牛海根

【摘 要】國庫集中支付制度改革是我國建立公共財政體系的重要內(nèi)容，也是現(xiàn)階段建立現(xiàn)代財政國庫制度的核心內(nèi)容。國庫管理制度改革已從最初的試點(diǎn)改革發(fā)展為以建立科學(xué)、規(guī)范的財政國庫管理制度為重點(diǎn)的綜合配套改革。目前，我國國庫集中支付改革順利，成效顯著，但在操作過程中以及配套的信息技術(shù)支持等方面還存在一些問題。本文闡述了近年來國庫集中支付改革中存在的問題，有針對性地提出幾點(diǎn)建議，為后續(xù)國庫集中支付改革提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】國庫集中支付制度；存在問題；建議

財政國庫集中支付改革是建立公共財政體系的重要內(nèi)容，是建立現(xiàn)代財政國庫制度的核心內(nèi)容。財政性資金通過國庫單一賬戶體系直接撥付到商品（服務(wù)）供應(yīng)商、用款單位或其他收款人賬戶，實(shí)現(xiàn)了從預(yù)算分配、資金撥付、銀行清算直至資金到達(dá)商品和勞務(wù)者賬戶的全過程監(jiān)控，增強(qiáng)了財政收支活動的透明度，有效遏制了各種違法犯罪行為的發(fā)生。

一、實(shí)行國庫集中支付制度的意義

國庫集中支付制度是政府支出管理的重要手段和預(yù)算執(zhí)行的必要保障，是解決財政資金分散支付存在弊端的國際通用措施，是新預(yù)算法順利實(shí)施的有效手段。

一是解決了財政資金多環(huán)節(jié)撥付、多戶頭存放的弊端，提高了財政資金使用效益，降低了資金運(yùn)行成本。二是強(qiáng)化了財政預(yù)算的執(zhí)行，推進(jìn)了預(yù)算改革步伐，預(yù)算單位的每筆支出都處在預(yù)算指標(biāo)控制之下，財政可隨時掌握預(yù)算實(shí)際支出進(jìn)度，為后續(xù)編制更合理的部門預(yù)算提供準(zhǔn)確依據(jù)。三是實(shí)行國庫集中支付后，財政總預(yù)算和預(yù)算單位支出同時形成，財政總預(yù)算支出能真實(shí)反映財政資金的實(shí)際支出數(shù)，有利于財政部門及時對經(jīng)濟(jì)形勢做出準(zhǔn)確判斷。四是國庫集中支付后，預(yù)算單位每筆支出均要接受財政監(jiān)督，隨著新預(yù)算法的實(shí)施，單位預(yù)算更加細(xì)化、透明，對有效防止財政資金被擠占、挪用和截留，預(yù)防和遏制腐敗具有重要意義。

二、國庫集中支付改革過程中遇到的新情況、新問題

從目前看，國庫集中支付改革進(jìn)展順利，取得了較為顯著成效，但在運(yùn)行中也還存在一些困難和問題。如財政資金支付和流轉(zhuǎn)方式的變化與現(xiàn)行財務(wù)管理還存在一些不太適應(yīng)的地方。只有在實(shí)際工作中妥善處理好這些問題，才能更好地完善財政國庫管理，保障新《預(yù)算法》順利實(shí)施。

1.支付系統(tǒng)流程過于繁瑣、業(yè)務(wù)審核程序復(fù)雜

目前，部分地市財政資金從預(yù)算編制到實(shí)際支出，要經(jīng)過財政部門的預(yù)算管理處室、預(yù)算處、國庫處、支付中心、代理銀行、人民銀行、預(yù)算單位或供應(yīng)商等諸多環(huán)節(jié)，任何環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題都會影響資金支付效率。如部分地市辦理直接支付申請時，在財政部門下達(dá)單位預(yù)算指標(biāo)后，還需基層預(yù)算單位到主管部門、財政部門預(yù)算管理處室再次審核用款計劃才能到國庫支付中心辦理支付業(yè)務(wù)，這樣就增加了預(yù)算單位辦理業(yè)務(wù)的折返次數(shù)，降低了工作效率，影響財政資金的快捷支付。

2.直接支付業(yè)務(wù)流程設(shè)計加大了財政部門對部門預(yù)算資金支付的連帶責(zé)任

新《預(yù)算法》在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)中明確指出：各部門、各單位是本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行主體，負(fù)責(zé)本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行，并對執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)。國庫集中支付改革后，財政直接支付資金支出由國庫支付中心審核確認(rèn)后直接支付給收款人或用款單位，這個流程加大了財政部門對部門預(yù)算資金支付的連帶責(zé)任，增加了財政部門的風(fēng)險。

3.通過零余額賬戶實(shí)施現(xiàn)金管理存在隱患，部分現(xiàn)金游離于財政動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)之外

在國庫集中支付過程中，部分支出會采用授權(quán)支付方式，不少地市財政部門未出臺相關(guān)管理辦法對預(yù)算單位提取現(xiàn)金做出具體規(guī)定，如果預(yù)算單位出現(xiàn)使用大額現(xiàn)金的情形，雖然財政部門可對發(fā)現(xiàn)的異常提現(xiàn)情況進(jìn)行日常的監(jiān)控和監(jiān)督，但缺乏制度的配套與管控，零余額賬戶現(xiàn)金支付就游離于財政動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)之外，難以有效監(jiān)控。

4.國庫集中支付信息系統(tǒng)建設(shè)還不太完善

現(xiàn)階段，各地市對國庫集中支付信息系統(tǒng)進(jìn)行不斷優(yōu)化，但信息系統(tǒng)在支付環(huán)節(jié)還存在一些問題，如人民銀行、代理銀行和財政部門在數(shù)據(jù)資源接口上還不能有效共享，在生成電子日報和數(shù)據(jù)對賬方面還需要手工操作，國庫集中電子化改革還不夠深入和徹底，部分地市預(yù)算單位還不能足不出戶辦理授權(quán)支付業(yè)務(wù)，國庫集中支付中心數(shù)據(jù)和預(yù)算單位部門決算數(shù)據(jù)不能有效對接。

5.國庫單一賬戶體系尚不夠完善

目前，在預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶中還沉淀著財政和非財政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金，實(shí)有資金賬戶沒有納入財政動態(tài)監(jiān)控，在資金安全運(yùn)行方面還存在一定隱患。部分預(yù)算單位還存在違規(guī)向?qū)嵱匈Y金賬戶轉(zhuǎn)移資金的情形。

三、深化財政國庫集中支付改革的思路

為貫徹落實(shí)新《預(yù)算法》的整體實(shí)施，當(dāng)前和今后一段時期，需要著力構(gòu)建規(guī)范高效的國庫集中支付管理體系，強(qiáng)化預(yù)算單位的主體責(zé)任，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行行為，按照財政部國庫集中支付“電子化”管理改革的要求，以科學(xué)化、規(guī)范化、信息化為基本導(dǎo)向，對國庫集中支付有關(guān)業(yè)務(wù)流程和配套制度不斷進(jìn)行完善。

1.簡化國庫集中支付流程，強(qiáng)化預(yù)算主體責(zé)任，提高財政資金支付效率

為優(yōu)化國庫集中支付流程，減少用款計劃審批環(huán)節(jié)，提高資金支付效率，建議將納入預(yù)算“基本支出”的資金計劃實(shí)行系統(tǒng)自動審核，同時應(yīng)加大預(yù)算單位授權(quán)支付范圍，在辦理直接支付申請時，盡量減少財政部門審批環(huán)節(jié)，嚴(yán)格落實(shí)新《預(yù)算法》中“各部門、各單位是本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行主體，負(fù)責(zé)本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行，并對執(zhí)行結(jié)果負(fù)責(zé)”的規(guī)定。同時，預(yù)算單位要嚴(yán)格按照部門預(yù)算明確的用途使用資金，對擅自改變預(yù)算使用資金的預(yù)算單位要承擔(dān)相應(yīng)的主體責(zé)任。

2.大力推進(jìn)公務(wù)卡改革，建立大額提現(xiàn)備案制度

一是研究出臺鼓勵公務(wù)卡消費(fèi)的優(yōu)惠政策。協(xié)調(diào)銀聯(lián)公司、代理銀行，讓公務(wù)卡消費(fèi)能夠享受增加積分、打折等優(yōu)惠政策。如在一定時期按一定比例抽取公務(wù)卡消費(fèi)人員名單，給予禮品或現(xiàn)金獎勵。二是加大推進(jìn)公務(wù)卡改革的力度。對預(yù)算單位使用公務(wù)卡情況進(jìn)行督促和檢查，鼓勵先進(jìn)，督促落后。同時，建立預(yù)算單位大額提現(xiàn)財政備案核準(zhǔn)制度，嚴(yán)控現(xiàn)金使用額度和用途，通過財政國庫動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，對預(yù)算單位頻繁大額提取現(xiàn)金情況進(jìn)行認(rèn)真核查，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正。三是深化公務(wù)卡改革，將銀行轉(zhuǎn)賬和公務(wù)卡消費(fèi)作為國庫支付結(jié)算的主要形式，進(jìn)一步提高預(yù)算執(zhí)行透明度。endprint

3.加快推進(jìn)財政國庫集中支付電子化管理業(yè)務(wù)

按照財政部和人民銀行進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范國庫集中支付電子化管理工作的通知，遵循全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，采用“電子憑證安全支撐控件”和“代理銀行自助柜面業(yè)務(wù)系統(tǒng)”兩項核心技術(shù)，打通財政部門、人民銀行、代理銀行三個網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)財政部門、人民銀行、預(yù)算單位、代理銀行四方面電子化管理，推行財政資金無紙化辦公，真正實(shí)現(xiàn)足不出戶就能辦理財政資金支付業(yè)務(wù)，自動生成財政支出日報，自動完成對賬，進(jìn)一步提高國庫集中支付工作效率和工作質(zhì)量

4.完善國庫單一賬戶體系，加強(qiáng)預(yù)算單位賬戶管理

一是開展賬戶清查，摸清預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶種類、數(shù)量和資金余額，注銷未經(jīng)審批擅自開設(shè)的銀行賬戶。二是對預(yù)算單位賬戶中結(jié)余資金，進(jìn)行分類處理。對預(yù)算單位長期閑置的結(jié)余資金，根據(jù)實(shí)際情況分別處理，充分提高資金使用效益。三是做好預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶的管理和監(jiān)控，通過信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)限制零余額賬戶向?qū)嵱匈Y金賬戶的轉(zhuǎn)賬業(yè)務(wù)，強(qiáng)化實(shí)有資金賬戶預(yù)算管理。四是加強(qiáng)預(yù)算單位銀行賬戶管理，對預(yù)算單位銀行賬戶進(jìn)行定期年檢，規(guī)范審批、按時備案手續(xù)，確保賬戶開設(shè)合規(guī)、合理。

5.建立健全覆蓋預(yù)算單位全部資金的動態(tài)監(jiān)控機(jī)制

要不斷健全財政資金動態(tài)監(jiān)控管理辦法，對在預(yù)算執(zhí)行中出現(xiàn)的違規(guī)行為逐步從事后核查、反饋、通報，向事前阻斷、事中控制轉(zhuǎn)變，及時發(fā)現(xiàn)和制止違規(guī)支付行為，不斷加大直接支付和授權(quán)支付動態(tài)監(jiān)控的范圍和處罰力度。

6.提升代理銀行的集中支付服務(wù)水平

一是建立代理銀行綜合考評機(jī)制。建立健全對財政國庫集中支付代理銀行的考評辦法和考評機(jī)制，加強(qiáng)對代理銀行的監(jiān)督和管理，提高代理銀行業(yè)務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量。二是加大對預(yù)算單位的服務(wù)力度，主動為改革單位上門服務(wù)，加大對預(yù)算單位的調(diào)研走訪，征求預(yù)算單位建議和意見，幫助單位解決辦理國庫集中支付業(yè)務(wù)過程中遇到的問題。

國庫集中支付制度是以計算機(jī)技術(shù)的發(fā)展和廣泛應(yīng)用為基礎(chǔ)的，是歷史發(fā)展和社會進(jìn)步的必然產(chǎn)物。實(shí)行國庫集中支付制度的主要控制目標(biāo)和依據(jù)是財政預(yù)算指標(biāo)，需要功能強(qiáng)大、快速運(yùn)行的財政預(yù)算管理和信息反饋系統(tǒng)支持，同時還需要準(zhǔn)確、及時的銀行結(jié)算系統(tǒng)和規(guī)范、安全、快捷的支付流程作保障。隨著新《預(yù)算法》的整體實(shí)施，各地需在現(xiàn)有運(yùn)行模式的基礎(chǔ)和注重調(diào)研的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善國庫集中支付改革，因地制宜，加大改革力度，使國庫集中支付改革向縱深推進(jìn)。

參考文獻(xiàn)：

[1]孫芳.強(qiáng)化財政國庫集中支付改革的思考.中國投資，2013.1.

[2]沈喜紅，張倩.進(jìn)一步深化國庫集中支付改革的探索與思考.財政科學(xué)，2016.03.endprint