摘 要 為深入貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，全面落實(shí)修改后刑事訴訟法、民事訴訟法對涉法涉訴信訪工作提出的新要求，充分發(fā)揮“兩法”賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，切實(shí)解決涉法涉訴信訪中存在的“程序空轉(zhuǎn)”等突出問題，本文以順利推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪改革為立足點(diǎn)，以強(qiáng)化檢察監(jiān)督職能為基本目標(biāo)，結(jié)合實(shí)際工作以及對刑事申訴案件異地管轄制度的思考，主要從檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪改革面臨的困境及通過刑事申訴異地管轄強(qiáng)化檢察監(jiān)督職權(quán)以推進(jìn)涉法涉訴信訪改革順利進(jìn)行等方面入手，以期為涉法涉訴信訪改革中充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能，防止和糾正執(zhí)法錯誤或瑕疵，依法按程序辦理涉法涉訴信訪案件提供參考依據(jù)。

關(guān)鍵詞 涉法涉訴 信訪 檢察監(jiān)督 刑事申訴 異地管轄

作者簡介：崔化河，天津市東麗區(qū)人民檢察院控申科助理檢察員。

中圖分類號：D926.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.09.044

涉法涉訴信訪改革是2013年全國政法工作會議確定的政法系統(tǒng)“四項(xiàng)重點(diǎn)改革”之一，對于樹立和維護(hù)司法權(quán)威、提升社會治理法治化水平、推進(jìn)國家治理體系現(xiàn)代化具有重要意義。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會從法治高度明確提出“改革信訪工作制度，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決”，由此揭開了涉法涉訴信訪改革的新一輪高潮。2014年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，提出“改革涉法涉訴信訪工作機(jī)制，依法處理涉法涉訴信訪問題”。十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出“把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序得到妥善解決”。2014年7月，中央政法委先后出臺“三個意見” 旨在解決涉法涉訴信訪案件“入口不順”、“程序空轉(zhuǎn)”、“出口不暢”等突出問題。2014年10月，國家信訪局也陸續(xù)出臺“兩個文件” 通過規(guī)范信訪工作程序，壓實(shí)信訪首辦責(zé)任制，強(qiáng)化初次信訪辦理力度，以從根本上解決涉法涉訴信訪中存在的越級訪、纏鬧訪等突出問題。

檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對于充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能，依法按程序處理涉法涉訴信訪案件負(fù)有義不容辭的責(zé)任和義務(wù)。2014年，最高人民檢察院先后出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新形勢下涉法涉訴信訪工作的意見》以及檢察機(jī)關(guān)參與涉法涉訴信訪改革的“三個辦法” ，對于指導(dǎo)各級人民檢察院依法按程序辦理屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的涉法涉訴信訪案件具有重大意義，尤其是《人民檢察院司法瑕疵處理辦法》對檢察環(huán)節(jié)出現(xiàn)的司法瑕疵的認(rèn)定、處理及責(zé)任倒追等事項(xiàng)做出了較為明確的規(guī)定，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)性和操作性，但對人民檢察院辦理訴訟監(jiān)督案件中發(fā)現(xiàn)的人民法院、公安機(jī)關(guān)存在司法瑕疵、執(zhí)法瑕疵行為的規(guī)定較為模糊，僅規(guī)定檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)案件具體情況向原辦案部門提出不具有法律強(qiáng)制效力的檢察建議，且沒有規(guī)定檢察建議具體制發(fā)程序、整改落實(shí)及回復(fù)時限等問題。由上述可知，檢察機(jī)關(guān)對涉及公安機(jī)關(guān)、人民法院司法瑕疵、執(zhí)法瑕疵的行為很難真正起到監(jiān)督和糾正作用，這在一定程度上阻礙了涉法涉訴信訪案件的依法妥善解決。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，行使法律監(jiān)督權(quán)力是憲法賦予我們的法定職權(quán)，如何在涉法涉訴信訪改革新形勢下進(jìn)一步加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職權(quán)，防止和糾正冤假錯案，促進(jìn)涉法涉訴信訪案件依法按程序辦理，成為擺在各級檢察機(jī)關(guān)面前的重大現(xiàn)實(shí)問題。

一、檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪改革之困境

（一）涉法涉訴信訪的內(nèi)涵及形成原因

1.涉法涉訴信訪的內(nèi)涵

2004年8月，中央成立涉法涉訴信訪專項(xiàng)工作小組，用于處理涉法涉訴信訪突出問題，涉法涉訴信訪一詞開始被廣泛應(yīng)用。從最高檢“三個辦法”的規(guī)定中可知，涉法涉訴信訪是指當(dāng)事人不服公安機(jī)關(guān)、人民檢察院、人民法院等司法機(jī)關(guān)及其工作人員的處理決定、強(qiáng)制措施等司法行為，向司法機(jī)關(guān)提出的重新處理、予以糾正、追究相關(guān)人員責(zé)任等請求，即涉及民商事、刑事、行政等法律中規(guī)定的訴訟權(quán)利救濟(jì)，依法可以通過法律程序救濟(jì)的控告、申訴案件或賠償請求。具體來說，屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的涉法涉訴信訪事項(xiàng)主要包括涉檢事項(xiàng)和訴訟監(jiān)督事項(xiàng)兩大類。值得注意的是，最高檢“三個辦法”中沒有直接使用“涉法涉訴信訪”字樣，是因?yàn)槲覈笤V訟法等法律中沒有出現(xiàn)“涉法涉訴信訪”的概念，為體現(xiàn)涉法涉訴信訪改革的法治化方向以及實(shí)現(xiàn)與刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法等法律的有效銜接，檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪改革的三個配套實(shí)施辦法均以“控告申訴”替代“涉法涉訴信訪事項(xiàng)”。

2.涉法涉訴信訪的形成原因

隨著我國法治化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，人民群眾的法律意識不斷提高，“遇事找法”的現(xiàn)象日益普遍，越來越多的涉法涉訴信訪因矛盾糾紛以案件的形式進(jìn)入司法程序而產(chǎn)生。涉法涉訴信訪案件大多都是經(jīng)過司法機(jī)關(guān)處理而當(dāng)事人不服或不信任的案件，無論在當(dāng)事人主體身份上、案件事實(shí)還是在法律程序上，處理起來要比一般案件復(fù)雜的多。因此導(dǎo)致涉法涉訴信訪案件多發(fā)、重信重訪頻發(fā)、纏訪鬧訪常發(fā)、矛盾糾紛化解難度大等問題產(chǎn)生，既加重了涉法涉訴信訪群眾訴累，又耗費(fèi)了大量司法資源，影響了正常的涉法涉訴信訪秩序。以筆者所在的某直轄市基層檢察院為例，近五年來涉法涉訴信訪案件數(shù)量越來越大，所占全部信訪的比重越來越高，尤其是刑訴法、民訴法修改之后，擴(kuò)大了檢察機(jī)關(guān)受理控告申訴案件的范圍，將部分原先由公安機(jī)關(guān)、人民法院受理的信訪事項(xiàng)轉(zhuǎn)移至檢察機(jī)關(guān)，同時賦予控申部門五項(xiàng)新增職責(zé)，從而造成涉法涉訴信訪大量增加。

（二）制約檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪改革的瓶頸問題

涉法涉訴信訪量的激增給司法機(jī)關(guān)處理群眾信訪工作帶來了很大壓力，群眾“信訪不信法”、“信上不信下”，甚至“以訪壓法”等情況，導(dǎo)致了法律訴訟與普通信訪交織、法內(nèi)處理與法外解決并存的現(xiàn)象。“三個意見”以及“三個辦法”的出臺在制度設(shè)計上解決了涉法涉訴信訪改革面臨的瓶頸問題，但在涉法涉訴信訪司法實(shí)踐工作中面臨的 “入口不順”、“程序空轉(zhuǎn)”、“出口不暢”等問題仍大量存在：有些案件受理標(biāo)準(zhǔn)過高，導(dǎo)致一些符合條件的訴求進(jìn)入不了法律程序，比如公安機(jī)關(guān)拒不出具不予立案通知書，即使當(dāng)事人符合立案監(jiān)督的其他條件，檢察機(jī)關(guān)也無法對公安機(jī)關(guān)“有案不立”、“以罰代刑”等行為實(shí)行有效監(jiān)督；又如當(dāng)事人反映的問題涉及多個機(jī)關(guān)的，各機(jī)關(guān)之間權(quán)責(zé)不清，相互推諉，導(dǎo)致案件遲遲進(jìn)不了法律程序。有些案件雖進(jìn)入了法律程序，但辦案單位基于考核、追責(zé)等各種因素的考慮，有錯不糾、有瑕疵不補(bǔ)正，法律問題仍得不到依法公正解決；即使經(jīng)過法律公正處理且已經(jīng)辦結(jié)的案件，當(dāng)事人出于對司法程序的不信任以及不受限制的信訪權(quán)利，仍不斷申訴，反復(fù)纏訪鬧訪，導(dǎo)致有些案件很難順利退出法律程序。endprint

尤其是“程序空轉(zhuǎn)”的問題仍然較為突出，需引起我們的注意。以筆者所在的基層檢察院為例：2011年至2016年，共受理申請對公安機(jī)關(guān)立案監(jiān)督申訴案件34件；不服檢察機(jī)關(guān)不批捕決定申訴案件3件；申請對公安機(jī)關(guān)偵查活動違法監(jiān)督案件2件；申請對檢察機(jī)關(guān)自偵案件不立案決定復(fù)議案件3件；其他申訴案件3件；以上45件申訴案件經(jīng)控申部門審查符合受理?xiàng)l件后全部轉(zhuǎn)本院偵查監(jiān)督部門辦理。值得注意的是，以上45件涉法涉訴案件經(jīng)偵查監(jiān)督部門審查后無一糾錯或提出相關(guān)檢察建議。筆者認(rèn)為，偵查監(jiān)督職權(quán)的疲軟不能有效制約和監(jiān)督公安機(jī)關(guān)的偵查權(quán)，沒有充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)維護(hù)當(dāng)事人正當(dāng)合法權(quán)益，防止和糾正偵查階段執(zhí)法錯誤和執(zhí)法瑕疵的重要作用。

檢察機(jī)關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法對公安機(jī)關(guān)的偵查行為、人民法院判決及執(zhí)行活動行使憲法和法律賦予的監(jiān)督權(quán)力，這對于推進(jìn)涉法涉訴信訪改革，使涉法涉訴信訪矛盾糾紛得到妥善處理具有不可替代的作用。然而司法實(shí)踐中諸多環(huán)節(jié)“程序空轉(zhuǎn)”的問題沒有得到有效解決，一定程度上制約和阻礙了涉法涉訴信訪改革工作的有序推進(jìn)。

二、檢察機(jī)關(guān)在涉法涉訴信訪改革中應(yīng)強(qiáng)化法律監(jiān)督職權(quán)

根據(jù)我國《憲法》第一百二十九條和《人民檢察院組織法》第一條規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，國家以根本大法的形式確定了人民檢察院在法律監(jiān)督中的特殊地位，正確認(rèn)識和行使檢察監(jiān)督權(quán)，對于保障憲法和法律在全國范圍內(nèi)的統(tǒng)一正確實(shí)施，保障刑事訴訟活動的順利進(jìn)行，維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益和正當(dāng)利益不受侵害具有非常重要的意義。

（一）檢察監(jiān)督權(quán)的主要表現(xiàn)形式

在具體制度設(shè)置上，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)主要依據(jù)1996年最高人民檢察院頒布的《關(guān)于刑事訴訟法律監(jiān)督工作貫徹刑訴法若干問題的意見》和1999年發(fā)布實(shí)施的《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》 ，主要體現(xiàn)在對人民法院民事、行政、刑事審判活動監(jiān)督以及民事行政執(zhí)行活動監(jiān)督、對公安機(jī)關(guān)的立案監(jiān)督、偵查違法行為監(jiān)督、審查批準(zhǔn)逮捕、審查起訴、刑罰執(zhí)行監(jiān)督等內(nèi)容。檢察監(jiān)督職權(quán)作為國家法律監(jiān)督體系的重要組成部分，正確行使檢察監(jiān)督職權(quán)，對于依法按程序辦理涉法涉訴信訪案件，及時糾正司法錯誤和司法瑕疵，防止冤假錯案的產(chǎn)生，有效化解涉法涉訴信訪矛盾糾紛，提高司法公信力，維護(hù)司法權(quán)威，實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定具有不可替代的作用。

（二）檢察監(jiān)督權(quán)面臨的困境

憲法雖然以根本大法的形式固定了檢察機(jī)關(guān)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的重要地位，并隨著法治化建設(shè)水平的不斷提高，我國的刑事訴訟法律監(jiān)督體系也初步形成和不斷完善，但是檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)在法律層面并沒有得到真正確認(rèn)，從刑事訴訟法、民事訴訟法規(guī)定來看，法律對檢察監(jiān)督某些職權(quán)規(guī)定的過于原則化，實(shí)際可操作性不是很強(qiáng)。從近幾年的司法實(shí)踐來看，檢察機(jī)關(guān)本身也存在不敢監(jiān)督、不善監(jiān)督、監(jiān)督不規(guī)范、監(jiān)督不到位的諸多問題。筆者認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職權(quán)行使方面存在幾個問題需要迫切解決，尤其是人民群眾反映較為強(qiáng)烈且直接關(guān)系到當(dāng)事人切身利益的涉法涉訴信訪案件方面。

1.立案監(jiān)督疲軟

《刑事訴訟法》第87條雖規(guī)定了人民檢察院有權(quán)要求公安機(jī)關(guān)針對不立案決定說明理由并認(rèn)為公安機(jī)關(guān)說明的理由不成立，通知公安機(jī)關(guān)立案的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案。但是司法實(shí)踐中往往存在公安機(jī)關(guān)“有案不立”、“立而不偵”、“以罰代刑”等情況，檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)不立案審查多限于調(diào)取案卷的書面審查，無法掌握具體執(zhí)法活動，導(dǎo)致造成監(jiān)督立案多，糾正違法少。

2.民事行政審判監(jiān)督門檻高

檢察機(jī)關(guān)履行民事行政審判監(jiān)督職能，主要是對人民法院在民事行政審判過程中違反訴訟程序，有權(quán)向法院提出糾正意見，并對確有錯誤可能的判決、裁定提請抗訴。但是檢察機(jī)關(guān)受理審查民事行政生效裁判案件的門檻過高，需經(jīng)過法院再審程序且不存在當(dāng)事人無正當(dāng)理由不上訴的情形，由于當(dāng)事人對此不了解，導(dǎo)致能進(jìn)入檢察機(jī)關(guān)的民事行政審判監(jiān)督程序的案件很少。尤其是行政訴訟案件受地方保護(hù)主義等因素的影響，符合條件能夠立案審查的行政訴訟監(jiān)督案件少之又少。同時由于法律規(guī)定不明確，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)民行部門與人民法院在調(diào)閱卷宗、調(diào)查取證、再審出庭等一系列問題上發(fā)生爭議，民事行政監(jiān)督工作開展艱難。

3.刑事申訴抗訴難

刑事申訴制度是檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對人民法院刑事審判活動監(jiān)督的重要組成部分，但是不服人民法院生效刑事判決裁定的刑事申訴案件，常常涉及到偵查、起訴、審判等各環(huán)節(jié)，且再審審判程序的啟動往往由人民法院來決定，又限于案件級別、地域管轄等原因，抗訴難度之大，可想而知。加之，在司法實(shí)踐中刑事申訴檢察部門及人員面臨著執(zhí)法理念、證據(jù)審查判斷能力、出庭支持抗訴能力、群眾工作能力、辦案力量和素質(zhì)能力等各方面的挑戰(zhàn)。 因此，導(dǎo)致刑事申訴審查制度常處于“沉睡”狀態(tài)，尤其是不服人民檢察院訴訟終結(jié)刑事處理決定的申訴。

由上述情況來看，筆者認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)對訴訟活動的法律監(jiān)督并未充分發(fā)揮，檢察監(jiān)督職權(quán)疲軟一定程度上直接導(dǎo)致了檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪改革中“程序空轉(zhuǎn)”等諸多問題的發(fā)生。

（三）強(qiáng)化檢察監(jiān)督職權(quán)是推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪改革的關(guān)鍵所在

檢察機(jī)關(guān)是推進(jìn)涉法涉訴信訪改革順利推進(jìn)的重要一環(huán)，檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪案件主要包括涉檢信訪案件和訴訟監(jiān)督案件，其中涉檢事項(xiàng)主要包括不服檢察機(jī)關(guān)刑事處理決定，反映人民檢察院違法違規(guī)辦案或檢察人員違法違紀(jì)等內(nèi)容；訴訟監(jiān)督事項(xiàng)主要包括不服公安機(jī)關(guān)刑事處理決定或反映公安機(jī)關(guān)偵查活動違法情況，不服人民法院生效裁判、調(diào)解或在審判程序中存在違法行為等內(nèi)容。從司法實(shí)踐來看，涉法涉訴信訪中比較棘手和需要重點(diǎn)處理的案件正與檢察機(jī)關(guān)行使內(nèi)外監(jiān)督制約職權(quán)的范圍相吻合。以筆者所在的基層檢察院為例，近五年來，我院共受理涉法涉訴信訪案件188件，其中不服人民法院生效刑事裁判的申訴案件15件；不服人民法院生效民事行政裁判的申訴案件81件；申請對人民法院違法執(zhí)行監(jiān)督的申訴案件6件；對公安機(jī)關(guān)立案監(jiān)督申訴案件34件；控告公檢法三機(jī)關(guān)違法辦案及其工作人員違法違紀(jì)案件32件；其它涉法涉訴信訪案件20件。由上可知，我院涉法涉訴信訪案件受理范圍正與檢察機(jī)關(guān)對公安機(jī)關(guān)、人民法院行使法律監(jiān)督權(quán)的范圍基本一致。因此，筆者認(rèn)為強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職權(quán)，嚴(yán)格履行監(jiān)督制約職能，依法糾正司法瑕疵和錯誤，可以有效推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪改革，解決檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴改革中面臨的瓶頸問題。endprint

檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪改革面臨的諸多難題中，筆者認(rèn)為必須且最需要解決的是刑事申訴案件管轄問題。刑事申訴作為涉法涉訴信訪案件中的重中之重，關(guān)系到當(dāng)事人的人身、財產(chǎn)甚至生命健康權(quán)益，也是檢察機(jī)關(guān)對外加強(qiáng)制約和對內(nèi)完善監(jiān)督職能的一項(xiàng)重要內(nèi)容，在切實(shí)履行檢察監(jiān)督職能，加強(qiáng)刑事審判監(jiān)督，防止和糾正冤假錯案，保護(hù)申訴人合法權(quán)益，促進(jìn)司法公正等方面發(fā)揮著重要作用。依法處理刑事申訴案件，糾正原案中存在的司法瑕疵或錯誤，對于強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職權(quán)、防止和糾正冤假錯案、推進(jìn)涉法涉訴信訪改革具有重要意義。但是，目前刑事申訴制度存在地域管轄的制度性障礙，導(dǎo)致刑事申訴制度難以發(fā)揮應(yīng)有的作用。

三、加強(qiáng)檢察監(jiān)督職權(quán)，刑事申訴宜適用異地管轄制度

刑事申訴案件適用異地管轄制度已是大勢所趨。2015年《最高人民檢察院工作報告》指出：暢通在押人員控告申訴渠道，探索建立刑事申訴異地審查制度，健全冤錯案件及時發(fā)現(xiàn)和糾正制度。曹建明檢察長在2015年全國檢察長會議上強(qiáng)調(diào)：檢察機(jī)關(guān)要全面正確貫徹修改后刑訴法，堅守防止冤假錯案底線，探索建立刑事申訴異地審查制度，健全冤錯案件發(fā)現(xiàn)受理、審查辦理、監(jiān)督糾正等機(jī)制。至此，曹建明檢察長的講話精神引起了廣大司法工作人員對刑事申訴制度進(jìn)行深刻反思的新一輪高潮。

（一）現(xiàn)行刑事申訴制度存在一定的弊端

目前辦理刑事申訴案件的主要依據(jù)是刑事訴訟法及其司法解釋和《人民檢察院復(fù)查刑事申訴案件規(guī)定》（以下稱《復(fù)查規(guī)定》）。根據(jù)《復(fù)查規(guī)定》第六條、第九條、第十條的規(guī)定，人民檢察院負(fù)責(zé)審查辦理不服本院訴訟終結(jié)的刑事處理決定的申訴和不服同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的刑事判決、裁定的申訴。由此可知，我國目前的刑事申訴管轄制度主要是“同級別、同地域”管轄。

值得注意的是，不服本院訴訟終結(jié)的不批捕、不起訴、撤案等刑事處理決定，一般都是經(jīng)過本院檢委會集體研究決定，這就意味著刑事申訴部門要去糾正本院領(lǐng)導(dǎo)集體研究決定的事項(xiàng)，而《復(fù)查規(guī)定》第三十四條規(guī)定“刑事申訴案件復(fù)查終結(jié)后提出的處理意見，報請本院檢察長決定；重大、疑難、復(fù)雜案件，報請檢察長或者檢察委員會決定”，這兩者本身之間存在的一定矛盾，好比“既是守門員，又是裁判員”。再看不服同級人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的刑事裁判，這類案件一般都是經(jīng)過偵查、起訴、審判等環(huán)節(jié)，有些案件還會涉及批捕環(huán)節(jié)，有些案件還是檢察機(jī)關(guān)自偵案件，這就意味著刑事申訴部門要糾本院審查起訴、批準(zhǔn)逮捕的案件。若是刑事申訴案件糾正后被認(rèn)定為錯案，可能還會面臨著國家刑事賠償和原辦案人員被追責(zé)的問題。加上檢察機(jī)關(guān)基于考核目標(biāo)的考慮和中國人情社會的影響，檢察機(jī)關(guān)通過現(xiàn)行的刑事申訴制度來糾正已經(jīng)發(fā)生的司法瑕疵和錯誤難度很大。以筆者所在的基層檢察院為例，2011年以來我院共辦理刑事申訴案件15件，均做維持決定，無一糾錯或提出相關(guān)檢察建議，且存在較高的再申訴率。據(jù)筆者了解，我市近年來辦理的刑事申訴案件經(jīng)復(fù)查后僅有3件提請抗訴或提出再審檢察建議，從而啟動再審程序。

因此，筆者認(rèn)為現(xiàn)行“同級同地”的刑事申訴管轄制度存在一定的弊端，嚴(yán)重削弱了檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職權(quán)，形成了如今“申訴難”的問題，一定程度上導(dǎo)致了冤假錯案難以被及時發(fā)現(xiàn)并糾正等問題的發(fā)生。比如我市辦理的李松申訴案從申訴到改判前后歷時近6年；內(nèi)蒙古呼格案歷時8年才立案；浙江張氏叔侄案申訴10年后才平反，這些案例充分說明了刑事申訴工作所面臨的困境。

（二）強(qiáng)化檢察監(jiān)督，建立刑事申訴異地管轄

刑事申訴案件作為檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪案件中的重要組成部分，如何改變刑事申訴案件面臨的“申訴難、立案難、抗訴更難”的局面，是檢察機(jī)關(guān)順利推進(jìn)涉法涉訴信訪改革中不得不解決的問題，筆者認(rèn)為建立刑事申訴異地管轄制度，加大檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督和對公安機(jī)關(guān)、人民法院的監(jiān)督制約職能，正是強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能的應(yīng)有之意，也是防止和糾正冤假錯案，依法處理涉法涉訴信訪矛盾糾紛，推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪改革的必然要求。

四、檢察機(jī)關(guān)異地管轄刑事申訴案件的制度構(gòu)建

2014年12月，最高人民法院為確保司法公正，切實(shí)回應(yīng)人民群眾關(guān)切，根據(jù)河北省高級人民法院申請和有關(guān)法律規(guī)定精神，決定對聶樹斌案指令山東省高級人民法院異地復(fù)查 。最高院指定異地管轄聶樹斌案的做法引起了社會的廣泛關(guān)注，同時也為刑事申訴異地管轄制度的建立進(jìn)行了有益的嘗試。筆者認(rèn)為刑事申訴案件異地管轄制度與現(xiàn)行刑訴法及其司法解釋和《復(fù)查規(guī)定》中的程序基本兼容，不會與刑事訴訟基本原則相悖。根據(jù)《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第五百九十三條第二款和《復(fù)查規(guī)定》第十一條的規(guī)定可知，上級檢察院在必要時，可以直接辦理下級檢察院管轄的刑事申訴案件；結(jié)合近年來高官職務(wù)犯罪異地辦理和行政訴訟集中管轄制度，筆者認(rèn)為，刑事申訴案件有必要實(shí)行異地管轄制度。

（一）刑事申訴異地管轄?wèi)?yīng)遵循的原則

一是全面監(jiān)督原則，即異地復(fù)查機(jī)關(guān)對原案事實(shí)、程序以及原案承辦人員的司法行為等方面進(jìn)行全面復(fù)查。刑事申訴異地管轄制度設(shè)立的目的就是強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，防止和糾正司法瑕疵或錯誤，因此刑事申訴異地管轄的首要原則就是全面監(jiān)督；二是司法公正原則，即異地復(fù)查要堅持公正透明，以公開促公正，盡量減少原辦案機(jī)關(guān)和承辦人員的干擾，保持公平公正復(fù)查申訴案件；三是就近移送原則，即從訴訟成本的角度考慮，為提高訴訟效率，異地復(fù)查人民檢察院的選擇應(yīng)以距離原辦案機(jī)關(guān)較近的人民檢察院為宜。

（二）刑事申訴案件異地管轄制度的案件受理問題

筆者認(rèn)為根據(jù)《復(fù)查規(guī)定》第十一條的規(guī)定，應(yīng)由原享有管轄權(quán)的人民檢察院的上一級人民檢察院控告部門統(tǒng)一受理，并進(jìn)行初步審查，認(rèn)為案件事實(shí)清楚，證據(jù)充分，申訴人沒有提供新的證據(jù)材料，沒有錯誤或者瑕疵可能的申訴，直接交原享有管轄權(quán)的人民檢察院辦理；認(rèn)為原生效刑事判決裁定存在瑕疵或錯誤可能的，經(jīng)本院檢察長同意，可根據(jù)管轄范圍內(nèi)各下級人民檢察院的辦案數(shù)量、刑事申訴辦案人員素質(zhì)、與原辦案單位的利害關(guān)系等因素綜合考量，進(jìn)行異地交辦。在全省、自治區(qū)、直轄市乃至全國范圍內(nèi)有重大影響的刑事申訴案件，經(jīng)最高人民檢察院決定，可由原辦案單位所在省級地域范圍以外的人民檢察院辦理。endprint

（三）刑事申訴異地復(fù)查的人民檢察院權(quán)力保障問題

比如查閱復(fù)制卷宗、調(diào)查取證、詢問原案當(dāng)事人、證人和其他人員、聽取申訴人意見、聽取原承辦部門、原承辦人員意見等權(quán)力，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由原辦案單位所在地的人民檢察院協(xié)助進(jìn)行。刑事申訴案件復(fù)查終結(jié)后，異地復(fù)查的人民檢察院和原辦案單位所在地人民檢察院共同進(jìn)行答復(fù)，做好釋法說理和息訴息訪工作。

（四）訴訟成本問題

有人認(rèn)為，刑事申訴實(shí)行異地管轄制度大大增加了司法成本，違反了訴訟效率的原則。但是筆者認(rèn)為異地管轄制度可能造成訴訟成本的增加，但是遠(yuǎn)程視頻接訪系統(tǒng)等網(wǎng)絡(luò)平臺的使用，可以大大降低申訴人和辦案機(jī)關(guān)的距離成本，異地管轄制度有著強(qiáng)有力的檢察技術(shù)的支持，為了實(shí)現(xiàn)司法公正和公平正義，付出一些成本也是可以接受的。

在我國的司法實(shí)踐中，雖然已經(jīng)開了刑事申訴異地審查的先例，但要將刑事申訴異地管轄制度化、常態(tài)化，還有很多理論和實(shí)踐問題需論證和處理。筆者認(rèn)為，可采取兩步走的方式：一是先行試點(diǎn)，選擇辦理刑事申訴案件經(jīng)驗(yàn)豐富、辦案人員素質(zhì)較高的地級市檢察機(jī)關(guān)先行嘗試運(yùn)行異地管轄制度；二是全面推行，經(jīng)過試點(diǎn)并對刑事申訴異地管轄制度全面總結(jié)修正并認(rèn)為具有可操作性后，在檢察機(jī)關(guān)主動征求公安機(jī)關(guān)、人民法院、法學(xué)專家等各方面意見的基礎(chǔ)上，聯(lián)合相關(guān)部門制定出臺相應(yīng)司法解釋或指導(dǎo)性工作文件，以指導(dǎo)刑事申訴異地管轄制度的具體實(shí)施。

最后，檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪改革的順利推進(jìn)需要不斷的強(qiáng)化檢察監(jiān)督職權(quán)，而刑事申訴異地管轄制度正是為了從根本上擺脫檢察機(jī)關(guān)刑事申訴“不敢監(jiān)督、不能監(jiān)督、不善監(jiān)督”的困境，通過完善和強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督機(jī)制，從制度上盡可能的減少人為因素對檢察監(jiān)督權(quán)依法運(yùn)行的干擾，不斷優(yōu)化監(jiān)督運(yùn)作模式，提高法律監(jiān)督能力和水平，才能形成“敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督、依法監(jiān)督、規(guī)范監(jiān)督”的良好局面，才能依法妥善的處理好涉法涉訴信訪矛盾糾紛，有效化解纏鬧訪等非正常信訪的發(fā)生，讓涉法涉訴信訪群眾在每一起涉法涉訴信訪案件中感受到法律的公平正義，從而不斷深化檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪工作機(jī)制改革。雖然強(qiáng)化檢察監(jiān)督權(quán)是推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪改革的重要手段，但不是唯一的手段，涉法涉訴信訪改革的順利推進(jìn)還需要廣大司法工作者轉(zhuǎn)變司法理念、樹立程序意識和規(guī)則意識、不斷提升業(yè)務(wù)素能、主動接受社會各界和人民群眾的監(jiān)督等各方面加以改進(jìn)和提高。

注釋：

2014年9月，中央政法委印發(fā)了《關(guān)于建立涉法涉訴信訪事項(xiàng)導(dǎo)入法律程序工作機(jī)制的意見》《關(guān)于建立涉法涉訴信訪執(zhí)法錯誤糾正和瑕疵補(bǔ)正機(jī)制的指導(dǎo)意見》以及《關(guān)于健全涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度的實(shí)施意見》等三個規(guī)范性文件。（以下稱“三個意見”）。

2014年4月、10月，國家信訪局先后出臺《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項(xiàng)受理辦理程序引導(dǎo)來訪人依法逐級走訪的辦法》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)初信初訪辦理工作的辦法》（以下稱“兩個文件”）。

2014年9月，最高人民檢察院頒布實(shí)施《人民檢察院受理控告申訴依法導(dǎo)入法律程序?qū)嵤┺k法》《人民檢察院司法瑕疵處理辦法》、《人民檢察院控告申訴案件終結(jié)辦法》等三個檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪改革配套實(shí)施辦法。（以下稱三個辦法）。

最高人民檢察院控告檢察廳編著的《檢察機(jī)關(guān)涉法涉訴信訪改革問答》中“什么是涉法涉訴信訪”部分。

高景峰、劉中琦.完善檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能 健全刑事訴訟法律監(jiān)督體系.國家檢察官學(xué)院學(xué)報.2011，19（2）.

穆紅玉.刑事申訴檢察工作面臨的挑戰(zhàn)及應(yīng)對.國家檢察官學(xué)院學(xué)報.2013，21（1）.

摘自《最高人民法院審監(jiān)廳負(fù)責(zé)人就最高人民法院指令山東省高級人民法院復(fù)查聶樹斌故意殺人、強(qiáng)奸婦女一案答記者問》.endprint