和政治參與方式。已有研究主要探討目標群體社會建構與政策設計的關系，對該理論的另一核心命題即政策設計對民主政治的影響研究相對不足*Pierce Jonathan，Siddiki Saba，Jones Michael，Kristin Schumacher，Andrew Pattison and Holly Peterson，Social Construction and Policy Design：A Review of Past Applications，Policy Studies Journal，2014，Vol.42，No.1，pp.1—7,pp.12—16.。未來研究可與社會運動的研究相結合，檢驗政策設計如何通過實質性的利益分配和象征性的信息傳遞，影響不同目標群體的政治態(tài)度和政治參與行為。(4)目標群體社會建構類型及其能力的差異如何影響政策變遷。未來研究可關注不同政策領域中，政策變遷模式與目標群體政治影響力和社會形象的關系。

二是進一步增強目標群體社會建構與政策設計框架和其他主流政策過程理論結合，并推動其與社會科學其他領域研究相結合。主流的政策過程理論，如倡導聯(lián)盟理論、斷點—均衡理論、制度主義分析和發(fā)展框架等分別揭示了政策變遷的不同特點，但都沒能回應目標群體在政策變遷過程中利益與形象的變化。未來研究可以進一步將目標群體社會建構與政策設計框架和其他政策過程理論相結合*Anne Schneider，Helen Ingram and Peter DeLeon，Democratic Policy Design：Social Construction of Target Populations，in Paul Sabatier and Christopher Weible (eds)， Theories of the policy proces (the third edition)，2014，pp.126—128.，解釋政策過程中“誰、在什么時間、通過什么方式、得到什么”這一重要問題。皮爾斯(Pierce)等人的研究表明，已有研究者將該理論與倡導聯(lián)盟理論、多源流理論等主流政策過程理論相結合⑥Pierce Jonathan，Siddiki Saba，Jones Michael，Kristin Schumacher，Andrew Pattison and Holly Peterson，Social Construction and Policy Design：A Review of Past Applications，Policy Studies Journal，2014，Vol.42，No.1，pp.1—7,pp.12—16.。例如施耐德通過對美國1927年至2003年50個州刑罰政策變遷模式的研究發(fā)現(xiàn)：美國刑罰政策變遷整體而言符合斷點—均衡理論的描述，即在長期平穩(wěn)與短暫斷裂之間往復循環(huán)，然而這一理論并未揭示政策變遷的具體方向。有趣的是，在美國刑罰政策變遷的案例中，施耐德發(fā)現(xiàn)：所有州的政策調整都傾向在同一時間、向同一方向進行，似乎被一雙“看不見的手”引導。施耐德運用目標群體社會建構與政策設計框架對此做出嘗試性解釋，認為主流社會對刑罰的認知、罪犯社會形象的態(tài)度、情感的變化促成了政策變遷。不僅如此，目標群體社會建構與政策設計框架還被運用于公共管理、政治科學、社會學、心理學等其他學科。這說明目標群體社會建構與政策設計框架本身具有令人信服的分析性和解釋力，同時指出了擴展理論應用的進一步方向*Anne Schneider，Patterns of Change in the Use of Imprisonment in the American States：An Integration of Path Dependence，Punctuated Equilibrium and Policy Design Approaches，Political Research Quarterly，2006，Vol.59，No.3，pp.457—470.。

四、主要爭論：社會建構抑或政治建構？

目標群體社會建構與政策設計框架一直未能處理好社會建構中國家、政治家、政黨、政府等一系列政治制度對目標群體社會建構及政策設計的影響。1995年利伯曼(Lieberman)提出“政治建構”的概念，直接挑戰(zhàn)目標群體的社會建構。他批評目標群體社會建構理論沒有就其來源進行充分論述，尤其忽視了制度和政策本身對目標群體社會建構的重要影響。他認為：政治制度對政策有著更深刻的影響，這種影響不一定通過正式或非正式權力的途徑，而在于對政治情感的形塑和表達。因而目標群體的社會建構深深根植于制度安排當中。如果撇開了政治制度對群體身份的影響，那么“社會建構”這一概念便無從談起。利伯曼強調從制度、歷史的視角對目標群體的社會建構進行分析*Robert Lieberman，Social Construction (Continued)，The American Political Science Review，1995，Vol.89，No.2，pp.437—441.。

越來越多的研究表明，政策制定者、政黨、政治家等對目標群體的社會建構具有顯著影響。亨特和尼克松對英國住房政策的研究也發(fā)現(xiàn)：政治家和政策制定者一方面利用了大眾對不同群體形象的認知，另一方面創(chuàng)造了關于他們的形象。他們指出目標群體社會建構與政策設計框架到目前為止的一個較大的缺陷是沒有對政策制定者在其中的作用給予足夠的重視*Judy Nixon and Caroline Hunter，The Discourse of Housing Debt：The Social Construction of Landlords，Lenders，Borrowers and Tenants，Housing, Theory and Society，1999，Vol.16，No.4，pp.165—178.。布魯克斯(Brooks)的研究也發(fā)現(xiàn)英國教育政策對青年人的建構因執(zhí)政黨和政府的不同而有區(qū)別*Rachel Brooks，The Social Construction of Young People Within Education Policy: Evidence from the UK’s Coalition Government，Journal of Youth Studies，2013，Vol.16，No.3，pp.318—333.。勞倫斯(Lawrence)和斯托克(Stoker)等研究者亦證實黨派和意識形態(tài)的差異會導致政策設計和目標群體社會建構的差異*Eric Lawrence，Robert Stoker and Harold Wolman：The Effects of Beneficiary Targeting on Public Support for Social Policies，The Policy Studies Journal，2013，Vol.41，No.2，pp.199—216.。還有研究者區(qū)分了目標群體社會建構的政治類型與社會類型，所謂社會類型指代表常識性的認知以及偏見和成見，政治類型指那些受到關注的政治議程。他們認為，英格拉姆和施耐德提出的目標群體的社會建構實際上是社會類型通過客觀化、合法化上升為政治類型的過程*M?lle ?stergaard and Harrits Sommer，Constructing At-Risk Target Groups，Critical Policy Studies，2013， Vol.7，No.2，pp.156—176.。

以上爭論反映了社會中心主義與國家中心主義對目標群體社會建構的不同理解。目標群體社會建構與政策設計框架建立在美國多元主義的政治實踐基礎上，因而更多地表現(xiàn)出社會中心主義的色彩，即將分析的重點聚焦于政治系統(tǒng)外部的社會環(huán)境，著重闡述社會條件對政治系統(tǒng)的作用，一定程度上忽略了對政治系統(tǒng)內部復雜性的考察*李新廷：《社會中心主義·國家中心主義·政黨中心主義——西方比較政治學研究視角的演進與中國關照》，《國外理論動態(tài)》2016年第2期，第23,26頁。。利伯曼及其他批評者則更多地體現(xiàn)了歷史制度主義學派的“國家中心主義”視角。他們認為在關注社會的同時不應忽視國家的重要作用，并將政治結構和制度確定為研究的核心*楊光斌：《被掩蔽的經驗 待建構的理論——社會中心主義的經驗與理論檢視》，《社會科學研究》2011年第1期，第9—10頁。。然而，正如有的研究者指出的：單純的社會中心主義或國家中心主義觀點都不能有效地解釋現(xiàn)實，只有從國家—社會關系的視角出發(fā)，在“過程”中充分考察政治制度與社會環(huán)境的相互嵌入，才能深刻理解政治社會中目標群體社會建構與政策過程的關系*李新廷：《社會中心主義·國家中心主義·政黨中心主義——西方比較政治學研究視角的演進與中國關照》，《國外理論動態(tài)》2016年第2期，第23,26頁。，進一步推動目標群體社會建構與政策設計框架的發(fā)展。正是在這個意義上，基于中國制度背景的實證研究具有重要意義。

五、總結與啟示

目標群體社會建構與政策設計框架致力于探究目標群體的社會建構、政策設計、政治參與之間的關系，它強調針對某一目標群體的政策設計受到該群體政治影響力和主流社會對其社會形象認知的影響；同時，政策設計又具有影響公民政治態(tài)度和政治參與的重要作用。當前，目標群體社會建構框架已得到國際政策科學界的認可和廣泛應用，并且在與其他政策過程理論的互動中進一步發(fā)展。然而，目前中國學界對該框架關注不足。本文認為，目標群體社會建構與政策設計框架對理解中國政治和政策過程具有重要意義。

目標群體社會建構與政策設計框架為理解中國宏觀社會變遷中正在發(fā)生的劇烈變化提供了獨特視角。伴隨經濟政治體制改革，中國社會結構發(fā)生重大分化，原來以工人階級、農民階級、知識分子階層為主的總體性社會向多元化、分化性社會轉變*相關研究可參見：孫立平、王漢生、王思斌、林彬、楊善華：《改革以來中國社會結構的變遷》，《中國社會科學》1994年第2期，第47—49頁；陸學藝：《中國社會階級階層結構變遷60年》，《北京工業(yè)大學學報》2010年第3期，第7—12頁。。目標群體社會建構與政策設計框架為理解處在宏觀制度變遷中的微觀行動者的地位、利益、認知變化提供了具有很好解釋力的視角，它將視野擴展到價值理性，提醒研究者關注價值、形象等因素在政治中的作用*胡潤忠：《重視目標群體的社會建構理論對政治學的貢獻》，《中國社會科學學報》2010年11月18日，第6版《政治學》。。通過考察公共政策如何回應或塑造目標群體的社會建構及其內在機制，目標群體社會建構與政策設計框架試圖從權力、利益、觀念三者相互建構的視角出發(fā)解釋中國政治與政策過程，有助于豐富和加深研究者對體制民主化改革的路徑和邏輯的理解。

具體而言，目標群體社會建構與政策設計框架的中國研究可從以下方面進行：一是檢驗該框架在中國制度背景下的適用性。中國擁有不同于西方國家的制度背景，國家權力是極其重要乃至根本性的權力*張靜：《法團主義》，北京：中國社會科學出版社，2005年，第159—178頁。，中國公共政策過程更多地受到政黨、政府機構活動的影響。同時，國家仍然在很大程度上控制、引導大眾傳媒。政治視角是“一切閱讀和一切闡釋的絕對視域”*[美]弗·杰姆遜著，王逢振、陳永國譯：《政治無意識》，北京：中國社會科學出版社，1999年，第8頁。，這使得中國制度背景下目標群體的社會建構很大程度上在黨的體制和國家治理的邏輯下運行。已有研究大多以西方民主國家為背景，未來研究可嘗試將其運用于轉型國家，檢驗關于某一目標群體的政策設計與社會建構、政治態(tài)度和政治參與之間的關系。二是進一步運用該框架解釋中國政治和政策過程。一方面，未來研究可探討在同一政策領域中，針對不同目標群體的政策設計在利益分配上的差異，如中國住房政策如何區(qū)別對待干部、農民、農業(yè)轉移人口等不同群體。另一方面，亦可分析在不同政策領域中，針對同一目標群體的政策設計在利益分配、工具選擇、論證策略等方面的差異。已有研究注意到同一目標群體在不同政策領域的社會建構可能是沖突的，未來研究可進一步揭示其中的邏輯與機制，尤其可關注碎片化的國家權力結構對不同政策領域目標群體社會建構的影響。三是完善與擴展該框架。推動目標群體社會建構與政策設計框架和其他政策過程理論相結合，進一步豐富具有中國本土特色的政策過程研究成果，例如嘗試將其與“共識型”政策過程框架結合，深化對共識形成、變化及其對政策制定影響的研究?；驅⑵渑c其他社會科學研究議題相結合，如探討中國媒介體制下目標群體社會建構的形成機制和特點、不同性質的媒體對同一目標群體社會建構的差異、健康傳播中知識與偏見的形成及其對政策設計的影響等等。

【責任編輯：楊海文；責任校對：楊海文，趙洪艷】

2017—04—24

國家社會科學基金重大項目“擴大公民有序政治參與：戰(zhàn)略、路徑與對策研究”(12&ZD040)；“城鄉(xiāng)一體化背景下的社會穩(wěn)定體系建設研究”(13&ZD041)；“中國特色現(xiàn)代社會福利制度框架設計研究”(15ZDA050)；教育部人文社科重點研究基地重大項目“資產為本的社會政策研究”(14JJD630014)

朱亞鵬，中山大學中國公共管理研究中心、中山大學政治與公共事務管理學院(廣州 510275)； 李斯旸，中山大學政治與公共事務管理學院(廣州 510275)。

10.13471/j.cnki.jsysusse.2017.05.019