[摘要]從2013年精準(zhǔn)扶貧第一次被提出開始，全國各地紛紛響應(yīng)國家政策并開展了精準(zhǔn)扶貧工作。樺南縣作為黑龍江省的主要貧困縣之一，在精準(zhǔn)扶貧政策的全力推動(dòng)下，扶貧工作也取得了豐碩成果。文章以樺南縣為考察對象，在對樺南縣精準(zhǔn)扶貧情況和現(xiàn)狀進(jìn)行總結(jié)的基礎(chǔ)上，探尋扶貧工作中存在的問題和原因，并提出樺南縣精準(zhǔn)扶貧工作的對策建議。

[關(guān)鍵詞]貧困；精準(zhǔn)扶貧；公共政策；樺南縣

[DOI]1013939/jcnkizgsc201723035

十八大以來，國家把扶貧納入“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，大力實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，提出扶貧要做到“六個(gè)精準(zhǔn)”，以“五個(gè)一批”為實(shí)現(xiàn)脫貧的主要途徑，進(jìn)而形成了精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略這一科學(xué)的理論體系。樺南縣受地理因素、資金和勞動(dòng)力短缺等因素的制約，貧困程度較深，是國家級貧困縣，同時(shí)也是黑龍江省重點(diǎn)扶貧工作的重點(diǎn)縣，目前全縣仍然有6萬余名貧困群眾，是佳木斯市脫貧攻堅(jiān)的主要聚焦點(diǎn)。地方政府積極貫徹國家政策，采取了一系列精準(zhǔn)扶貧措施，精準(zhǔn)扶貧的成效和完成脫貧任務(wù)中存在什么樣的問題、問題的原因值得探討，具有一定的可研究性。

1精準(zhǔn)扶貧理論基礎(chǔ)

11“精準(zhǔn)扶貧”的概念與內(nèi)涵

2013年11月3日，習(xí)近平總書記在湘西調(diào)研扶貧工作時(shí)，首次提出“精準(zhǔn)扶貧”的重要思想。精準(zhǔn)扶貧是過去粗放扶貧的對稱，是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮?shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。精準(zhǔn)扶貧可以有效解決之前粗放扶貧時(shí)期存在的種種問題，使扶貧更加高效，成績更加顯著。精準(zhǔn)扶貧政策是國家綜合扶貧政策的最新思路、最新標(biāo)準(zhǔn)和最新表述。

12精準(zhǔn)扶貧的理論依據(jù)

精準(zhǔn)扶貧思想是在中國特色社會(huì)主義理論體系背景下形成的。精準(zhǔn)扶貧思想是以共同富裕為基礎(chǔ)而形成的科學(xué)思想體系，也是中國特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求，如果不以共同富裕的原則為導(dǎo)向，那么就偏離了中國特色社會(huì)主義道路。精準(zhǔn)扶貧的思想就是要找出每一個(gè)貧困人口貧困的原因，進(jìn)而有針對性地摸索出他們的脫貧致富之路，這正是“共同富?！崩碚撛瓌t的發(fā)展和延伸。

2樺南縣精準(zhǔn)扶貧的現(xiàn)狀及成效

21樺南縣概況

樺南縣位于黑龍江省東北部，全縣呈現(xiàn)東高西低的地形特點(diǎn)，東部為山區(qū)或半山區(qū)，西部則以平原為主，有210萬畝森林，覆蓋率32%；草原43萬畝、耕地186萬畝，由佳木斯市管轄，縣轄5鎮(zhèn)4鄉(xiāng)，共有192個(gè)行政村和378個(gè)自然屯。全縣目前有貧困人口6萬余人，主要集中在農(nóng)村地區(qū)，是國家級貧困縣。

22貧困的主要原因

第一，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)薄弱。樺南縣全縣的7個(gè)萬畝罐區(qū)中有三個(gè)上游并沒有興建控制性工程，水田灌溉率低，這就造成水田渴水現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。交通水電等公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也比較薄弱，直接影響到該縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。第二，各種自然災(zāi)害頻發(fā)。每年因?yàn)楸┯?、山洪、冰雹、大風(fēng)等自然災(zāi)害，都會(huì)造成幾十萬畝農(nóng)田受災(zāi)，因?yàn)?zāi)害而導(dǎo)致大量人口返貧或者致貧人口。第三，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一。以種植業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)為主，產(chǎn)業(yè)化程度不高，產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金有限，增收不易。第四，非經(jīng)濟(jì)性貧困增多。因經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境差造成發(fā)展機(jī)會(huì)少的貧困原因逐漸減少，更多是致富手段單一和家庭儲(chǔ)備不足而無法抵御家患病、求學(xué)等致貧因素，也有部分喪失勞動(dòng)能力。第五，勞動(dòng)力不足。因家庭成員中有殘疾、體弱、老年或者喪偶等，造成缺少勞動(dòng)力，嚴(yán)重制約了家庭經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。第六，部門執(zhí)行效率低。部分職能部門過分注重自身利益，相互推諉責(zé)任，影響了扶貧項(xiàng)目審批的速度以及扶貧資金的及時(shí)到位，導(dǎo)致扶貧資源投放的效率不高。

23樺南縣精準(zhǔn)扶貧的舉措與成效

為了能夠找精準(zhǔn)地找到貧困的原因，樺南縣成立了四個(gè)脫貧幫扶組，主要負(fù)責(zé)推進(jìn)貧困人口分批脫貧的工作。提出“干部忙活一陣子，群眾幸福一輩子”，為此樺南縣從139個(gè)機(jī)關(guān)事業(yè)單位進(jìn)行選拔，最后選出2977名具有較高工作能力和思想認(rèn)識(shí)的黨員干部，分別與192個(gè)行政村的3000多名貧困戶結(jié)成幫扶對子，并制訂相應(yīng)的幫扶計(jì)劃。通過走訪的方式，進(jìn)行實(shí)地調(diào)研，圍繞市場需求，引導(dǎo)貧困戶農(nóng)民大力發(fā)展紫蘇、白瓜、食用菌等具有較好經(jīng)濟(jì)收益的作物，并為貧困戶解決生產(chǎn)生活等方面的實(shí)際難題。

積極推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，構(gòu)建了鶴大公路沿線經(jīng)濟(jì)帶和山區(qū)、城郊區(qū)、平原區(qū)三個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)。通過對優(yōu)勢作物的加工利用，發(fā)展出一批具有一定帶動(dòng)作用的產(chǎn)業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)勢向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢的轉(zhuǎn)化。發(fā)展特色養(yǎng)殖業(yè)，梅花鹿、馬鹿、珍禽、林蛙、肉鴿、獺兔養(yǎng)殖已初具規(guī)模。隨著種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)的較好發(fā)展，政府大力推進(jìn)農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織建設(shè)，積極引導(dǎo)農(nóng)民組建各級各類合作經(jīng)濟(jì)組織，在兩年的實(shí)踐中，共完成27個(gè)村的111個(gè)項(xiàng)目，14萬戶農(nóng)戶直接受益。

樺南縣重視完善精準(zhǔn)扶貧臺(tái)賬建設(shè)，確保戶有卡、村有冊、鄉(xiāng)有簿、縣有檔。建立貧困戶脫貧認(rèn)定機(jī)制，對已經(jīng)建檔立卡的貧困村、戶、人實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，做到有進(jìn)有出，并嚴(yán)把新進(jìn)、延續(xù)和退出程序，以便扶貧資源能夠合理利用。

3樺南縣精準(zhǔn)扶貧工作存在的問題

31扶貧對象識(shí)別不夠精準(zhǔn)

雖然樺南縣已經(jīng)進(jìn)行了一些卓有成效的措施，但是在貧困戶的甄選過程中，一些執(zhí)行部門并沒有嚴(yán)格按照貧困戶認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和程序來履行職能，從而導(dǎo)致一些經(jīng)濟(jì)條件不符合貧困戶認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的對象也被納入精準(zhǔn)扶貧范圍之中，并且部分執(zhí)行主體對于以往確定的農(nóng)村低保戶和此次精準(zhǔn)扶貧對象的界定不清，標(biāo)準(zhǔn)模糊，也會(huì)對精準(zhǔn)識(shí)別造成一定障礙。并且“關(guān)系戶”“人情戶”等不良現(xiàn)象，在當(dāng)前扶貧對象的識(shí)別環(huán)節(jié)仍有出現(xiàn)，造成不良影響。另外，雖然按照上級要求，扶貧部門建立了貧困人口檔案，但管理方法仍然相對陳舊，缺乏科學(xué)的動(dòng)態(tài)管理理念，對于部分已經(jīng)脫貧的貧困戶，并未及時(shí)推出貧困檔案，還有部分非貧困戶，后因各種原因致貧未能及時(shí)建立貧困戶檔案。對于貧困人口的識(shí)別、致貧原因和脫貧方法在錄入數(shù)據(jù)上缺乏深度調(diào)查和科學(xué)分析。endprint

32貧困主體參與不足

在扶貧過程中，各職能部門工作種類繁多，工作量大，而廣大貧困群體則處于消極被動(dòng)的地位。一是貧困戶缺乏參與能力。大部分年輕人到經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，導(dǎo)致樺南縣農(nóng)村人口出現(xiàn)失衡狀態(tài)，貧困戶多為老弱病殘，貧困人群文化水平低、信息閉塞、政策解讀能力有限。雖然有脫貧意識(shí)，但是卻缺乏相應(yīng)能力。也有一些貧困人口的依賴思想嚴(yán)重，并不想通過自身的努力實(shí)現(xiàn)脫貧。二是缺乏話語權(quán)。貧困戶表達(dá)自身的利益訴求的機(jī)會(huì)不多，更多的是被動(dòng)參與，并未有效參與到扶貧項(xiàng)目的規(guī)劃、決策、實(shí)施、監(jiān)督中去。

33施策欠缺精準(zhǔn)

由于致貧的原因具有多樣性和差異性，這就需要政策施行要具有針對性和準(zhǔn)確性。目前看來，具體的扶貧政策和扶貧的項(xiàng)目一般都是由上級部門制定的，并且缺乏細(xì)致入微的調(diào)研，這就造成與貧困戶的實(shí)際需要有一定的脫節(jié)。因?yàn)闅埣?、重病、精神障礙、孤寡等原因致貧的扶貧對象已經(jīng)喪失或者基本喪失勞動(dòng)能力，很難靠自身發(fā)展脫貧。還有就是雖然明確了產(chǎn)業(yè)發(fā)展對脫貧的重要推動(dòng)作用，提出要大力發(fā)展當(dāng)?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)實(shí)力，但是產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體水平仍然不高，缺乏組織化經(jīng)營和優(yōu)質(zhì)品種，品牌雜亂，也沒有形成產(chǎn)業(yè)鏈，缺乏競爭力。

34精準(zhǔn)扶貧制度建設(shè)不足

華楠縣采取了簽訂脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書的方式落實(shí)相關(guān)責(zé)任，并出臺(tái)了相關(guān)管理、監(jiān)督等條例和辦法。但是，相對貧困人口的增收機(jī)制并沒有真正的建立起來，仍然缺乏有效的處置辦法。在定點(diǎn)扶貧工作的開展上，雖然各扶貧幫扶單位按照統(tǒng)一要求，成立了工作隊(duì)，明確了幫扶責(zé)任人，但是開展工作過程中仍然存在工作方法不當(dāng)、對政策了解不深，缺乏有效解決問題的能力，影響了扶貧工作的效率。對于工作落實(shí)程度的評判審議標(biāo)準(zhǔn)不夠健全，形式單一，難以起到根本的監(jiān)督促進(jìn)作用，致使一些執(zhí)行主體對于扶貧工作重視不足，在實(shí)際工作中流于形式，不注重實(shí)際成效。扶貧資金的使用精度不高，并且缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制。

4精準(zhǔn)扶貧工作提出的對策建議

41要完善精準(zhǔn)扶貧識(shí)別機(jī)制

要做到精準(zhǔn)扶貧，第一步就是要做到精準(zhǔn)識(shí)別貧困對象、準(zhǔn)確把握致貧原因。對于在識(shí)別環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的問題，要堅(jiān)持從源頭抓起，加強(qiáng)執(zhí)行主體的政策理解程度，避免因執(zhí)行主體的失誤而造成行政資源浪費(fèi)，并且要加大審核力度，嚴(yán)肅審核紀(jì)律，可以建立以村居為主導(dǎo)、職能部門把關(guān)的方式推進(jìn)識(shí)別環(huán)節(jié)的良性循環(huán)。要把貧困戶查精準(zhǔn)，這就需要分類識(shí)別貧困對象，以貧困人口的規(guī)模分布、居住條件、收入來源、致貧原因等因素為依據(jù)對貧困對象進(jìn)行瞄準(zhǔn)，對待定的貧困戶要開展民主評議，通過透明化和民主評議的方式，對貧困戶的基本情況進(jìn)行準(zhǔn)確把握，從而保證扶貧對象確立的公平公正，保證扶貧資源能夠有效利用。并嚴(yán)格按照“申請、核實(shí)、評議、審核、公示、審批”等規(guī)范透明、民主公開的程序，對貧困人口進(jìn)行識(shí)別認(rèn)定，建檔立卡，實(shí)行信息電子化、動(dòng)態(tài)化監(jiān)管。

42鼓勵(lì)社會(huì)參與和自我脫貧

第一，優(yōu)化社會(huì)資源參與機(jī)制。政府在扶貧開發(fā)工作中擔(dān)負(fù)著主體角色，但只憑借政府一身之力是不夠的，所以能否充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源的參與也是極為重要的，同時(shí)這也是拓寬扶貧資金的來源，減輕政府壓力的有效方式，有利于創(chuàng)造多元化的扶貧環(huán)境。一些社會(huì)資源是有參與扶貧開發(fā)工作的意愿的，但是缺少總體規(guī)劃和科學(xué)實(shí)施機(jī)制，需要政府給予一定的資金扶持和政策優(yōu)惠，并制訂科學(xué)合理的農(nóng)村扶貧工作計(jì)劃，建立良好的合作機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源的扶貧積極性，實(shí)現(xiàn)其主動(dòng)參與。從而實(shí)現(xiàn)扶貧工作多方參與，多元發(fā)展的良好格局。

第二，提升自我脫貧能力。政府在積極開展扶貧工作的過程中，要善于建立有效的動(dòng)員機(jī)制，可以通過到現(xiàn)場宣講扶貧政策，提高村民對脫貧攻堅(jiān)政策的理解程度，從而增強(qiáng)其自我脫貧的信心和對政策執(zhí)行的支持力度，并通過專業(yè)技能培訓(xùn)等方式提升貧困人口的脫貧能力，同時(shí)要了解貧困人口的切實(shí)需要，積極疏導(dǎo)其心理障礙，調(diào)動(dòng)主體參與性，從而實(shí)現(xiàn)從被動(dòng)接受到主動(dòng)參與的轉(zhuǎn)變。

43健全和完善幫扶機(jī)制

加強(qiáng)定點(diǎn)駐村扶貧機(jī)制建設(shè)，進(jìn)村開展扶貧幫扶工作要堅(jiān)持以人為本、開拓創(chuàng)新、以尋找脫貧道路為根本、以激發(fā)脫貧動(dòng)力為依托，要建立長期穩(wěn)定的扶貧關(guān)系，從而確保扶貧工作的順利進(jìn)行。加強(qiáng)對駐村工作人員的培訓(xùn)工作，增強(qiáng)其業(yè)務(wù)水平和責(zé)任感，杜絕形式主義。要統(tǒng)一戰(zhàn)線，落實(shí)“百企幫百村、助力精準(zhǔn)扶貧”行動(dòng)，并通過政府購買服務(wù)的方式加大對喪失勞動(dòng)力人群的公共服務(wù)配套設(shè)施建設(shè)，完善其保障機(jī)制，確保這類人群的最低生活保障。簡化扶貧龍頭企業(yè)的認(rèn)定程序，激勵(lì)龍頭企業(yè)進(jìn)行扶貧公益信托業(yè)務(wù)，提高龍頭企業(yè)帶領(lǐng)貧困人口脫貧的能力。同時(shí)要加強(qiáng)公共治安和法律服務(wù)的體系以及基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，從而使貧困人口合法權(quán)益得到

切實(shí)保障。并且要確保扶貧宣傳工作的多樣性，從社會(huì)輿論氛圍上為扶貧開發(fā)工作營造良好環(huán)境。

44規(guī)范扶貧考核監(jiān)督機(jī)制

實(shí)施精準(zhǔn)扶貧就要對考核機(jī)制進(jìn)行改善，要把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數(shù)量作為考核主要指標(biāo)。通過聽取審議、視察調(diào)研、工作評議、巡回督辦等多種方式對扶貧工作進(jìn)行系統(tǒng)的監(jiān)督管理，對于懶政怠政的執(zhí)行主體要堅(jiān)決嚴(yán)肅處理，并且要對黨政主要領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)人進(jìn)行專項(xiàng)測評，全面考核扶貧開發(fā)工作實(shí)施情況，確保扶貧攻堅(jiān)工作能精準(zhǔn)到位。為了保證考核數(shù)據(jù)能夠真實(shí)可信，除了扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)及農(nóng)村貧困監(jiān)測等官方的數(shù)據(jù)外，還應(yīng)當(dāng)引入第三方的評估，從而保證績效考核數(shù)據(jù)的代表性和權(quán)威性。

5結(jié)論

自實(shí)施精準(zhǔn)扶貧政策以來，樺南縣著力改善基礎(chǔ)設(shè)施條件，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，加強(qiáng)扶貧機(jī)制建設(shè)，為扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，并且取得了較大成效。但是在精準(zhǔn)扶貧過程中，仍然存在精準(zhǔn)扶貧模式不健全、政策落實(shí)不到位和缺乏多元參與等問題。所以為了使精準(zhǔn)扶貧取得更大成效，需要結(jié)合本地實(shí)際情況加強(qiáng)和完善制度建設(shè)，健全監(jiān)督考核機(jī)制，增強(qiáng)自主脫貧能力，同時(shí)要充分利用好社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)扶貧模式和參與主體的多元化，從而使扶貧目標(biāo)更快達(dá)成。

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[作者簡介]王炳鋼，新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院研究生。endprint