施照南

摘要 土地是民生之本，發(fā)展之基。伴隨我國城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程，農(nóng)村勞動力大量向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)技術(shù)水平不斷提高，農(nóng)戶承包土地的經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)明顯加快，適度發(fā)展規(guī)模經(jīng)營已成為必然趨勢。本文通過分析興田鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀以及流轉(zhuǎn)過程中存在的問題，并針對相應(yīng)問題提出對策，以期為興田鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)工作順利開展提供一定的幫助。

關(guān)鍵詞 土地承包經(jīng)營權(quán)；流轉(zhuǎn)；現(xiàn)狀；問題；對策；福建武夷山；興田鎮(zhèn)

中圖分類號 F301 文獻標(biāo)識碼 A 文章編號 1007-5739（2017）15-0287-02

1 土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀

興田鎮(zhèn)現(xiàn)有家庭承包土地面積總計2 840 hm2，經(jīng)營流轉(zhuǎn)土地面積達(dá)1 133 hm2，占家庭承包耕地總面積39.9%。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)呈現(xiàn)形式多樣、規(guī)模擴大、對象多元等特點。

1.1 流轉(zhuǎn)形式

出租和轉(zhuǎn)包是目前武夷山市土地流轉(zhuǎn)的主要形式，其中出租面積513 hm2，占全部流轉(zhuǎn)面積的45.29%；轉(zhuǎn)包面積達(dá)553 hm2，占48.82%；另外，土地入股與土地互換等其他方式占有較低的比例，約5.89%。

1.2 流轉(zhuǎn)規(guī)模

以流向規(guī)模經(jīng)營為主。承包面積低于3.33 hm2的土地共計740 hm2，占總體的65.29%；3.33 hm2以上共計393 hm2，約占34.71%。其中3.33～6.67 hm2的土地共313 hm2，占79.66%，6.67～33.33 hm2占20.34%。

1.3 流轉(zhuǎn)方向

以流向新型經(jīng)營主體為主。全鎮(zhèn)流入新型經(jīng)營主體的經(jīng)營土地共586 hm2，占總面積的51.76%，其中流向合作社的土地面積213 hm2，占總面積的18.9%，流入農(nóng)業(yè)企業(yè)面積73 hm2，約占6.6%，流入家庭農(nóng)場的土地共93 hm2，占8.5%，流入其他主體206 hm2，占總體面積的18.23%。

1.4 流轉(zhuǎn)期限

以短中期為主。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，全鎮(zhèn)流轉(zhuǎn)期限1年以內(nèi)（含1年）的土地占流轉(zhuǎn)總面積的45.1%（主要是用于種植煙草、水稻、瓜果、蔬菜等）；流轉(zhuǎn)期限為1～5年的土地面積占總體的38%；5～10年的約占13.6%；而期限在10年以上的占總面積的3.3%。

1.5 支付手段

以收取實物為主，90%的土地租金支付以收取實物（如干谷）為主，價格較低的田地年租金為干谷1 500～2 250 kg/hm2（如荒壟田），洋面田干谷3 000～4 500 kg/hm2；其次是現(xiàn)金支付，占9%，主要是近郊或地勢平坦的地塊，價格較高的田地年租金達(dá)到干谷6 000～7 500 kg/hm2，無償流轉(zhuǎn)約占1%，主要集中在親朋及鄰里之間，且流轉(zhuǎn)規(guī)模不大，且具臨時性、季節(jié)性等特點。同時，因地力、位置及用途的不同價格差別較大。

2 土地流轉(zhuǎn)過程中存在的問題

2.1 思想認(rèn)識存在偏差

部分農(nóng)戶對當(dāng)前的土地流轉(zhuǎn)政策了解程度較低，對土地流轉(zhuǎn)的安全性心存疑慮，深受土地是養(yǎng)老保障這一傳統(tǒng)觀念影響，放棄或抵制土地流轉(zhuǎn)。另外，部分基層干部認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)工作復(fù)雜，抱有求穩(wěn)怕亂、少找麻煩的心態(tài)，導(dǎo)致部分地區(qū)土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)長期處于放任自流的狀態(tài)，造成了勞動力轉(zhuǎn)移與土地流轉(zhuǎn)步伐不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象[1-2]。調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2016年度興田鎮(zhèn)外出務(wù)工勞動力占本鎮(zhèn)勞動力總數(shù)的38.4%，其中常年外出務(wù)工勞動力占本鎮(zhèn)總勞動力的33.5%，部分行政村如虹橋村常年外出務(wù)工勞動力占本村農(nóng)村總勞動力甚至達(dá)到39.6%，而土地流轉(zhuǎn)率僅為20.9%。

2.2 流轉(zhuǎn)機制不夠健全

2.2.1 土地流轉(zhuǎn)缺乏規(guī)范性的指導(dǎo)和約束。興田鎮(zhèn)的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺，掛靠在會計服務(wù)中心，土地流轉(zhuǎn)平臺操作難度較大，且信息的及時性不強，工作人員多為多崗兼職且人員不固定，流轉(zhuǎn)登記、信息發(fā)布、矛盾調(diào)處、交易仲裁等職能往往難以落實[3]。多數(shù)工作的開展都依賴于具體項目的實施，工作人員臨時去了解農(nóng)戶的意向，而沒有事先做好有關(guān)信息的收集、跟蹤、更新及群眾思想統(tǒng)一等基礎(chǔ)性工作。這樣的工作機制必然導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)信息對接不及時甚至錯失機會。

2.2.2 信息平臺覆蓋面窄，群眾對流轉(zhuǎn)工作的認(rèn)可度和參與度不高。全鎮(zhèn)通過平臺渠道進行流轉(zhuǎn)操作的比例不到20%，簽訂書面合同的比例不到25%。政府缺少應(yīng)有的管理、服務(wù)和指導(dǎo)，大大制約了土地流轉(zhuǎn)的速度和規(guī)模[4]。

2.3 大規(guī)模集中流轉(zhuǎn)困難

首先，興田鎮(zhèn)多數(shù)行政村實行均衡制，依據(jù)土地肥力好壞搭配、地塊大小插花，采取“一兩年小調(diào)整、三五年大調(diào)整”的做法，使得目前農(nóng)民承包地碎而散。其次，本鎮(zhèn)土地評估機構(gòu)尚未建立，土地流轉(zhuǎn)價格參差不齊，經(jīng)營主體要想承包相對大規(guī)模集中的土地，則需要與各家各戶進行協(xié)商，往往遭遇個別農(nóng)戶不同意流轉(zhuǎn)或者漫天要價的情況。若流轉(zhuǎn)意見不能統(tǒng)一，或者繼續(xù)“插花”現(xiàn)象，影響土地的集約化、規(guī)?；?，提高了運營成本；或者中止流轉(zhuǎn)，另尋他地。西郊村瑞豐菇業(yè)專業(yè)合作社首期向35戶農(nóng)民租用4.67 hm2耕地，盡管年租金達(dá)到干谷5 250 kg/hm2，且吸納了近50%田主進棚務(wù)工，長期工月工資3 000元，臨時工男100元/d、女80元/d，但仍有部分農(nóng)戶不愿流轉(zhuǎn)，使大棚變成了若干不規(guī)則的小棚，生產(chǎn)成本明顯提高，合作社第2期經(jīng)營的信心受到很大影響，尤其是合同到期的業(yè)主延長流轉(zhuǎn)期限十分困難。

2.4 經(jīng)營主體缺乏人才

家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體是發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營的重要力量。當(dāng)前農(nóng)村有文化、懂技術(shù)、善經(jīng)營的青壯年勞動力不斷流向城鎮(zhèn)和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村經(jīng)營管理型人才的缺乏成為制約著各類經(jīng)營主體進一步發(fā)展和提升的瓶頸。興田村平崗金禾專業(yè)合作社與福民生態(tài)農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社，因具有良好的示范帶頭作用，周邊社員紛紛表示出加入土地流轉(zhuǎn)行列的意愿，但苦于缺乏優(yōu)秀的經(jīng)營管理人員，始終無法擴大生產(chǎn)規(guī)模，限制了合作社的土地流轉(zhuǎn)規(guī)模。endprint

2.5 農(nóng)村金融嚴(yán)重匱乏

雖然中央提出賦予農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保的權(quán)能，但由于相關(guān)政策不配套及制度不健全，實際操作具有較大的難度。據(jù)調(diào)查顯示，農(nóng)村土地流程經(jīng)營工作很難從金融部門貸到款項。在實際工作中，經(jīng)營主體多是爭取當(dāng)?shù)亟鹑跈C構(gòu)的支持，鼓勵其發(fā)展涉農(nóng)信貸，打些“擦邊球”，比如通過農(nóng)戶聯(lián)保、合作社擔(dān)保以及惠農(nóng)卡等方式，獲取多則10萬元、少則幾千元的小額貸款。農(nóng)村信貸難以落實的原因：一是土地經(jīng)營權(quán)質(zhì)押目前存在法律障礙；二是土地經(jīng)營權(quán)評估、抵押、擔(dān)保及資產(chǎn)處置等存在體制障礙；三是上級行考核指標(biāo)嚴(yán)格，農(nóng)村信貸難以開展。

3 對策

3.1 抓好確權(quán)，夯實流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)

通過土地確權(quán)登記頒證工作，給農(nóng)民承包地上戶口、發(fā)身份證，進一步明確土地承包經(jīng)營權(quán)的歸屬，大大提高農(nóng)民和經(jīng)營主體經(jīng)營對土地流轉(zhuǎn)的信心和安全感。對全鎮(zhèn)所有行政村的2017年度權(quán)屬調(diào)查顯示，90%以上的行政村已經(jīng)完成土地確權(quán)登記頒證工作。加快確權(quán)進度，為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押擔(dān)保、完善涉農(nóng)補貼和征地補償提供了重要的依據(jù)。

3.2 完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機制

3.2.1 完善流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺。恢復(fù)經(jīng)管站并加快建設(shè)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺中心，切實按照六有的要求完善提升平臺質(zhì)量，落實人員和經(jīng)費的安排，做到人員相對固定、統(tǒng)一，確保“有人干事、有錢辦事”，抓好落實有關(guān)信息的發(fā)布、糾紛調(diào)解和規(guī)范監(jiān)管等工作。

3.2.2 做好村級信息管理員隊伍的建設(shè)。每村確定1名村干部為信息管理員，跟蹤農(nóng)戶流轉(zhuǎn)意向，及時做好信息收集、上報工作。對承包方提出的轉(zhuǎn)包、出租、互換或其他流轉(zhuǎn)方式承包土地的要求，應(yīng)及時完成備案工作，并上報鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心。條件具備時也可以開展流轉(zhuǎn)土地收貯試點。

3.3 加強土地流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)

3.3.1 建立健全土地流轉(zhuǎn)管理制度。全面落實《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，建立信息發(fā)布、備案審查、檔案管理、糾紛調(diào)處等工作制度及流轉(zhuǎn)流程，明確工作職責(zé)、制度和規(guī)程，確保土地流轉(zhuǎn)的管理和服務(wù)各項工作落到實處。

3.3.2 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為。依法建立合理的流轉(zhuǎn)關(guān)系和利益關(guān)系，規(guī)范使用省上統(tǒng)一制定的流轉(zhuǎn)合同文本格式，提高流轉(zhuǎn)合同簽訂率，涉農(nóng)部門要與規(guī)模經(jīng)營主體建立定點聯(lián)系制度。

3.3.3 建立土地流轉(zhuǎn)管理臺賬。全面摸清土地流轉(zhuǎn)規(guī)模經(jīng)營情況，以行政村為單位，凡土地流轉(zhuǎn)相對集中連片達(dá)6.67 hm2以上（貧困村3.33 hm2）經(jīng)營業(yè)主的地理位置、經(jīng)營情況、經(jīng)營能力等建立土地流轉(zhuǎn)管理臺賬；做好流轉(zhuǎn)指導(dǎo)、服務(wù)等工作，建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息收集、發(fā)布、登記等相關(guān)信息，深入了解農(nóng)戶、業(yè)主的流轉(zhuǎn)意愿，解決土地流轉(zhuǎn)推進中的問題。

3.4 加大規(guī)模經(jīng)營主體培育力度

3.4.1 加強政策扶持。對種養(yǎng)大戶、農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體投入農(nóng)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、小型水利建設(shè)、推廣應(yīng)用新技術(shù)、開展土地整理、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、購置農(nóng)機具以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施用地等實行傾斜政策和項目扶持。積極穩(wěn)妥地推進以土地股份合作制和股份制為主要形式的土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營新模式，通過入股或入勞等方法，使土地經(jīng)營者獲得土地資源，實行規(guī)模經(jīng)營。

3.4.2 加大政策落實力度。落實好《關(guān)于加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)促進規(guī)模經(jīng)營的實施意見（試行）》《關(guān)于深化精準(zhǔn)扶貧打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的若干措施的通知》《關(guān)于做好2016年農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)獎勵申報工作的通知》相關(guān)獎勵政策，有序推動土地流轉(zhuǎn)。

3.4.3 加大經(jīng)營主體培訓(xùn)。加強對各類經(jīng)營主體負(fù)責(zé)人的培養(yǎng)提升工作，促其掌握政策，提升自身素質(zhì)，進一步提高管理水平和駕馭市場能力。鼓勵大學(xué)生等新型經(jīng)營主體創(chuàng)業(yè)，財政給予一定的創(chuàng)業(yè)基金獎勵。

3.5 強化土地流轉(zhuǎn)保障措施

3.5.1 加強組織領(lǐng)導(dǎo)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)關(guān)系到農(nóng)村改革發(fā)展穩(wěn)定大局，各級各有關(guān)部門必須高度重視加強領(lǐng)導(dǎo)，對鄉(xiāng)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)組織給予工作經(jīng)費，要明確工作職責(zé)任務(wù)到人，要做到有工作人員、有工作經(jīng)費、有辦公地點，達(dá)到土地流轉(zhuǎn)有人管理、有人服務(wù)、有人處理問題。

3.5.2 鼓勵經(jīng)營拋荒耕地。對因外出務(wù)工經(jīng)商等原因使承包土地棄耕撂荒的，發(fā)包方要主動出面協(xié)商，在征得承包農(nóng)戶同意后將其承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給本村其他從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)戶。對棄耕拋荒1年以上的承包地，發(fā)包方可依法組織種養(yǎng)大戶、農(nóng)民專業(yè)合作社等代耕，耕作收益歸代耕者所有。對因?qū)嵤┰旄９こ陶灏徇w、新村建設(shè)人口集中遷移而造成棄耕拋荒的，由發(fā)包方組織規(guī)模經(jīng)營主體開發(fā)經(jīng)營。引導(dǎo)規(guī)模經(jīng)營主體利用低丘緩坡、山垅田等低效閑置土地，經(jīng)土地整理后進行集中連片流轉(zhuǎn)，給予補助 1 500元/hm2，鎮(zhèn)財政毎年安排一定的專項資金支持拋荒耕地流轉(zhuǎn)。

3.5.3 加強資質(zhì)審查監(jiān)管。有關(guān)部門要加強對流轉(zhuǎn)受讓方（主要指各類新型經(jīng)營主體）的資質(zhì)審查，切實了解掌握其資信情況、經(jīng)營水平、履約能力等，加強對各類新型主體生產(chǎn)經(jīng)營情況的跟蹤，強化對土地使用情況的監(jiān)管，有效防范工商資本介入后可能產(chǎn)生的非糧化、非農(nóng)化風(fēng)險。

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