付含菲+鐘文芳

摘 要：20世紀后半期，尤其是80年代以后，日本政府在完善校外教育相關法律法規(guī)的基礎上，著手規(guī)范學習塾的發(fā)展，明確將學習塾劃分為服務產業(yè)，由經濟產業(yè)省監(jiān)管、文部科學省指導，并委托全國學習塾協會進行行業(yè)內部管理。日本政府對于規(guī)范校外輔導機構市場采取的措施對我國當下課外輔導市場的治理有借鑒意義。

關鍵詞：日本學習塾；規(guī)范發(fā)展；影子教育；政府行為；課外輔導

日本中小學生在放學后、周末和假期到學習塾參與補差輔導和升學輔導，學習塾定期組織考試并公布學生成績排名，以督促學生和家長對學習輔導投入更多精力。在日本，24%的小學生和60%的中學生參加過輔導， 約70%的學生中學畢業(yè)時接受過輔導[1]。國內外學者對影子教育①的研究既肯定其對學生學業(yè)成績和學習多樣化與個性化的積極影響，也提出其可能進一步擴大教育不公平[2]。針對影子教育自由發(fā)展所帶來的種種影響，日本政府在日本影子教育即學習塾的規(guī)范發(fā)展過程中做了很多工作。據經合組織（OECD）近年來的報告顯示，校外培訓對日本學生在國際學生評估項目（PISA）中成績的提高起到積極作用，特別是當日本學生參加校外培訓的投入從每月2000日元以下增加到每月9000～10000日元時，其PISA成績提高了25%[3]。日本政府通過頒布法律法規(guī)、進行行政監(jiān)督、引導行業(yè)協會等手段規(guī)范學習塾發(fā)展[4]。在政府努力的基礎上，日本學習塾的積極作用得到了最大程度的發(fā)揮。

一、健全社會教育相關法律法規(guī)

教育法律法規(guī)為學習塾的規(guī)范發(fā)展提供了法律依據，尤其是21世紀以來，《社會教育法》和《教育基本法》的修訂為學習塾的發(fā)展提供了法律保障。經濟法律法規(guī)對學習塾的發(fā)展做出了規(guī)范和制約，勞動法律法規(guī)保障學習塾聘用教師的權益。

（一）教育基本法律提供發(fā)展依據

1949年6月，日本政府頒布了《社會教育法》，這是日本校外教育管理的總法。《社會教育法》對“社會教育”的定義是：在學校教育課程之外舉行的、主要針對青少年和成年人的、有組織的教育活動。該定義把青少年的校外教育明確歸類于社會教育，使得日本的校外教育發(fā)展獲得了法律保障，且從法律上確認校外教育與學校教育處于并列發(fā)展的地位，使校外教育走上了法制管理的軌道[5]。進入21世紀后，《社會教育法》和《教育基本法》分別為學習塾的發(fā)展提供了基本的法律依據。

《社會教育法》第3條規(guī)定，國家及地方公共團體必須依據本法及其他相關法令的規(guī)定，通過配置社會教育所必需的設施、舉辦集會、制作與發(fā)放資料等，努力創(chuàng)設優(yōu)良環(huán)境，以方便全體國民能夠利用一切機會和一切場所，自主地根據實際生活需要提高文化教養(yǎng)水平[6]?！渡鐣逃ā愤€規(guī)定各督、道、府、縣等地方教育委員會事務局負責推進社會教育工作，并對提供社會教育的機構給予指導[7]。2006年新頒布的《教育基本法》第3條規(guī)定，任何個人可以利用所有的機會在所有的場所學習[8]。這項法律條款中提到的“所有的機會”和“所有的場所”再次為學習塾的合法存在和發(fā)展提供了法律依據。在2013年6月的內閣會議中，日本第二期《教育振興基本計劃》提出了“保證多樣主體提供的學習機會、規(guī)范并提升其教育質量”的相關意見，其實施內容包括教師的研修和訓練、教育內容改進等。[9]

（二）經濟法規(guī)進行監(jiān)管和制約

1986年，日本公平貿易委員會事務局對以學習塾產業(yè)為中心的教育產業(yè)進行了調查研究，委員會在調研報告中將教育產業(yè)明確分為兩大類——教育產品與教育服務，學習塾屬于教育服務[10]。后又經過教育部門與經濟部門的一系列調查研究，在公立學校教育系統之外的學習塾于1988年被明確劃分為服務產業(yè)，接受經濟產業(yè)省的監(jiān)管，因此應該遵守相關的經濟法規(guī)。

日本完備的市場準入和監(jiān)管法律為學習塾的健康有序發(fā)展提供了法律保障。適用于學習塾的經濟法律法規(guī)主要有《特定商業(yè)交易法》《消費者契約法》《公司法》《法人稅法》《個人情報保護法》《不正當贈品及不正當表示防止法》等[11]。從這些經濟方面的法律法規(guī)可以看出，學習塾作為服務產業(yè)應該承擔相應的法律責任，履行相應的經濟義務，尊重服務對象的個人權益。違反經濟法律法規(guī)會受到相應的制裁，如《特定商業(yè)交易法》明確規(guī)定了如果學習塾等服務性產業(yè)損害消費者的利益，則應該接受調整甚至被責令停業(yè)。

（三）勞動法律法規(guī)保障教師權益

作為勞動者，學習塾教師的權利應該得到保障，學習塾應當遵守保護勞動者權益的相關法律法規(guī)?！秳趧踊鶞史ā芬?guī)定了勞動條件、工作時間、休假時間、簽訂合同等內容；《最低工資法》規(guī)定了最低工資、加班費用、工資交付方式等內容；《勞動合同法》主要要求事業(yè)主體應當與勞動者簽訂合法合同，以書面形式將相關事項呈現出來；《勞動安全衛(wèi)生法》規(guī)定勞動者應當定期進行健康檢查；另還有《民法》《所得稅法》等進行補充。日本全國學習塾協會根據這些法律制定出保護學習塾教師的《安心塾工作認證制度》，規(guī)范學習塾聘用教師的行為。[12]

二、明確政府各部門的管理分工

（一）文部科學省進行指導

文部科學省根據《社會教育法》和《教育基本法》的規(guī)定，對作為社會教育系統組成部分的學習塾進行管理。文部科學省分別于1985年、1993年、2002年和2008年開展了《中小學生校外學習活動實態(tài)調查》，收集數據并進行分析研究，將研究發(fā)現反饋給政府和社會各界。[13]

文部科學省通過《中小學生校外學習活動實態(tài)調查》發(fā)現，日本參加學習塾的學生比率呈上升趨勢且明顯低齡化，文部科學省認為這不僅是由學校教育促成的，還是家庭、社會、學習塾等多方因素促成的[14]。文部科學省在肯定了學習塾的多樣性和差異性之后表示，不能對其全面否定或者一概而論，也指出了過度參與校外學習可能帶來的負面影響。學校方面，文部科學省指出學校教育應該關注學生的差異和對學生的全面評價；家長方面，指出家庭教育能力不足，提醒家長除了關注學生成績，更要關注學生成長；社會方面，指出過于偏重學歷的社會風氣加劇了學校考試競爭[15]。同時，文部科學省就以上問題提出了改進建議。endprint

（二）厚生勞動省保障教師權益

隨著進入學習塾工作的大學生越來越多，學習塾教師與學習塾之間的糾紛也隨之增加，這既損害勞動者的權利，也不利于學習塾行業(yè)的健康長久發(fā)展，最終對中小學生的學習和成長也會產生不利影響。2015年7-8月，厚生勞動省和文部科學省展開了一次對大學生入塾工作情況的調查，12月，厚生勞動省和文部科學省發(fā)出了聯合請求——《關于學生工作的勞動條件的保證》，依據勞動法規(guī)向學習塾提出保障勞動者權益的要求。[16]

2017年3月31日，厚生勞動省及文部科學省再次聯名發(fā)出《關于學生工作的勞動條件的保證》，結合相關法律依據以更具體的事例說明了學習塾中存在的損害大學生兼職教師利益的現象，強調保障大學生兼職教師的利益[17]。這兩次聯合請求的發(fā)布，有效地督促了日本學習塾采取措施保障教師的權益。

（三）經濟產業(yè)省監(jiān)管教育服務

經濟產業(yè)省根據經濟方面的法律規(guī)定，對作為服務行業(yè)的學習塾進行監(jiān)管。按照《特定商業(yè)交易法》的規(guī)定，學習塾屬于特定持續(xù)性服務，應當遵守以下四點規(guī)定： 一是事業(yè)主體應當明示機構名稱、地址、財務、服務內容等基本信息；二是禁止不正當勸誘和強制買賣，明確價格和服務內容；三是廣告限制，必須聲明服務相關的重要事項，禁止虛假和夸大宣傳；四是必須簽訂書面合同[18]。根據《法人稅法》的規(guī)定，注冊為公司的學習塾作為企業(yè)法人應當按規(guī)定繳納法人稅、事業(yè)稅、所得稅、消費稅等各項稅款。個體經營的學習塾需要在開業(yè)一個月之內前往政府及稅務署領取并填寫表格，登記備案，開業(yè)后每年前往稅務署進行一次營業(yè)收入的“確定申告”，繳納相應的稅款[19]。根據《個人情報保護法》，學習塾及其工作人員應當對包括姓名、出生日期、聯系方式、家庭住址在內的學生信息進行保密，保護學生權益。

（四）多部門合作治理

2003-2005年期間，日本學習塾發(fā)生了多起學生被傷事件，尤其是2005年日本東京一所學習塾發(fā)生了教師殺害學生的事件，引起了巨大的社會轟動[20]。日本內閣政府、警察廳、文部科學省和經濟產業(yè)省四部門召開聯合會議，成立了學習塾學生安全對策推進委員會，并于2006年3月16日發(fā)表了《學習塾學生安全指導方針》，該方針對學習塾的交通安全、教師素質及其安全意識、學習塾的環(huán)境和設施安全做出了詳細規(guī)定，確保參加學習塾學習的中小學生的人身安全。[21]

三、委托全國學習塾協會進行管理

經濟產業(yè)省委托法人組織——全國學習塾協會專門管理學習塾市場。全國學習塾協會成立于1988年，主要有三大職責：制定行業(yè)準則并對學習塾進行認證和審查，評價學習塾的運營狀況，負責學習塾教師的認證和培訓。

（一）認證與審查學習塾

1.第一門檻——學習塾資質認證

全國學習塾協會制定《學習塾業(yè)認證制度·認證基準》，規(guī)定了認證制度的目的、主體、范圍和認證內容，規(guī)定全國學習塾協會認證學習塾的辦學條件、設施安全、廣告宣傳、保護消費者信息等基本條件[22]。該認證制度于2011年10月10日開始實施，并隨著市場變化更新，目前實施的是2017年3月12日的修改版。[23]

在日本國內經營1年以上的學習塾可以申請認證，協會收到申請認證的材料后，派出審查員和輔助職員開展文件和實地審查工作，由判定委員會決定學習塾是否通過認證，不合格者按照審查反饋進行整改，合格后可再次申請認證[24]。協會每年舉行兩次認證，學習塾在每年4-5月和9-10月都可以提交申請，通過認證后兩年內認證有效[25]?！秾W習塾業(yè)認證制度·認證基準》要求，學習塾必須向消費者提供充分、準確的信息，包括學習塾的基本信息和財務狀況，明確教學內容，并能以書面方式明示以上內容；也要簽訂契約，明示合同起止日期、交易金額以及中途解約等信息；學習塾應該遵守全國學習塾協會的安全措施規(guī)定，能夠積極保障學生安全；為學生和家長提供咨詢服務；嚴格保護消費者的個人信息。[26]

2.第二門檻——安心學習私塾認證

為保障學習塾教師的權利和學習塾的健康有序發(fā)展，全國學習塾協會制定《安心塾工作認證制度》，并于2016年10月16日起開始實施[27]。《安心塾工作認證制度》的認證主體是學習塾，在日本國內經營3個月以上的學習塾可以申請認證[28]。能夠按照勞動法規(guī)及《安心塾工作認證制度》維護教師勞動權利的學習塾可以通過認證并得到全國學習塾協會授予的安心塾標志，每次認證有效期為兩年，認證內容可以根據規(guī)定申請變更。期間如違反法律法規(guī)、認證制度或違背認證時的經營范圍，全國學習塾協會視情況依據認證制度做出整改、撤銷認證標記的決定。[29]

安心塾的認證主要關注學習塾能否保障教師的工作時間、休假方式、最低工資、員工健康、信息安全等權利，為教師提供安全放心的勞動保障[30]。認證流程主要分三步：提交申請、協會審查（審查員工作）、協會認證（判定委員會負責），審查員和輔助職員進行實地審查并反饋給學習塾，學習塾進行整改，最終由判定委員會結合學習塾的材料和審查員的反饋判定能否通過安心塾的認證[31]。有意愿到學習塾應聘的大學生和其他教師，可以根據學習塾是否有協會授予的安心塾標志，決定是否應聘和工作。

（二）把關學習塾教師

全國學習塾協會制定《學習塾講師檢定制度》，主導對學習塾教師資格的認證和對教師專業(yè)發(fā)展的培訓工作。協會主持學習塾講師等級測試，以筆試和技能測試為主要方式檢定教師的知識、技能和教學方法，主要內容包括教師是否能激發(fā)或調動學習塾學生的學習興趣和動機，是否能以恰當的方式引導學生明白教學內容，是否能引導學生保持學習專注力，是否能感受到學習的快樂和幸福。教師評定分為三個等級，教師18歲以上且具有實踐經驗均可報名參與檢定，等級檢定不可越級，最高級別講師——三級講師必須通過協會設置的禮儀測驗。[32]

全國學習塾協會一方面主導學習塾講師的等級檢定，為學習塾聘用教師把好基本關，同時要求各學習塾在聘用教師之前必須確認應聘教師的履歷，通過多輪面試后擇優(yōu)錄取。成為學習塾教師后，仍要按照協會規(guī)定和學習塾的安排接受專業(yè)發(fā)展培訓，增強教學技能和知識儲備，跟上時代變化，強化作為學習塾教師的育人思想和安全意識[33]。根據《學習塾學生安全指導方針》，學習塾教師還必須遵守相關規(guī)定，保護學生安全和家長信息。[34]endprint

（三）規(guī)范商業(yè)行為

全國學習塾協會嚴格規(guī)范學習塾的商業(yè)行為，尤其在學習塾費用和廣告宣傳方面。全國學習塾協會通過《學習塾事業(yè)活動正當化的自主基準》《學習塾倫理及行動基準》等制度對學習塾運營中的商業(yè)行為進行規(guī)范，禁止虛假廣告，保障消費者利益，使學生和家長獲取更真實可靠的學習塾教學質量信息，以便做出理智選擇。為保障消費者利益，禁止虛假廣告和夸大宣傳，全國學習塾協會明確規(guī)定要實事求是地進行宣傳，在學習塾的補習質量和效果方面，禁止使用“完全”“百分百”“增長分數”“全員合格”等文字，也禁止在學習塾前冠以“全國唯一”“最高”“最大”等頭銜。[35]

四、啟示

我國校外補習機構存在規(guī)模大小不一、缺少數據信息、缺乏行業(yè)自律等特點；同時其社會定位不明確，缺少具體的法律規(guī)范，管理部門分工模糊。日本政府對學習塾的引導和規(guī)范值得我們借鑒。

（一）完善制度建設，健全法律法規(guī)

政府應盡快出臺從行業(yè)準入到運行監(jiān)管的一系列法律法規(guī)，為補習機構的規(guī)范發(fā)展提供法律依據。《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》中有如下規(guī)定：各級政府要把減負作為教育工作的重要任務，規(guī)范各種社會補習機構和教輔市場[36]。在此類規(guī)定之后，仍需制訂具有可操作性的規(guī)章制度，為規(guī)范和治理工作提供明確指導。

制定健全的行業(yè)準入制度，建立配套的運行監(jiān)管制度。第一，提高市場準入門檻，對校外補習機構的辦學條件、收費標準、師資力量、設施安全劃定基準線，不達標的機構不能注冊。第二，在經營范圍方面，劃出清晰的界限，實際經營范圍要與注冊經營范圍相一致。第三，定期對已獲得校外補習資格的機構進行審查和再認證，對經營過程中出現的不達標現象提出警告和責令改進，經改進無效或拒不改進者可責令其停業(yè)。第四，制定校外學習機構任職教師規(guī)范，建立校外補習機構教師的資格認證制度和培訓學習制度。

（二）確定社會定位，明確管理分工

校外補習機構僅僅是學校教育的延伸，還是社會教育的一部分？校外補習機構屬于教育行為，還是商業(yè)行為？聯合國教科文組織教育專家馬克·貝磊認為，影子教育是指市場主導下具有經濟行為性質的課外輔導，但是影子教育與其他商業(yè)行為不一樣，校外補習不能完全交由市場來調節(jié)，還應該接受教育部門的指導。日本政府明確管理分工，避免了多部門交叉監(jiān)管的亂象，也避免了沒有主管部門就沒有主要責任人的潛在隱患。作為商業(yè)行為的校外補習機構應當遵守經濟方面的法律法規(guī)，歸屬工商部門監(jiān)管，同時接受教育部門和文化部門的指導。

（三）扶持行業(yè)協會，加強行業(yè)自律

建立并扶持校外補習行業(yè)協會，從行業(yè)內部進行規(guī)范，在教師專業(yè)發(fā)展（自身培訓、與學校教師交流合作）、運營評估和數據信息收集方面發(fā)揮作用。首先，建立行業(yè)教師培訓制度，對校外補習機構教師進行培訓，可以與學校教育系統的教師培訓合作，增加與學校教師的交流。其次，建立行之有效的評估系統，每年對校外補習機構進行辦學質量評估，公布數據信息，供政府、行業(yè)內部和社會各界研究。最后，規(guī)定校外補習機構注冊流程，如需每年向行業(yè)協會上報數據信息，如服務學生人數、課程開設狀況、師資力量、財務狀況、自評中存在的問題等。行業(yè)協會組建專業(yè)團隊，整理數據信息進行深入研究，為行業(yè)、政府和家長提供參考。

（四）重視放學后教育，鼓勵公益看護

當前，我國城市地區(qū)的學生家長一般在下午六點左右下班，中小學的放學時間在四點左右，放學后中小學生的看護斷層產生的市場需求成為一部分校外輔導機構活躍的原動力，“晚托班”在城市居民小區(qū)中比較常見。對于這些需要看護的孩子，學校和社區(qū)聯合開拓公益性質的看護不失為解決放學后教育的一個可觀辦法。積極應對這一問題，有效利用社會資源，扶持公益力量進入這一領域，開展多樣化的活動，值得社會各界和政府的關注。

隨著我國二孩政策的放開，以及社會競爭日益加劇，校外補習機構會繼續(xù)活躍下去。雖然校外補習對兒童成長、主流教育的影響具有不確定性，但如韓國等禁止校外補習教育的政策難以為繼，證明禁止并非良策[37]。我們必須重視對校外補習機構的規(guī)范和治理工作，建立一個既能滿足學生的額外教育服務需求，又不損害義務教育公益性的教育服務體系[38]。引導校外補習教育的良性發(fā)展，豐富社會教育，同時促進主流教育的改進。

注釋：

①影子教育，即課外補習教育，影子教育研究專家馬克·貝磊認為課外補習教育是主流教育的影子，它依附于主流教育并隨其發(fā)展而變化，對主流教育起到補充和輔助的作用，主要形式包括有償家教和校外機構有償輔導。

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