鄭蕾

【摘 要】行政事業(yè)單位推行內(nèi)部控制既是貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會提出的全面依法治國的會議精神，也是在“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐三階段中，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“不能腐”的重要舉措，是用制度防范舞弊和預(yù)防腐敗的有效手段。目前，事業(yè)單位存在內(nèi)部各層面對內(nèi)部控制認(rèn)識程度不夠、規(guī)章制度流于形式執(zhí)行不到位、不相容崗位難以分開等問題。本文結(jié)合筆者的工作經(jīng)驗(yàn)，提出財(cái)務(wù)人員應(yīng)首先轉(zhuǎn)變觀念，主動由核算會計(jì)向管理會計(jì)轉(zhuǎn)型，同時(shí)加強(qiáng)溝通促使各方提高認(rèn)識和重視程度；將內(nèi)控手段嵌入到流程管理中，強(qiáng)化流程管理；以預(yù)算為切入點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)對業(yè)務(wù)工作的控制；對崗位職責(zé)進(jìn)行合理劃分與調(diào)整等方面加強(qiáng)和完善內(nèi)部控制建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位；內(nèi)部控制；轉(zhuǎn)變觀念；流程管理；職責(zé)劃分

一、事業(yè)單位推行內(nèi)部控制的背景和目標(biāo)

1.事業(yè)單位推行內(nèi)部控制的背景

自2012年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》頒布之后，財(cái)政部又陸續(xù)發(fā)布了多個推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的制度文件，為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設(shè)提供了依據(jù)，指明了方向。

黨的十八屆四中全會提出全面依法治國。所謂依法治國，就是大至國家小到單位，都要有相應(yīng)的法律和制度，要“用制度管人，用制度管事”，用法制取代人制。

習(xí)近平總書記在黨的十八屆中央紀(jì)律檢查委員會第七次全體會議上指出，經(jīng)過全黨共同努力，腐敗蔓延勢頭得到有效遏制，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成，不敢腐的目標(biāo)初步實(shí)現(xiàn)，不能腐的制度日益完善，不想腐的堤壩正在構(gòu)筑。

在行政事業(yè)單位推行內(nèi)部控制，既是貫徹落實(shí)黨的十八屆四中全會會議精神，也是在“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐三階段中，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)“不能腐”的重要舉措，是用制度防范舞弊和預(yù)防腐敗的有效手段。

2.事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)

內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。

事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標(biāo)主要包括：合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗、提高公共服務(wù)的效率效果。

內(nèi)部控制的核心就是落實(shí)權(quán)責(zé)一致、有效制衡，體現(xiàn)分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)的要求，使決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又相互制約的一套制衡機(jī)制。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

1.單位內(nèi)部各個層面對內(nèi)部控制認(rèn)識程度不夠

（1）領(lǐng)導(dǎo)干部對內(nèi)部控制的認(rèn)識不夠

推行內(nèi)部控制的文件是財(cái)政部下發(fā)，其涉及領(lǐng)域也以經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)為主，因此多數(shù)領(lǐng)導(dǎo)都認(rèn)為內(nèi)控是財(cái)務(wù)的事，是財(cái)務(wù)要做的合規(guī)性建設(shè)。部分領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為實(shí)施內(nèi)控后，自己的權(quán)利受到制約，辦事變得很麻煩，對推動內(nèi)控建設(shè)的積極性、主動性不高。領(lǐng)導(dǎo)干部的認(rèn)識，會極大地影響內(nèi)部控制建設(shè)的推進(jìn)與實(shí)施。在外部約束機(jī)制尚不完善的情況下，提高領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)控的認(rèn)識程度，是內(nèi)控建設(shè)中首先要解決的問題。

（2）業(yè)務(wù)部門存在抵觸情緒

業(yè)務(wù)部門認(rèn)為內(nèi)部控制增加了很多流程，導(dǎo)致工作量增加，效率降低。還有一部分人員，找各種理阻撓工作流程的改變和崗位職責(zé)的劃分調(diào)整，其實(shí)質(zhì)是維護(hù)自身的既得利益，為自己的內(nèi)部操作保留空間。

（3）財(cái)務(wù)人員的思維模式亟待轉(zhuǎn)變

一直以來，財(cái)務(wù)人員的精力多用在報(bào)銷、核算、報(bào)表等事務(wù)性工作上，大多為核算型會計(jì)，以反映職能為主，對管理思考不多，向業(yè)務(wù)工作延伸不多，監(jiān)督職能通常也只體現(xiàn)在報(bào)銷審核上，大多為事后監(jiān)督，事前事中監(jiān)督不夠。領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)部門也通常認(rèn)為，財(cái)務(wù)不懂業(yè)務(wù)，財(cái)務(wù)的主要職能就是記賬、報(bào)表。如今，財(cái)務(wù)突然要面對內(nèi)部控制建設(shè)這一管理課題，其觀念與思維模式一時(shí)難以跟上形勢，其溝通能力，獨(dú)立思考能力，團(tuán)隊(duì)協(xié)作能力，與推進(jìn)內(nèi)部控制的要求存在差距，其財(cái)務(wù)思維模式也亟待向管理者的思維模式轉(zhuǎn)變。

2.規(guī)章制度流于形式，制度執(zhí)行不到位

大多數(shù)事業(yè)單位并不缺少制度，但是嚴(yán)格按制度執(zhí)行的并不多。大家在工作中對制度的關(guān)注度不高，制度執(zhí)行過程中隨機(jī)性較強(qiáng)、人為干擾因素較多。制度沒有真正發(fā)揮作用的原因有二：

（1）制度的可操作性差，內(nèi)部崗位職責(zé)不清晰

制度制定得過于空洞寬泛，不具體、不細(xì)化，只強(qiáng)調(diào)原則，對具體的工作流程和崗位職責(zé)描述較少，工作流程和崗位職責(zé)不清晰。遇到具體問題時(shí)，在制度中找不到應(yīng)由誰來做、怎么做、需要走哪些流程，制度依據(jù)不夠充分。在實(shí)際工作中，一些事項(xiàng)只是按照慣例在做，沒有明確的責(zé)任人；還有些工作，相關(guān)人員出于某種私心，不愿將職責(zé)明晰，故意保留一些模糊地帶，為自由操控和推卸責(zé)任留有余地。

（2）各項(xiàng)制度之間缺乏有效銜接

制度較為分散，每項(xiàng)制度都只針對某些方面的問題作出規(guī)定，制度之間缺少貫穿其中的主線，內(nèi)在聯(lián)系不清晰。財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)都只關(guān)注制度中涉及自己部門的內(nèi)容，部門之間缺乏銜接與協(xié)調(diào)一致。制度之間的關(guān)聯(lián)性不高，導(dǎo)致執(zhí)行過程中存在死角和盲區(qū)。

3.不相容崗位難以分開

一些事業(yè)單位人員編制緊張，事務(wù)多，人手少，通常存在一人多崗、一人經(jīng)辦一項(xiàng)業(yè)務(wù)全過程的現(xiàn)象，不相容崗位沒有充分分離。而內(nèi)部控制要求經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)事項(xiàng)的決策審批與執(zhí)行分離，執(zhí)行、記錄與監(jiān)督分離，物資財(cái)產(chǎn)的保管、使用與記錄分離，這勢必要在原有基礎(chǔ)上增設(shè)很多崗位，在人員編制不增加的情況下，人員配備與崗位需求的矛盾凸顯，給工作推進(jìn)帶來阻力和困難。

4.監(jiān)督機(jī)制尚待完善

一些單位對審計(jì)監(jiān)督缺乏重視，將審計(jì)合并在財(cái)務(wù)部門兼職進(jìn)行，甚至沒有設(shè)立相應(yīng)的部門或崗位，導(dǎo)致監(jiān)督機(jī)制不健全甚至缺位。內(nèi)控機(jī)制的建立與執(zhí)行情況、風(fēng)險(xiǎn)的防范和管控情況缺乏必要的監(jiān)督檢查，使存在的問題和風(fēng)險(xiǎn)不能被及時(shí)發(fā)現(xiàn)和解決，內(nèi)控制度難以切實(shí)發(fā)揮作用。

5.信息化程度不高endprint

清晰的流程管理和適度的資金投入是信息化建設(shè)的前提。很多單位的流程管理還需進(jìn)一步完善，資金投入尚不到位，因此內(nèi)部控制的信息化程度不高。制度執(zhí)行的很多環(huán)節(jié)還處在人為控制階段，沒有利用信息化手段，強(qiáng)化流程運(yùn)行，控制效果有待提升。

三、推進(jìn)事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的措施

1.轉(zhuǎn)變觀念，加強(qiáng)溝通，提高認(rèn)識和重視程度

（1）財(cái)務(wù)人員需要首先轉(zhuǎn)變觀念

財(cái)務(wù)人員應(yīng)充分認(rèn)識到，內(nèi)部控制建設(shè)是一項(xiàng)管理課題，它給財(cái)務(wù)人員提出了巨大挑戰(zhàn)，但同時(shí)它也是財(cái)務(wù)從核算走向管理的重要契機(jī)。財(cái)務(wù)人員要想在未來的發(fā)展中不被淘汰，應(yīng)利用這一契機(jī)，主動由核算會計(jì)向管理會計(jì)轉(zhuǎn)型，提高自身能力和素質(zhì)。

財(cái)務(wù)人員應(yīng)加強(qiáng)溝通能力，尤其是與一把手和業(yè)務(wù)部門對話的能力，要努力具備和運(yùn)用管理者的思維，引領(lǐng)和促進(jìn)業(yè)務(wù)工作的提升。

財(cái)務(wù)需增強(qiáng)向業(yè)務(wù)工作延伸的能力，很多事實(shí)證明，若財(cái)務(wù)控制嚴(yán)格，業(yè)務(wù)錯弊的機(jī)會就小，財(cái)務(wù)越了解業(yè)務(wù)，就越能發(fā)揮其管理職能，有效防范舞弊和腐敗，保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)和各級工作人員。

（2）加強(qiáng)溝通，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)部門提高認(rèn)識

財(cái)務(wù)人員應(yīng)在深入學(xué)習(xí)和研究的基礎(chǔ)上，起到良好的溝通、協(xié)調(diào)和宣傳的作用，讓領(lǐng)導(dǎo)充分認(rèn)識到，內(nèi)部控制不是束縛手腳的羈絆，而是單位內(nèi)部的免疫防御系統(tǒng)，是當(dāng)前落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任、防控廉政風(fēng)險(xiǎn)的有效手段，是保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)干部、提高管理水平的重要方式。

領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)充分認(rèn)識到，業(yè)務(wù)層面的問題，其根源常常在單位層面。內(nèi)部控制是單位管理的重要組成部分，是一種管理行為，通過流程的梳理、管理權(quán)限的劃分、崗位職責(zé)的界定等等，理清單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，將所有工作環(huán)節(jié)暴露在陽光下，讓營私舞弊無處藏身，是領(lǐng)導(dǎo)加強(qiáng)管控、防范風(fēng)險(xiǎn)的重要契機(jī)，因此需要一把手的全力推動和強(qiáng)有力的支撐。

通過溝通和宣傳，讓領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)部門認(rèn)識到，好的內(nèi)部控制制度，雖然流程多了，但是扯皮少了。很多時(shí)候，效率低下的真正原因不是流程的多少，而是部門之間、崗位之間分工不清，導(dǎo)致相互推諉扯皮，既影響效率，又?jǐn)娘L(fēng)氣。若權(quán)責(zé)清晰，大家各司其職、各盡其責(zé)，會共同提升工作的效率效果。

2.運(yùn)用內(nèi)控手段，強(qiáng)化流程管理

（1）在流程梳理的基礎(chǔ)上，將內(nèi)部控制手段嵌入其中

流程管理是科學(xué)管理的重要手段。在內(nèi)部控制建設(shè)中應(yīng)充分運(yùn)用流程管理的思路，對所有的規(guī)章制度進(jìn)行再梳理、再提煉，對涉及的各種經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)進(jìn)行分類和歸納總結(jié)。對每類經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)從開始到結(jié)束，都有哪些環(huán)節(jié)，需要哪些崗位，涉及哪些文檔資料，梳理出一套完整的工作流程。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步找出每個工作流程的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵崗位。通過流程梳理，把過去籠統(tǒng)的制度進(jìn)行細(xì)化和明確，同時(shí)將內(nèi)部控制的各種方法嵌入到工作流程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和關(guān)鍵崗位中，實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險(xiǎn)的控制。在實(shí)踐中，努力將制度固化為流程，形成經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的全流程管理。

比如采購工作流程中包括采購需求申請、采購合同的簽定、采購的實(shí)施、資產(chǎn)驗(yàn)收入庫、經(jīng)費(fèi)報(bào)銷等環(huán)節(jié)，在需求申請環(huán)節(jié)中使用預(yù)算控制；在合同簽訂環(huán)節(jié)采用歸口管理；在采購實(shí)施和驗(yàn)收入庫環(huán)節(jié)采用不相容崗位分離控制；在經(jīng)費(fèi)報(bào)銷環(huán)節(jié)中采用會計(jì)控制；根據(jù)采購事項(xiàng)的金額大小或重要程度設(shè)立不同的審批權(quán)限，采用內(nèi)部授權(quán)審批控制；在各個環(huán)節(jié)涉及到的申請與審批、審批與執(zhí)行、執(zhí)行與信息記錄等環(huán)節(jié)都采用不相容崗位分離控制。在整個工作流程的各個關(guān)鍵點(diǎn)上采用不同的控制方法，同時(shí)對流程中涉及的崗位都分別履行什么職責(zé)應(yīng)有明確的界定，讓每個崗位都清楚需要自己做的節(jié)點(diǎn)，從而實(shí)現(xiàn)責(zé)任明確，路徑清晰的流程管理。

（2）以預(yù)算為切入點(diǎn)，完善制度，實(shí)現(xiàn)對業(yè)務(wù)工作的控制

在流程梳理中，財(cái)務(wù)應(yīng)注重與業(yè)務(wù)部門的銜接。財(cái)務(wù)應(yīng)充分運(yùn)用預(yù)算控制的手段，在預(yù)算申請、審批、執(zhí)行、調(diào)整等流程中充分發(fā)揮預(yù)算的約束作用，將所有的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)納入預(yù)算管理的范疇，將收支、采購、資金、資產(chǎn)、合同等管理均與預(yù)算掛鉤，不得無預(yù)算或超預(yù)算支出。實(shí)現(xiàn)以預(yù)算為切入點(diǎn)，建立財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)的聯(lián)系，業(yè)務(wù)要讓財(cái)務(wù)知道業(yè)務(wù)要干什么、資金需求量是多少；財(cái)務(wù)根據(jù)業(yè)務(wù)的工作計(jì)劃安排資金，用預(yù)算與之相匹配，從而打通與業(yè)務(wù)部門的接口，努力實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)向業(yè)務(wù)的延伸，改變原來財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)信息不對接，各自為戰(zhàn)、自說自話的狀態(tài)，加強(qiáng)部門間協(xié)作，實(shí)現(xiàn)“以預(yù)算為主線，實(shí)現(xiàn)資金的全過程管理”，財(cái)務(wù)通過資金管理實(shí)現(xiàn)對業(yè)務(wù)工作的管控。

3.對崗位職責(zé)進(jìn)行重新劃分與調(diào)整

在人員編制不增加的情況下，讓重新梳理的制度與流程落地實(shí)施，勢必要對現(xiàn)有崗位職責(zé)進(jìn)行重新劃分和調(diào)整，這既需要一把手的強(qiáng)力推動，也需要人事部門的全力支持，更需要財(cái)務(wù)部門提出合理化建議。財(cái)務(wù)可根據(jù)業(yè)務(wù)流程與崗位需求，找出哪些崗位必須分開，哪些崗位可以合并，提出合理化建議供人事部門和單位領(lǐng)導(dǎo)參考。

單位可根據(jù)實(shí)際情況，在不斷完善制度和流程的同時(shí)，充分利用一人多崗的方式，在某項(xiàng)業(yè)務(wù)的整個工作流程中，讓其他崗位的人員適當(dāng)介入，將不相容崗位斷開，打破原來一人經(jīng)辦一項(xiàng)業(yè)務(wù)全過程的情況。

比如資產(chǎn)管理崗，原來由一人負(fù)責(zé)日常實(shí)物資產(chǎn)的采購、驗(yàn)收、登記、管理等工作，不符合不相容崗位分離的原則?，F(xiàn)在可適度調(diào)整資產(chǎn)管理崗的崗位職責(zé)，將資產(chǎn)的驗(yàn)收環(huán)節(jié)拿出來，由業(yè)務(wù)部門或其他人員實(shí)施，另外三個環(huán)節(jié)不進(jìn)行大的調(diào)整。與此同時(shí)，充分堅(jiān)持“誰使用誰保管”的原則，在落實(shí)保管責(zé)任的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)資產(chǎn)的監(jiān)督與核對。資產(chǎn)管理崗負(fù)責(zé)登記資產(chǎn)臺賬與資產(chǎn)的日常管理，應(yīng)定期與使用保管人員進(jìn)行實(shí)物資產(chǎn)的核對，與財(cái)務(wù)進(jìn)行會計(jì)記錄信息的核對；財(cái)務(wù)定期會同資產(chǎn)管理崗對資產(chǎn)進(jìn)行清查盤點(diǎn)，履行監(jiān)督檢查。從而通過加強(qiáng)使用保管責(zé)任、資產(chǎn)臺賬的雙向核對檢查、實(shí)物的清查盤點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)以最小的變動，達(dá)到不相容崗位的相互分離、相互監(jiān)督的效果。另外，對采購環(huán)節(jié)應(yīng)區(qū)別情況，將其分成一般項(xiàng)目采購、重大或特殊項(xiàng)目采購，對于重大或特殊項(xiàng)目的采購，采用特殊程序，由業(yè)務(wù)、法律、財(cái)務(wù)等相關(guān)人員成立采購小組，對采購的實(shí)行全過程管理，避免由一人負(fù)責(zé)采購而產(chǎn)生弊端。通過區(qū)別情況，進(jìn)行合理分工與調(diào)整，減輕執(zhí)行過程中的阻力。

對崗位的調(diào)整要注重整體工作量的平衡，當(dāng)同一人員的工作任務(wù)增加較多的情況下，將其承擔(dān)的其他任務(wù)適度調(diào)減，分配給其他人員，盡可能實(shí)現(xiàn)總體平衡，避免個別崗位負(fù)荷過重或過輕而產(chǎn)生矛盾和不滿情緒，從而保障內(nèi)控建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)。

4.加強(qiáng)對內(nèi)部控制的監(jiān)督

監(jiān)督機(jī)制的建立是內(nèi)部控制有效實(shí)施的重要保障。單位應(yīng)設(shè)置獨(dú)立的監(jiān)督審計(jì)部門或崗位，定期或不定期對內(nèi)部控制制度的建設(shè)與執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督、評價(jià)和檢查。有關(guān)部門和人員對發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)查明情況，分析原因，及時(shí)整改，對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的重大責(zé)任問題應(yīng)追究有關(guān)人員的責(zé)任。通過對內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查，達(dá)到“以評促建，以評促改，評建結(jié)合，重在建設(shè)”的作用，促使內(nèi)部控制建設(shè)與實(shí)施的不斷改進(jìn)和完善，真正有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，實(shí)現(xiàn)對風(fēng)險(xiǎn)的防范和管控。

5.適時(shí)建立信息化系統(tǒng)，提升內(nèi)部控制的效率效果

內(nèi)控制度的實(shí)施需要經(jīng)歷一段時(shí)間的磨合與調(diào)整，待管理逐漸清晰規(guī)范后，可適度加大資金投入，建立信息化系統(tǒng)。將流程和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)固化在系統(tǒng)中，由系統(tǒng)自動控制，減輕人工控制的工作量，減少人為因素的干擾，使內(nèi)部控制的規(guī)范性更強(qiáng)，提升內(nèi)部控制的效率效果。

內(nèi)部控制建設(shè)的序幕已經(jīng)拉開，它的優(yōu)化與完善還有很長的路要走，我們還需要在實(shí)踐中不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提升管理，為實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制建設(shè)的目標(biāo)而努力前行。

參考文獻(xiàn)：

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