余海秋

中泰戰(zhàn)略合作對“一帶一路”框架下的中國—中南半島經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)具有重要意義。近年來，中泰合作成效明顯，但戰(zhàn)略層面的政策對接差強(qiáng)人意，面臨泰國政局動蕩、大國地緣壓力、民眾理念差異等現(xiàn)實(shí)難題。隨著巴育政府出臺中長期的戰(zhàn)略規(guī)劃，中泰合作再次迎來重要機(jī)遇期。在此背景下，中泰兩國有必要進(jìn)一步加強(qiáng)各層級的交流與合作，促進(jìn)雙方戰(zhàn)略合作的頂層設(shè)計(jì)與社會共識。

2014年泰國總理巴育執(zhí)政以來，中泰關(guān)系平穩(wěn)發(fā)展，從經(jīng)貿(mào)往來到安全合作都取得明顯成效。但也要看到，近年來中泰合作進(jìn)展并非一帆風(fēng)順，特別是對中國—中南半島經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)有重要意義的中泰鐵路建設(shè)一波三折，迄今還面臨諸多不確定性。

中泰戰(zhàn)略合作面臨的

發(fā)展機(jī)遇

從目前來看，中泰戰(zhàn)略合作正面臨重要的歷史機(jī)遇期，有可能引領(lǐng)雙邊關(guān)系邁上一個新的臺階。具體來看，中泰戰(zhàn)略合作面臨的機(jī)遇主要表現(xiàn)在三個方面。

一是泰國重新建構(gòu)了中長期的戰(zhàn)略規(guī)劃，從而為中泰政策對接提供了著力點(diǎn)。近年來，雖然巴育政府在參與“一帶一路”建設(shè)上的態(tài)度相當(dāng)積極，并在各種國際國內(nèi)場合表明支持立場，但在中泰戰(zhàn)略合作的進(jìn)程上卻難以取得跨越式發(fā)展。其中的一個主要原因是泰國缺乏中長期的宏觀戰(zhàn)略規(guī)劃，更多的是短期項(xiàng)目或臨時性安排，根本無法與“一帶一路”倡議形成有效對接。

事實(shí)上，泰國在20世紀(jì)中后期的跨越式發(fā)展進(jìn)程中，曾相當(dāng)重視中長期戰(zhàn)略規(guī)劃的制定與實(shí)施。泰國國家社會與經(jīng)濟(jì)發(fā)展委員會作為“五年計(jì)劃”的制定機(jī)構(gòu)，曾在軍人總理的支持下成為最重要的政府權(quán)力部門，并在泰國成長為亞洲“四小虎”過程中發(fā)揮了不可替代的關(guān)鍵作用。但是，20世紀(jì)90年代以來的民主化進(jìn)程，使得國家利益被政黨利益甚至是政客派系利益所取代。隨著中小政黨的爭權(quán)奪利與政府的頻繁更迭，國家中長期戰(zhàn)略規(guī)劃成為了擺設(shè)，泰國政策的短視性日益明顯，并最終成為引發(fā)1997年亞洲金融危機(jī)的因素之一。他信執(zhí)政期間，泰國政府曾試圖在“他信經(jīng)濟(jì)學(xué)”基礎(chǔ)上建構(gòu)中長期戰(zhàn)略規(guī)劃，并取得了一定成效。但是，他信的努力很快就在持續(xù)的政治沖突中付諸東流。

巴育政府上臺后，再次將中長期戰(zhàn)略規(guī)劃的編制和實(shí)施提上議事日程，并經(jīng)過反復(fù)商討，最終在泰國國王拉瑪九世倡導(dǎo)的“充足經(jīng)濟(jì)”發(fā)展理念基礎(chǔ)上，形成了“二十年國家戰(zhàn)略規(guī)劃”，并提出了泰國工業(yè)4.0戰(zhàn)略，以及東部經(jīng)濟(jì)走廊規(guī)劃，從而初步明確了未來5—20年的國家戰(zhàn)略布局與政策導(dǎo)向。從巴育政府的中長期戰(zhàn)略規(guī)劃來看，其內(nèi)容涵蓋基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，服務(wù)業(yè)與高技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，區(qū)域產(chǎn)能合作與資源整合，人文交流與合作等諸多方面，相關(guān)內(nèi)容與“一帶一路”高度契合，必將成為中泰戰(zhàn)略合作“政策相通”的重要著力點(diǎn)。

二是泰國領(lǐng)導(dǎo)層對于深化中泰合作立場更為堅(jiān)定，有助于克服國內(nèi)政治分歧。對于中泰戰(zhàn)略合作的深化發(fā)展而言，領(lǐng)導(dǎo)層的堅(jiān)定立場將會產(chǎn)生重要的積極作用。作為美國的軍事盟國與日本的重要投資對象國，泰國國內(nèi)的親美與親日力量都根深蒂固，很容易在對華戰(zhàn)略合作方面引發(fā)政治分歧，特別是可能影響地緣政治格局的重大合作項(xiàng)目（中泰鐵路項(xiàng)目）。中泰戰(zhàn)略合作很容易成為泰國國內(nèi)親西方力量掣肘的重點(diǎn)對象。

盡管巴育政府上臺后，始終將中泰鐵路項(xiàng)目列為工作重點(diǎn)。然而，從2014年中泰雙方達(dá)成合作共識開始，迄今三年間雙方先后舉行了18輪中泰鐵路合作聯(lián)合委員會會議，卻始終未能取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。其中相當(dāng)重要的原因就是泰國官僚集團(tuán)在親西方勢力影響下，設(shè)置各種程序性障礙拖延合作進(jìn)程，甚至將已達(dá)成的合作協(xié)議推倒重來。對此，巴育政府通過動用臨時憲法第44條的方式，旗幟鮮明地表達(dá)了在對華合作方面的堅(jiān)定立場，并推動第19輪與第20輪會議取得重要進(jìn)展，從而使中泰鐵路項(xiàng)目有望在2017年年內(nèi)動工。

泰國臨時憲法第44條是2014年軍方政變奪權(quán)后，通過臨時憲法賦予“全國維持和平秩序委員會”主席巴育的特權(quán)。該條文規(guī)定，巴育有權(quán)頒布法令，旨在“推動各個領(lǐng)域改革，推進(jìn)國內(nèi)民眾的愛與和諧，并防范、減少或壓制任何危害國家秩序與安全、王權(quán)、國民經(jīng)濟(jì)或公共管理之行為，無論相關(guān)行為發(fā)生在國內(nèi)或國外”，并且相關(guān)法令被視為“合法、合憲和最終決定”，從而使得巴育擁有了凌駕于立法權(quán)與司法權(quán)之上的行政專斷權(quán)。雖然2017年泰國頒行了新憲法，但臨時憲法第44條以過渡條款方式繼續(xù)有效，直至軍方“還政于民”。

不過，巴育政府動用臨時憲法第44條并不是隨心所欲。事實(shí)上，任何動用臨時憲法第44條的不當(dāng)舉措，都將在根本上弱化其政治權(quán)威。2014年以來，巴育政府曾多次動用臨時憲法第44條，內(nèi)容涉及遏制街頭暴力、推進(jìn)反腐肅貪、解決宗教分歧等諸多方面，但每一次都嚴(yán)守國家利益與人民福祉的原則底線，從而得到民眾的理解與認(rèn)可。2017年6月，巴育政府動用臨時憲法第44條推進(jìn)中泰鐵路合作，象征意義要遠(yuǎn)大于客觀成效，其中傳遞的政治信號清晰明確：對華合作是事關(guān)泰國國家利益與人民福祉的根本要務(wù)。

三是“一帶一路”沿線的地緣格局變化，進(jìn)一步提升了中泰合作的戰(zhàn)略價(jià)值。盡管在參與“一帶一路”建設(shè)方面，泰國社會精英階層具有普遍共識，但在中泰戰(zhàn)略合作的“成本—收益”問題上卻存在明顯分歧。究其原因，就在于泰國社會精英階層對中國—中南半島經(jīng)濟(jì)走廊發(fā)展前景的不確定性存在擔(dān)憂與質(zhì)疑。作為中國西部內(nèi)陸到印度洋的大通道規(guī)劃，“一帶一路”倡議提出了中巴經(jīng)濟(jì)走廊、孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊和中國—中南半島經(jīng)濟(jì)走廊三種路徑選擇。從遠(yuǎn)期來看，這三條經(jīng)濟(jì)走廊都將成為引領(lǐng)地區(qū)繁榮與發(fā)展的大通道。但從中短期來看，由于資源投入與發(fā)展水平限制，三條經(jīng)濟(jì)走廊很難齊頭并進(jìn)，必然會有輕重緩急的發(fā)展取舍。這就使得泰國社會精英產(chǎn)生了患得患失的戰(zhàn)略猶豫，擔(dān)憂泰國難以在中國—中南半島經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)中獲得與其短期付出相匹配的收益甚至超額收益。

近年來的地緣格局變化，使得泰國社會精英的戰(zhàn)略判斷變得更為明朗。中巴經(jīng)濟(jì)走廊的高歌猛進(jìn)，使泰國社會精英深刻感受到“一帶一路”的發(fā)展契機(jī)，同時也從巴基斯坦國內(nèi)部族與宗教問題上看到了泰國對華合作的競爭優(yōu)勢。中印關(guān)系緊張，特別是洞朗軍事對峙，難免會使孟中印緬經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)的推進(jìn)受到影響。與此同時，中國—中南半島經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)近年來不斷取得重大進(jìn)展。例如，昆明至河口高速公路和準(zhǔn)軌鐵路、河內(nèi)至老街高速公路相繼開通，中老鐵路順利開工，中老磨憨—磨丁經(jīng)濟(jì)合作區(qū)正式設(shè)立，中緬簽署建設(shè)邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)諒解備忘錄等等。這為中泰深化合作奠定了良好基礎(chǔ)，也為泰國社會精英對中泰戰(zhàn)略合作發(fā)展前景做出更積極的“成本—收益”判斷創(chuàng)造了有利條件。endprint

中泰戰(zhàn)略合作面臨的

現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

目前來看，中泰戰(zhàn)略合作的大局趨好，但也存在不容忽視的不利因素，主要有以下幾個方面。

一是泰國政局走勢存在不確定性，難以保證中長期戰(zhàn)略規(guī)劃的貫徹落實(shí)。自2014年軍事政變以來，泰國以軍人集團(tuán)與王室—?；逝蔀楹诵牡谋Ｊ仃嚑I就一直在努力重組政治權(quán)力結(jié)構(gòu)。泰國頒布的2017年憲法有利于保守陣營，一方面恢復(fù)了參議員任命制，使得保守陣營能全面掌控參議院；另一方面恢復(fù)了允許非民選人士出任政府總理，從而使得巴育有可能不經(jīng)過民選繼續(xù)擔(dān)任總理。但是，泰國他信派系的政治力量并未瓦解，革新陣營與保守陣營的“紅黃分野”也并未從根本上得到彌合。因此，如果軍人集團(tuán)在2018年兌現(xiàn)承諾，“還政于民”舉行大選，那就很可能再次迎來政治上的權(quán)力分化。屆時泰國即使不發(fā)生社會分裂與政治沖突，也很難避免政治上的相互扯皮與拆臺，從而嚴(yán)重影響政策的制定與執(zhí)行。

巴育政府在2017年憲法中明確規(guī)定，民選政府制定政策必須遵循國家戰(zhàn)略規(guī)劃，并且起草了《國家戰(zhàn)略規(guī)劃法草案》作為配套法案。但是，姑且不論2017年憲法會存續(xù)多久，是否會像此前19部憲法那樣被廢止，即使相關(guān)政策在形式上遵循了國家戰(zhàn)略規(guī)劃，也很難保證能在充滿政治分歧的氛圍下得到貫徹落實(shí)。事實(shí)上，隨著軍人集團(tuán)放棄臨時憲法第44條所賦予的特權(quán)，也就意味著失去了對政客與官僚集團(tuán)的有效約束。

二是泰國在地緣格局變化中面臨重塑“大國平衡”策略的結(jié)構(gòu)性難題。作為歷史上東南亞地區(qū)唯一的非殖民地國家，泰國在外交上長期奉行“大國平衡”的傳統(tǒng)策略。這一策略使泰國平穩(wěn)度過了動蕩的殖民時代，以及一戰(zhàn)、二戰(zhàn)與冷戰(zhàn)時期的艱難歲月。泰國不僅避免了中南半島鄰國慘痛的遭受殖民統(tǒng)治的經(jīng)歷，而且贏得了重要的發(fā)展契機(jī)，因此成為烙印在泰國社會精英意識中的普遍共識。

中國—中南半島經(jīng)濟(jì)走廊建設(shè)將有可能改變中南半島的地緣格局，甚至可能引發(fā)中美日俄印等大國在太平洋與印度洋交界處地緣政治博弈的緊張與對立。在此背景下，如何在中泰戰(zhàn)略合作過程中，妥善調(diào)適和定位泰國與各大國關(guān)系，也就成為泰國社會精英亟待解決的戰(zhàn)略難題。

值得注意的是，泰國奉行的是建設(shè)性的“大國平衡”策略，也就是通過等距離的接近而不是疏遠(yuǎn)各大國，積極地保持與各大國關(guān)系的動態(tài)平衡。因此，泰國在推進(jìn)中泰戰(zhàn)略合作的同時，也在積極深化與其他大國的關(guān)系。目前來看，日泰關(guān)系深化發(fā)展。2017年6月，泰國副總理頌奇在訪日期間與日本首相安倍晉三會晤，表示將進(jìn)一步深化合作，并積極推進(jìn)日泰高鐵合作。美泰關(guān)系趨于好轉(zhuǎn)。巴育應(yīng)特朗普邀請?jiān)L美，雖行程從2017年7月延期至10月，但美泰關(guān)系改善趨勢明顯。泰俄關(guān)系提速發(fā)展，特別是在安全與經(jīng)貿(mào)方面，更是取得顯著成效。2017年8月俄羅斯外長拉夫羅夫訪泰期間與巴育總理會晤，表示將在2020年使雙方貿(mào)易總額從現(xiàn)在的20億美元提升至100億美元。泰印關(guān)系穩(wěn)步加強(qiáng)。印度正在大力推進(jìn)“東向行動”政策，有意在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面深化與泰國及中南半島國家合作。

“一帶一路”建設(shè)具有開放性特征，并不排斥與各大國攜手合作。從長期來看，泰國奉行的建設(shè)性大國關(guān)系，將有助于促進(jìn)中南半島的建設(shè)與開發(fā)。但問題在于，如果有大國堅(jiān)持冷戰(zhàn)意識形態(tài)與地緣政治對抗，甚至引發(fā)地區(qū)安全威脅，泰國很可能無法順利重塑“大國平衡”。那么，屆時泰國是否還會在中泰戰(zhàn)略合作方面保持積極立場？或是轉(zhuǎn)而采取審慎的觀望立場？從泰國傳統(tǒng)做法來看，選擇后者的可能性要高得多。

三是泰國民眾在文化上特別是在發(fā)展理念方面與中國存在一定差異。泰國民眾多數(shù)信奉佛教，性情平和，樂天知命，具有很強(qiáng)的文化包容性，因此中泰兩國在長期交流過程中，很少出現(xiàn)文化方面的摩擦與隔閡。但是，隨著“一帶一路”建設(shè)與中泰戰(zhàn)略合作深化發(fā)展，中泰文化差異開始日益顯現(xiàn)，并對雙方在社會經(jīng)濟(jì)方面的融合產(chǎn)生阻礙作用。

其中，頗具代表性的是中泰兩國對發(fā)展理念的認(rèn)知差異。雖然雙方都推崇發(fā)展概念，但作為佛教徒的泰國民眾，通常在關(guān)注現(xiàn)世的同時，更加憧憬來世。因此，很少會有泰國民眾像中國民眾那樣產(chǎn)生時不我待的現(xiàn)世感。他們更多是像拉瑪九世國王倡導(dǎo)“充足經(jīng)濟(jì)”理念那樣，認(rèn)為發(fā)展“差不多就好”，“慢慢來，不用急”。這就使得泰國民眾其實(shí)很難理解中國在全球化背景下倡導(dǎo)“一帶一路”的核心價(jià)值，以及其重要性、必要性與可行性，并且很容易受國內(nèi)外反全球化思潮的負(fù)面影響。

關(guān)于進(jìn)一步深化中泰

戰(zhàn)略合作的對策建議

中泰戰(zhàn)略合作正處于關(guān)鍵性的發(fā)展關(guān)口。為抓住機(jī)遇，推動中泰戰(zhàn)略合作實(shí)現(xiàn)新發(fā)展，有必要重視以下幾個方面的工作。

一是加強(qiáng)中泰兩國政府間的高層交流與政策對接，特別要重視泰國新國王拉瑪十世在推動中泰戰(zhàn)略合作中所發(fā)揮的作用。中泰戰(zhàn)略合作亟待形成具有指導(dǎo)性與可操作性的頂層設(shè)計(jì)，兩國高層有必要拓展更多元化的交流渠道，切實(shí)提高信息溝通的及時性與準(zhǔn)確性，有效解決雙方在政策對接過程中可能出現(xiàn)的觀念分歧與制度障礙。值得留意的是，泰國政治的穩(wěn)定性很大程度上取決于軍方與王室—?；逝傻恼温?lián)盟。拉瑪十世哇集拉隆功繼位后，通過修改憲法和相關(guān)法律的方式，進(jìn)一步增強(qiáng)了王權(quán)自主性，并通過改組宮務(wù)局，初步構(gòu)建了自己的班底。目前來看，拉瑪十世將會成為影響泰國政局走向的重要因素。2017年7月，王毅外長訪泰期間，首次在正式場合對拉瑪十世國王提出訪華邀請。如果拉瑪十世接受邀請，將會成為泰國首位訪華的曼谷王朝國王，從而有力促進(jìn)中泰政治互信與戰(zhàn)略合作。

二是加強(qiáng)學(xué)術(shù)交流與合作，開展可行性研究，增進(jìn)泰國精英階層對華合作共識。近年來，中泰學(xué)術(shù)交流與合作明顯增加，但相關(guān)的論壇、講座、會議、培訓(xùn)等，更多關(guān)注的是“一帶一路”倡議的重要性與必要性，雖然較為“高大上”，但對迫切了解“一帶一路”運(yùn)作細(xì)節(jié)的泰國社會精英而言，卻顯得“不接地氣”。泰國出臺中長期戰(zhàn)略規(guī)劃后，將進(jìn)入配套政策起草與項(xiàng)目籌劃論證的落實(shí)階段。通過“接地氣”的學(xué)術(shù)交流與合作，特別是在中泰戰(zhàn)略對接的政策協(xié)調(diào)與項(xiàng)目合作方面開展跨國可行性研究，將有助于進(jìn)一步深化泰國精英對“一帶一路”倡議的理解與認(rèn)知，并在其落實(shí)中長期戰(zhàn)略規(guī)劃過程中，增進(jìn)其對華合作的發(fā)展共識，切實(shí)遏制反全球化思潮及大國地緣政治博弈帶來的不利影響。

三是利用新媒體加強(qiáng)宣傳力度，激發(fā)泰國民眾特別是新生代對“一帶一路”的認(rèn)同與期望。對泰國民眾而言，“一帶一路”正在成為耳熟能詳?shù)膶I(yè)用詞，但對其具體內(nèi)涵卻知之甚少。相較于深受西方輿論影響的傳統(tǒng)媒體，近年來泰國移動互聯(lián)網(wǎng)等新媒體發(fā)展迅速，并成為重要的新興輿論陣地。因此，在中泰戰(zhàn)略合作對外傳播方面，需通過資本運(yùn)作搶占新媒體平臺，以泰國民眾特別是新生代喜聞樂見的網(wǎng)絡(luò)傳播方式，講述“一帶一路”的中泰故事，引發(fā)互動式的社交討論，促進(jìn)民心相通，使“一帶一路”相關(guān)信息直達(dá)普通泰國民眾心坎，深入泰國社會的方方面面，從而為“一帶一路”建設(shè)與中泰戰(zhàn)略合作創(chuàng)造良好的社會輿論氛圍。

【作者系中國（昆明）南亞東南亞

研究院泰國研究所副所長，副研究員】（責(zé)任編輯：張凱）endprint