摘 要：“治理”已成為一種前景光明的對舊式管理和行政風(fēng)格進(jìn)行批判和創(chuàng)新的風(fēng)向標(biāo)。職業(yè)教育治理理念的產(chǎn)生源于多種因素耦合而成，其內(nèi)涵是指政府、社會組織、職業(yè)教育機(jī)構(gòu)（職業(yè)院校、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)）、行業(yè)（企業(yè)）、其他利益相關(guān)者等治理主體，圍繞特定的治理目標(biāo)，在遵循職業(yè)教育法律、法規(guī)、政策、制度與規(guī)范的前提下，通過相互之間的互動、協(xié)調(diào)與合作，最終達(dá)成增進(jìn)職業(yè)教育公共利益的一系列治理行動及其過程；我國職業(yè)教育治理需要從目標(biāo)與價值訴求、放權(quán)與增能、立法與建制、技術(shù)與平臺四個方面扎實(shí)推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：治理；職業(yè)教育治理；治理體系與治理能力

作者簡介：孫翠香（1975-），女，山東人，天津職業(yè)技術(shù)師范大學(xué)職教學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，教育學(xué)博士，研究方向?yàn)槁殬I(yè)教育基本理論與政策。

中圖分類號：G710 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-7518（2017）22-0024-08

“治理”似乎已經(jīng)成為當(dāng)今的一種時尚，成為一種前景光明的對舊式管理和行政風(fēng)格進(jìn)行批判和創(chuàng)新的風(fēng)向標(biāo)。職業(yè)教育領(lǐng)域中，職業(yè)教育治理也成為理論研究和實(shí)踐探索的熱點(diǎn)問題。

一、為什么要提出職業(yè)教育治理這一命題？

“治理”并非是由某一個人提出的理念，抑或不是某一專門學(xué)科的理念，而更像是多國家、多學(xué)科、多領(lǐng)域、多流派的集體合作的產(chǎn)物。職業(yè)教育治理理念的出現(xiàn)也絕非偶然，而是多種因素耦合而成。

（一）職業(yè)教育治理：醫(yī)治“市場失靈”與“政府失靈”的一劑良方

在一定意義上，政府管理模式是基于要克服“市場失靈”或“市場缺陷”所帶來的問題而形成的、以“政府壟斷公共產(chǎn)品和公共服務(wù)、集中化管理、以及政府機(jī)構(gòu)的直接生產(chǎn)”為特征的一種傳統(tǒng)管理模式，也就是說，這種管理模式排斥市場主體、市場價值和市場機(jī)制，并力圖規(guī)避由市場進(jìn)行資源配置及提供公共產(chǎn)品時所帶來的諸種“市場失靈”現(xiàn)象（諸如分配不公、失業(yè)、市場壟斷等），在這種情況下，“政府就象大公無私而又能力非凡的騎士，當(dāng)出現(xiàn)市場缺陷和社會病癥時行俠仗義，祛邪匡正?！盵1]事實(shí)上，政府在解決收入公平、失業(yè)問題等方面也確實(shí)具有相當(dāng)?shù)膬?yōu)勢，但是，正如我們所看到的，政府管理模式在努力規(guī)避“市場失靈”的同時，同樣也出現(xiàn)了“政府失靈”現(xiàn)象?！罢ъ`”是指在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于政府自身存在的局限性以及外部約束機(jī)制的乏力，政府在行政管理中出現(xiàn)各種負(fù)面效應(yīng)，也就是說，在公共行政管理中，政府活動并不總像應(yīng)該的那樣或理論上所認(rèn)為的能夠做到的那樣，而是經(jīng)常出現(xiàn)各種問題，諸如公共政策決策的失誤、公共物品供給的低效、政府機(jī)構(gòu)的過度膨脹、行政信息受阻與失真、以及政府的各種尋租行為等。顯然，如同“鐘擺現(xiàn)象”一樣，在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供及社會管理方面，市場與政府恰如鐘擺的兩端，任何偏向某一極端的管理模式，都可能造成某種負(fù)效應(yīng)。既然存在“市場失靈”現(xiàn)象，又存在“政府失靈”現(xiàn)象，由此，具有第三條道路性質(zhì)的治理理論，由于其既重視發(fā)揮政府的功能，又重視市場的作用，還重視社會組織的相互合作和共同管理等，因此，被作為一劑救治良方，試圖在市場與政府之間架起一座橋梁，整合各種力量進(jìn)行公共事務(wù)治理?！坝鷣碛嗟娜藷嶂杂谝灾卫頇C(jī)制對付市場或國家政府協(xié)調(diào)的失敗”[2]。就目前我國職業(yè)教育管理現(xiàn)狀而言，政府在一定意義上壟斷了職業(yè)教育公共產(chǎn)品的供給，但是，政府提供的職業(yè)教育純公共產(chǎn)品數(shù)量不足、質(zhì)量不高（例如高質(zhì)量技術(shù)技能型人才的短缺），以及職業(yè)教育政府管理機(jī)構(gòu)臃腫、權(quán)力尋租等“政府失靈”現(xiàn)象較為凸顯；與此同時，我國職業(yè)教育中的市場異化或市場基因不足等現(xiàn)象也同時并存，因此，職業(yè)教育治理似乎成為醫(yī)治職業(yè)教育管理中各種弊端的一劑良方，受到越來越多的人的青睞和關(guān)注，這也是職業(yè)教育治理這一理念及實(shí)踐產(chǎn)生的重要緣由之一。

（二）公民社會的興起：提供職業(yè)教育公共服務(wù)的有生力量

經(jīng)歷了“市場失靈”與“政府失靈”以后，單純依靠市場或單純依靠政府均成為一種幻像，人們在選擇政府和市場時也開始努力嘗試尋求第三種力量——公民社會，公民社會是指“國家或政府之外的所有民間組織或民間關(guān)系的總和”[3]，其中，非政府組織或各種利益團(tuán)體成為公民社會的核心力量，這些組織或團(tuán)體通常被稱為第三部門。隨著第三部門的廣泛興起，公民開始越來越多地借助于各類非政府組織，進(jìn)入公共政策制定、執(zhí)行以及公共事務(wù)的管理過程，以此來表達(dá)自身利益，并影響公共政策的導(dǎo)向，同時作為政府的合作伙伴，承擔(dān)一部分公共責(zé)任?！坝傻谌块T的民間組織獨(dú)自行使或他們與政府一道行使的社會管理過程，便不再是統(tǒng)治，而是治理?！盵4]在上述情勢下，公民參與已經(jīng)逐漸成為現(xiàn)代政府治理過程的一部分，不管政府的公共管理者承認(rèn)與否、愿意與否、喜歡與否、歡迎與否，公民參與都在社會公共生活中發(fā)揮著越來越重要的作用，產(chǎn)生越來越大的影響力。顯然，公民社會的興起，從根本上說明了公民不僅僅是政府提供的公共服務(wù)的消極消費(fèi)者，也不僅僅是一些公共事務(wù)的投票者，而是具有積極能動精神的公民，他們是表達(dá)自身利益、影響公共政策、參與公共決策的有生力量，更是與政府等公共管理者一起提供公共服務(wù)的合作伙伴，而這與治理理論所強(qiáng)調(diào)的“多元主體合作”這一關(guān)鍵點(diǎn)是相契合的。職業(yè)教育是與市場關(guān)系最為密切的一種教育類型，其產(chǎn)品——各類技術(shù)技能型人才在一定意義上事關(guān)公共利益、具有準(zhǔn)公共產(chǎn)品性質(zhì)，因此，各利益團(tuán)體或非政府組織參與職業(yè)教育治理不僅具有理論上的可能性，而且還具有現(xiàn)實(shí)的可行性，特別是行業(yè)（協(xié)會）、企業(yè)、各類職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、與勞動力市場有關(guān)的社會團(tuán)體等第三部門，期待通過參與職業(yè)教育政策決策、參與職業(yè)教育管理過程等方式來表達(dá)自身的利益訴求、承擔(dān)職業(yè)教育的公共責(zé)任，這些第三部門主體意識的覺醒與利益訴求的表達(dá)，也成為推動職業(yè)教育由管理走向治理的重要力量之一。

（三）時代使命：推進(jìn)我國職業(yè)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化

具有改革新里程碑意義的十八屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，《決定》明確提出，“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！盵5]依據(jù)胡鞍鋼教授的觀點(diǎn)，“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度?！盵6]職業(yè)教育治理體系作為國家治理體系的一個組成部分，推進(jìn)我國職業(yè)教育治理體系的現(xiàn)代化已成為當(dāng)下我國職業(yè)教育改革與發(fā)展的重要使命與責(zé)任。在此大背景下，2014年5月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》（國發(fā)[2014]19號）并指出，“職業(yè)院校要依法制定體現(xiàn)職業(yè)教育特色的章程和制度，完善治理結(jié)構(gòu)，提升治理能力?！盵7]開啟了我國職業(yè)教育管理制度與管理機(jī)制改革的新篇章。從當(dāng)前我國職業(yè)教育管理現(xiàn)狀來看，也確實(shí)還存在諸多亟待改革的問題：職業(yè)教育治理主體較為單一，仍然以政府的行政管理為主，且不同政府機(jī)構(gòu)之間對職業(yè)教育的管理還存在權(quán)責(zé)邊界不清、權(quán)責(zé)交叉、權(quán)責(zé)空白等現(xiàn)象，同時，其他管理主體尚不能有效介入職業(yè)教育治理、以及其治理主體意識和能力欠缺等問題都較為突出；職業(yè)教育的法律、政策及相關(guān)治理制度體系尚不健全，尚不能實(shí)現(xiàn)以法為基礎(chǔ)的治理，這也是當(dāng)前我國職業(yè)教育要實(shí)現(xiàn)依法治理面對的最突出的一個問題。因此，在我國政治體制改革的大背景下，基于要解決我國職業(yè)教育管理過程中存在的各種問題，亟需推進(jìn)我國職業(yè)教育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，這也是我國職業(yè)教育在由規(guī)模發(fā)展向內(nèi)涵發(fā)展這一特定階段職業(yè)教育改革必須承擔(dān)的時代使命和責(zé)任。

二、何為職業(yè)教育治理？——作為一種特殊類型的教育治理

從治理的歷史淵源來看，盡管現(xiàn)在的許多文獻(xiàn)認(rèn)為治理一詞最早出現(xiàn)在世界銀行報(bào)告《非洲：治理危機(jī)》（Africa， Crisis in Governance， 1994）中，但是，根據(jù)法國治理研究專家讓-皮埃爾·戈丹的觀點(diǎn)，治理一詞的法文是“gouvernance”，這個詞并不是一個新詞，從13世紀(jì)起這個詞就在法國階段性流行過，特別是在中世紀(jì)時期、古典主義時期和現(xiàn)代曾先后三次出現(xiàn)。首先，治理最初的意思是可以和統(tǒng)治、政府以及指導(dǎo)、指引劃等號的。“起初，gouverne（指導(dǎo)、指引）、gouvernement（統(tǒng)治、政府）和gouvernance（治理）三個詞有同樣的詞源，表示主導(dǎo)、駕馭某事物。船舵（gouvernail）是其最原始的意思，后來由此引申出內(nèi)涵豐富的比喻意：選擇航向，以及根據(jù)不斷變化的自然環(huán)境持續(xù)調(diào)整修正，這體現(xiàn)了唯意志論和實(shí)用主義的辯證關(guān)系。因此，最初在中世紀(jì)末期，gouverne、gouvernement和gouvernance這三個詞的意思是等同的，并且可以相互替代使用。”[8]其次，古典主義時期，gouvernement的理念逐漸確立起來，并且gouvernement一詞逐漸只代表一種含義，即：統(tǒng)治的思想與等級化的權(quán)力、垂直和自上而下的指揮關(guān)系，以及以整齊劃一的方式推行的意志等概念聯(lián)系在一起。最后，隨著治理理念的流行，特別是治理一詞經(jīng)過一些社會學(xué)家在比較重視企業(yè)和管理研究的美國等國家的早期使用，治理開始被廣泛應(yīng)用于各個知識領(lǐng)域。在詹姆斯·馬奇（James March）和約翰·奧爾森（Johan Olsen）合著的《組織中的二重性與選擇》（Ambiguity and Choice in Organizations，1976）中，《大學(xué)治理》（university governance）這篇文章第一次用到了治理這個詞。但是，正如讓-皮埃爾·戈丹所言，“直到20世紀(jì)90年代中期，治理才真正進(jìn)入其‘第三次生命階段，并且進(jìn)入公共政策分析領(lǐng)域?！盵9]也就是說，治理的“第三次生命階段”，主要是指20世紀(jì)90年代公共行為面臨許多現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，基于要解決現(xiàn)實(shí)中許多公共行為所遇到問題的需要，人們對治理這一理念和視角給予了關(guān)注與選擇，治理理念開始逐步盛行。尤其值得一提的是，世界銀行組織作為一個全球性的援助組織，當(dāng)時為了解決其援助項(xiàng)目中經(jīng)常出現(xiàn)的裙帶關(guān)系盛行及國家干預(yù)過度等問題，對治理理念表現(xiàn)出極濃厚的興趣，并成為第一個看重治理研究的機(jī)構(gòu)。不僅如此，“世界銀行在20世紀(jì)90年代中期掌控了治理的主題，而且它并不是單槍匹馬，其周圍凝聚了一批‘璀璨明星：其他國際機(jī)構(gòu)、政府、協(xié)會以及大學(xué)研究網(wǎng)絡(luò)?！盵10]可見，治理理念在20世紀(jì)90年代開始流行，世界銀行組織功不可沒。

從詞義的角度來分析，最新版的《現(xiàn)代漢語詞典》把治理解釋為統(tǒng)治，管理；處理，整修[11]。顯然，在現(xiàn)代漢語中，治理與統(tǒng)治、管理等詞在內(nèi)涵上并無太大差別。治理一詞的英文為“governance”，《新簡明牛津辭典》（the New Shorter Oxford Dictionary）對于“governance”有三個相互關(guān)聯(lián)的解釋：第一，是指執(zhí)政的行動、風(fēng)格或事實(shí)；政府，并且包含控制、掌握，以及被統(tǒng)治的狀態(tài)、良好的秩序之意；第二，是指執(zhí)政的功能或權(quán)力、統(tǒng)治的權(quán)威、以及執(zhí)政的人或組織；第三，是指對生活、商務(wù)或行為的指導(dǎo)[12]。上述三個解釋均與中世紀(jì)英語中的詞意相近，均無“新”意。

在筆者看來，治理一詞并不完全等同于管理、統(tǒng)治之意，治理主要有如下幾個核心表征：首先，治理既是一個以理念、規(guī)范、法規(guī)、制度等為表征的靜態(tài)表達(dá)，又是一個以互動（協(xié)商）、行動、運(yùn)行、實(shí)施等為表征的實(shí)實(shí)在在的行動過程，兼具有靜態(tài)和動態(tài)之意。其次，治理強(qiáng)調(diào)多元治理主體及其之間的合作、協(xié)商與互動關(guān)系，強(qiáng)調(diào)依法治理及規(guī)則意識，因此，法律、法規(guī)、規(guī)范、制度是治理運(yùn)行的基本前提和保障。再次，治理是針對公共領(lǐng)域的公共利益問題，治理的目的在于提高組織或機(jī)構(gòu)的效率、增進(jìn)公共利益。最后，從治理的構(gòu)成要素來看，包括治理目標(biāo)、治理主體、治理機(jī)制、治理效果、監(jiān)測與評估等要素。

基于上述分析，筆者認(rèn)為，教育治理指由多元教育治理主體圍繞共同治理目標(biāo)，遵循教育治理的法律、規(guī)則與規(guī)范，通過相互之間的互動、協(xié)調(diào)與合作，最終達(dá)成增進(jìn)公共教育利益的一系列治理行動及其過程。職業(yè)教育作為一種特殊類型的教育，在遵循上述教育治理內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，在治理主體、治理機(jī)制及治理效果等方面均體現(xiàn)出職業(yè)教育治理的特殊性和獨(dú)特性?；诖?，職業(yè)教育治理主要是指政府、社會組織、職業(yè)教育機(jī)構(gòu)（職業(yè)院校、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)）、行業(yè)（企業(yè)）、其他利益相關(guān)者等治理主體，圍繞特定的治理目標(biāo)，在遵循職業(yè)教育法律、法規(guī)、政策、制度與規(guī)范的前提下，通過相互之間的互動、協(xié)調(diào)與合作，最終達(dá)成增進(jìn)職業(yè)教育公共利益的一系列治理行動及其過程。

具體而言，職業(yè)教育治理的核心要點(diǎn)主要有如下五點(diǎn)：第一，職業(yè)教育治理既是一種理念，又是一種實(shí)踐行動；職業(yè)教育治理既具有以理念、規(guī)范、法規(guī)、制度等為表征的靜態(tài)意義，又具有以互動（協(xié)商）、行動、運(yùn)行、實(shí)施等為表征的復(fù)雜、動態(tài)治理過程之意。第二，職業(yè)教育治理的主體具有多元性，主要是指由政府、社會組織、職業(yè)院校、行業(yè)（企業(yè)）、其他利益相關(guān)者等治理主體構(gòu)成的“五位一體”治理主體。受我國當(dāng)下職業(yè)教育治理所處情境的影響，這里強(qiáng)調(diào)的“五位一體”多元治理主體的關(guān)鍵點(diǎn)在于厘清不同主體的角色定位、權(quán)力、職責(zé)，要進(jìn)一步凸顯除政府（傳統(tǒng)意義上的管理者）之外的其他主體在職業(yè)教育治理中的權(quán)力、職責(zé)、角色等。當(dāng)然，關(guān)于職業(yè)教育治理主體需說明的有兩點(diǎn)：政府作為制度的保障者、公共利益的提供者，必然在多元治理主體中居于主要位置；在不同層次、不同領(lǐng)域、針對不同治理內(nèi)容，多元治理主體彼此的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)關(guān)系及角色、職責(zé)定位一定是動態(tài)性、情境性的。第三，職業(yè)教育治理的過程是多元主體之間的溝通、協(xié)商、互動、合作的過程，這一互動過程既包括政府與職業(yè)教育機(jī)構(gòu)（職業(yè)院校、職教集團(tuán)、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)）之間、政府與社會組織之間、政府與行業(yè)（企業(yè)）之間、政府與其他利益相關(guān)者之間的互動，還包括職業(yè)教育機(jī)構(gòu)（職業(yè)院校、職教集團(tuán)、職業(yè)培訓(xùn)機(jī)構(gòu)）、社會組織、行業(yè)（企業(yè)）、其他利益相關(guān)者之間的互動與合作，體現(xiàn)為多元治理主體之間的多方向的、網(wǎng)狀互動關(guān)系，而這一多向、網(wǎng)狀互動關(guān)系恰恰是職業(yè)教育治理區(qū)別于傳統(tǒng)的以單向、線性為特征的職業(yè)教育管理的關(guān)鍵點(diǎn)。第四，強(qiáng)調(diào)規(guī)則意識與契約精神，是職業(yè)教育治理與傳統(tǒng)職業(yè)教育管理的重要區(qū)別之一，因此，成熟或完善的規(guī)則體系與契約精神是職業(yè)教育由管理走向治理甚至是實(shí)現(xiàn)善治的必要前提和基礎(chǔ)。規(guī)則體系具體包括職業(yè)教育法律法規(guī)體系、職業(yè)教育政策體系及職業(yè)教育制度體系；而契約精神則強(qiáng)調(diào)在職業(yè)教育治理過程中應(yīng)遵循民主、平等、法治等精神。第五，職業(yè)教育治理強(qiáng)調(diào)公共性，只有涉及職業(yè)教育領(lǐng)域內(nèi)公共權(quán)力的運(yùn)用、職業(yè)教育公共資源的分配、職業(yè)教育公共產(chǎn)品的供給，以及職業(yè)教育文化與環(huán)境的營造等方面的公共性問題，以及公共性事務(wù)或公共性服務(wù)等方面，才真正涉及職業(yè)教育治理問題，而那些涉及私人領(lǐng)域的職業(yè)教育問題或事務(wù)的管理，均不屬于職業(yè)教育治理。其中，職業(yè)教育治理特別強(qiáng)調(diào)公權(quán)力的邊界、公共責(zé)任的承擔(dān)、及公共利益的增進(jìn)，強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力的合法性及邊界、強(qiáng)調(diào)建立職業(yè)教育發(fā)展的良性秩序是一種公共責(zé)任，強(qiáng)調(diào)增進(jìn)職業(yè)教育公共利益是職業(yè)教育治理的目的，這是職業(yè)教育治理的本質(zhì)所在。

三、如何推進(jìn)我國職業(yè)教育治理？——我國職業(yè)教育治理的推進(jìn)路徑

（一）目標(biāo)與價值訴求：推進(jìn)職業(yè)教育治理體系與治理能力現(xiàn)代化，并以“善治”為最終價值訴求

明確與我國現(xiàn)階段職業(yè)教育發(fā)展情境相契合的治理目標(biāo)，是推進(jìn)職業(yè)教育治理的首要任務(wù)。筆者認(rèn)為，就目前我國職業(yè)教育發(fā)展的任務(wù)與使命而言，推進(jìn)我國職業(yè)教育治理體系與治理能力的現(xiàn)代化，并最終達(dá)成“善治”，是我國職業(yè)教育治理的階段性目標(biāo)與最終目標(biāo)。職業(yè)教育治理體系作為國家治理體系的一個組成部分，主要指國家管理職業(yè)教育的一整套相互關(guān)聯(lián)、相互協(xié)調(diào)的制度體系，以及涉及職業(yè)教育發(fā)展與變革的體制機(jī)制及法律法規(guī)體系。職業(yè)教育治理能力意即國家實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育治理目標(biāo)的實(shí)際能力。職業(yè)教育治理體系與治理能力的現(xiàn)代化是相對于傳統(tǒng)的職業(yè)教育管理而言的現(xiàn)代化，一方面是指為了適應(yīng)新時代變化，通過改革和完善職業(yè)教育的法律法規(guī)、制度、體制機(jī)制，使職業(yè)教育的法律法規(guī)及制度體系更加完備、更加成熟；另一方面還指職業(yè)教育法律法規(guī)及制度執(zhí)行的過程及結(jié)果更加有效、更加透明和更加公平，職業(yè)教育運(yùn)行的體制機(jī)制更加良性?；诖?，職業(yè)教育治理體系及治理能力的現(xiàn)代化，從整體上來看，體現(xiàn)出來的主要表征是職業(yè)教育治理的法制化、制度化、規(guī)范化和程序化。

“善治”已經(jīng)成為21世紀(jì)以來重要的政治學(xué)范疇之一，也是一種政治理想，實(shí)現(xiàn)“善治”已成為我國當(dāng)前政府及社會治理的終極訴求。作為國家教育治理體系的一部分，在一定意義上，“善治”也是我國職業(yè)教育治理的終極價值訴求，更準(zhǔn)確地說，實(shí)現(xiàn)“善治”既是我國職業(yè)教育治理的目標(biāo)，同時又是衡量我國職業(yè)教育治理效果與成效的評價標(biāo)準(zhǔn)和尺度。而實(shí)現(xiàn)“善治”的職業(yè)教育治理應(yīng)具有如下本質(zhì)特征：首先，職業(yè)教育治理的法治性。依法治理是“善治”的首要特征，主要指職業(yè)教育治理要依法行政、依法管理、依法辦學(xué)，也就是說，不僅職業(yè)教育的法律法規(guī)體系要健全，而且職業(yè)教育治理的整個過程都要依循職業(yè)教育法律法規(guī)來進(jìn)行。其次，職業(yè)教育治理的民主性。沒有民主性就沒有“善治”，主要是指職業(yè)教育治理的民主參與、民主協(xié)商與民主監(jiān)督，即：公民具有參與職業(yè)教育決策的權(quán)力和自由，職業(yè)教育治理的過程應(yīng)是公開的、透明的、協(xié)商的，公民有權(quán)力對職業(yè)教育治理過程及結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督；也就是說，整個職業(yè)教育治理過程是否充分聽取和采納多元治理主體的意見和建議，特別是能否充分吸納職業(yè)院校、行業(yè)（企業(yè)）、利益相關(guān)者的訴求。再次，職業(yè)教育治理的責(zé)任性。責(zé)任性越大“善治”的程度就越高，主要是指職業(yè)教育治理主體對公共責(zé)任的承擔(dān)和履職能力，即：要考量職業(yè)教育治理是否真正考慮了公民的利益、考慮了職業(yè)教育的公共利益、真正承擔(dān)了職業(yè)教育的公共職責(zé)。最后，職業(yè)教育治理的有效性。即職業(yè)教育治理的效率高、效果好，表現(xiàn)為：職業(yè)教育治理機(jī)構(gòu)的設(shè)置與定位合理、職業(yè)教育治理的程序規(guī)范、職業(yè)教育治理的低成本、以及職業(yè)教育治理為公眾提供了最優(yōu)質(zhì)的教育服務(wù)?？傊覈殬I(yè)教育治理既要明確當(dāng)前推進(jìn)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的階段性目標(biāo)，又要明確實(shí)現(xiàn)“善治”這一最終價值訴求，并以此為航標(biāo)，積極推進(jìn)我國職業(yè)教育治理的變革與創(chuàng)新。

（二）放權(quán)與增能：重新厘定政府權(quán)力清單，賦權(quán)增能其他治理主體，構(gòu)建“五位一體”的多元治理主體結(jié)構(gòu)

美國著名的政治學(xué)家、行政學(xué)家B·蓋伊·彼得斯曾言，“對于政府部門來說，變革與其說是一種特例，不如說是一種慣例?！笨梢姡兏镆呀?jīng)成為政府的一種生存常態(tài)。在治理改革運(yùn)動席卷全球的背景下，我國各級政府進(jìn)一步加大了簡政放權(quán)、推進(jìn)分權(quán)化改革的步伐。十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程?！盵13]2014年，包括北京、上海、山西、山東等多省在內(nèi)的多個政府部門相繼將自己的權(quán)力清單公布，從實(shí)質(zhì)意義上開啟了我國政府簡政放權(quán)改革的大幕，權(quán)力清單作為國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要舉措，也被譽(yù)為改革的風(fēng)向標(biāo)[14]。要推進(jìn)我國職業(yè)教育的治理進(jìn)程，同樣面臨著政府職能轉(zhuǎn)變、角色和職責(zé)重新定位、簡政放權(quán)等問題，而重新厘定政府在職業(yè)教育治理中的權(quán)力清單則是具有實(shí)質(zhì)性的第一步，這就要求各級政府按照職權(quán)法定和激發(fā)多元主體活力的原則，對政府部門的現(xiàn)有職業(yè)教育管理職權(quán)進(jìn)行全面梳理，凡是職業(yè)院校、行業(yè)企業(yè)、市場、及社會組織能自主決定、自律管理的事項(xiàng)，原則上政府就不應(yīng)再加干預(yù)。諸如關(guān)涉地方政府的一些權(quán)力：涉及中職教師（包括實(shí)習(xí)指導(dǎo)教師）資格認(rèn)定的行政審批權(quán)、涉及職業(yè)院校（公辦或民辦）違規(guī)辦學(xué)的行政處罰權(quán)、涉及中職或高職畢業(yè)證書違規(guī)發(fā)放的行政處罰權(quán)、涉及違規(guī)發(fā)放或獲得（中職或高職）教師職業(yè)資格證的行政處罰權(quán)、涉及師德問題的行政處罰權(quán)等均可逐級下放?；诖?，當(dāng)前職業(yè)教育治理的當(dāng)務(wù)之急，是中央及地方教育行政部門、中央及地方人社部門要建立和推行權(quán)力清單制度，明確各級政府部門的職責(zé)與權(quán)限邊界，在法律授權(quán)的邊界內(nèi)做應(yīng)做之事，放應(yīng)放之權(quán)，以徹底消除部門分割、各自為政、職責(zé)不清等治理亂象，使各級政府在職業(yè)教育治理中能真正回歸其職能本位，真正成為有限政府、服務(wù)政府、責(zé)任政府。

當(dāng)然，在政府放權(quán)的同時，其他治理主體要能對政府下放的權(quán)力接得住，這就需要對其他治理主體賦權(quán)增能，特別要提高和積極培育社會組織、職業(yè)院校、行業(yè)（企業(yè)）、其他利益相關(guān)者等治理主體的治理能力，這已成為我國職業(yè)教育由政府自上而下的單向管理轉(zhuǎn)向多元主體網(wǎng)狀多向互動治理的關(guān)鍵所在。社會組織作為一種非營利性、非政府性、公益性的組織，其在職業(yè)教育治理中發(fā)揮著不可或缺的作用，但由于我國社會組織的發(fā)展尚處于初級階段，其當(dāng)前在職業(yè)教育治理中表現(xiàn)出的官方色彩、政府代言人等準(zhǔn)政府性質(zhì)都與其自身參與職業(yè)教育治理的能力不強(qiáng)有很密切的關(guān)系，因此，凸顯社會組織在我國職業(yè)教育治理中的專業(yè)性和獨(dú)立性，特別是凸顯社會組織在職業(yè)教育決策咨詢、資金募集、協(xié)助政府調(diào)控職業(yè)教育發(fā)展、規(guī)范職業(yè)院校辦學(xué)行為、評估職業(yè)教育質(zhì)量等方面的關(guān)鍵作用，是當(dāng)前社會組織治理能力建設(shè)的重要任務(wù)。職業(yè)院校作為政校、校企、校社等各種利益關(guān)系的聚合點(diǎn)，是職業(yè)教育治理的最重要的主體之一，對于長期以來習(xí)慣并依賴政府自上而下管理的學(xué)校組織來說，建構(gòu)一系列成熟完善的內(nèi)部治理體系、提高職業(yè)院校自身的治理能力是當(dāng)前最迫切需要解決的問題。其中，最主要的是提高職業(yè)院校落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)的能力，諸如對學(xué)校資金的使用、教師的招聘與管理、課程的設(shè)置與實(shí)施、招生與錄取等方面，都需要職業(yè)院校充分發(fā)揮作為獨(dú)立法人的、自我管理的主動性和自主性。行業(yè)（企業(yè)）作為職業(yè)教育的重要辦學(xué)主體之一，也是職業(yè)教育治理的極其重要的主體之一，同時，還是最能彰顯職業(yè)教育治理區(qū)別于普通教育治理的獨(dú)特性所在。由于長期以來行業(yè)（企業(yè)）參與我國職業(yè)教育管理的機(jī)制與路徑并未明晰，行業(yè)（企業(yè)）的職業(yè)教育管理功能并未凸顯，因此，目前亟待加強(qiáng)行業(yè)（企業(yè)）進(jìn)行職業(yè)教育治理的能力建設(shè)，包括參與職業(yè)教育決策、課程的實(shí)施、人才培養(yǎng)質(zhì)量評價等方面的能力，在此基礎(chǔ)上，要通過法律法規(guī)進(jìn)一步規(guī)范、約束、激發(fā)行業(yè)（企業(yè)）進(jìn)行職業(yè)教育治理的內(nèi)在動力和外在行為。其他利益相關(guān)者，主要包括學(xué)生、教師、家長及特定的公民群體，這些利益相關(guān)者或者直接參與職業(yè)教育過程、或者間接受職業(yè)教育效果或質(zhì)量的影響，然而長期以來，這些利益相關(guān)者多被作為被管理的對象來看待，難以彰顯其在治理中的主體地位是當(dāng)前最大的問題，基于此，提高這些利益相關(guān)者參與職業(yè)教育治理的能力，特別是提高其表達(dá)利益訴求、參與職業(yè)教育決策的能力是關(guān)鍵。總之，在提高上述治理主體能力的基礎(chǔ)上，構(gòu)建“五位一體”的多元治理主體結(jié)構(gòu)，從根本上保證職業(yè)教育治理的可行性。

（三）立法與建制：進(jìn)一步完善我國職業(yè)教育治理的法律法規(guī)及制度體系

“法治是現(xiàn)代治理體系的本質(zhì)特征，法治是實(shí)現(xiàn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要標(biāo)志?！盵15]因此，依法治教、依法行政、依法決策與執(zhí)行是實(shí)現(xiàn)我國職業(yè)教育治理現(xiàn)代化及“善治”的前提和基礎(chǔ)。從我國職業(yè)教育治理的現(xiàn)狀來看，職業(yè)教育法律法規(guī)體系的不健全、不完善已成為制約我國職業(yè)教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程的瓶頸，因此，健全和完善我國職業(yè)教育的法律法規(guī)體系，是職業(yè)教育治理體系現(xiàn)代化的前提和基礎(chǔ)。從目前我國職業(yè)教育法律法規(guī)體系的現(xiàn)狀來看，不僅在數(shù)量上存在不足和法律空白，亟需制定出臺新的職業(yè)教育法律法規(guī)，而且從質(zhì)量上來看，尚需對現(xiàn)有的職業(yè)教育法律法規(guī)進(jìn)行修訂和完善，以滿足職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的迫切需要。例如，盡管目前我國已初步形成了以《職業(yè)教育法》為主體，以部門性法規(guī)和地方法規(guī)為配套的職業(yè)教育法律法規(guī)體系，但仔細(xì)審視該法律法規(guī)體系可以發(fā)現(xiàn)，不僅直接以職業(yè)教育為名的法律法規(guī)極少，而且唯一一部專門性法律法規(guī)《職業(yè)教育法》也已頒布20年，其法律條款已明顯滯后于我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的步伐，亟待修訂和進(jìn)一步完善。部門性法規(guī)及地方性法規(guī)之間存在政出多門、相互之間缺乏統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性、整體性等問題，一定程度上造成部門性法規(guī)及地方性法規(guī)法律效力的遞減和弱化。因此，亟需對母法《職業(yè)教育法》進(jìn)行修訂和完善，特別是要增加關(guān)于企業(yè)在職業(yè)教育中的法定義務(wù)與責(zé)任、職業(yè)教育投入、職業(yè)資格證書制度、及實(shí)訓(xùn)基地建設(shè)等內(nèi)容。除此之外，還需健全專門針對職業(yè)教育的單行法，諸如《農(nóng)村職業(yè)教育法》、《校企合作促進(jìn)法》等，以更好地與母法《職業(yè)教育法》相配套，并且要注意單行法與母法之間的協(xié)調(diào)與整體性，唯有如此，才能為職業(yè)教育治理現(xiàn)代化進(jìn)程提供工具與手段。當(dāng)然，在健全和完善我國職業(yè)教育法律法規(guī)體系過程中，一定要充分體現(xiàn)法治精神、多元和寬容意識、以及公民參與[16]，這也是彰顯職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的三個關(guān)鍵要素。需要說明的是，上述健全的職業(yè)教育法律法規(guī)體系僅僅為職業(yè)教育治理現(xiàn)代化提供了一個前提和基礎(chǔ)，職業(yè)教育治理要實(shí)現(xiàn)依法行政、依法治教，仍需有一個前提，即職業(yè)教育治理的法治觀念和法治思維的確立?？陀^地說，法治觀念淡漠，非法治思維和非法治方式，特別是一定程度上的人治現(xiàn)象的存在，極大地制約了我國職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的進(jìn)程，基于此，更新職業(yè)教育治理的法治觀念、確立職業(yè)教育治理的法治思維是推進(jìn)我國職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的首要任務(wù)?！胺ㄖ嗡季S是指執(zhí)政者在法治理念的基礎(chǔ)上，運(yùn)用法律規(guī)范、法律原則、法律精神和法律邏輯對所遇到或所要處理的問題進(jìn)行分析、綜合、判斷、推理和形成結(jié)論、決定的思想認(rèn)識活動與過程?！盵17]基于此，要確立職業(yè)教育法治觀念與法治思維，就要求治理主體將依法治理的諸種要求運(yùn)用于職業(yè)教育治理的各個環(huán)節(jié)，特別是對職業(yè)教育問題的認(rèn)識、分析、處理都要以職業(yè)教育法律法規(guī)為思考的基點(diǎn)、切入點(diǎn)，以限制職業(yè)教育治理機(jī)關(guān)的公權(quán)力、保障職業(yè)教育利益相關(guān)者的私權(quán)利為核心，并以追求職業(yè)教育的公平、正義、自由為最終價值訴求。

除了職業(yè)教育法律法規(guī)體系的完善，職業(yè)教育治理還有賴于一套完善的制度體系，一方面基于前文述及職業(yè)教育治理強(qiáng)調(diào)規(guī)則意識與契約精神而需要制度的存在，另一方面還基于實(shí)踐中并不是所有的政策和制度都能上升到法律法規(guī)層面，制度是更加具體的關(guān)涉職業(yè)教育有效運(yùn)行的各種規(guī)則與具體實(shí)施機(jī)制，也就是說，制度之于職業(yè)教育實(shí)踐不可或缺，因此，進(jìn)一步完善我國職業(yè)教育治理的制度體系，是推進(jìn)我國職業(yè)教育治理現(xiàn)代化的重要路徑?！敖逃卫肀举|(zhì)上是一系列有關(guān)規(guī)范教育公共權(quán)力運(yùn)行的制度?！盵18]從目前我國職業(yè)教育實(shí)踐來看，不同的部門或地方政府在探索實(shí)踐中已經(jīng)形成了一系列應(yīng)用相對較為寬泛的制度，諸如職業(yè)資格證書制度、兼職教師聘用制度、職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)撥款制度、招生制度、就業(yè)制度、實(shí)踐教學(xué)管理制度、實(shí)訓(xùn)基地管理制度等，在一定意義上，這些制度對我國職業(yè)教育的發(fā)展來說，起到了非常重要的作用。盡管如此，我國職業(yè)教育制度仍存在諸多缺陷，諸如制度體系本身尚不健全，許多制度尚有缺失；有些制度的設(shè)計(jì)與其他相關(guān)制度之間存在沖突與矛盾等?；诖耍晟撇?chuàng)新我國現(xiàn)有的職業(yè)教育制度，形成具有統(tǒng)一性、規(guī)范性和權(quán)威性的職業(yè)教育制度體系，對推進(jìn)我國職業(yè)教育治理現(xiàn)代化至關(guān)重要。具體而言，一方面要厘清、理順不同的職業(yè)教育制度之間的關(guān)系，特別是對某些共性問題的制度安排，要保持一致性和規(guī)范性，例如職業(yè)資格框架制度、職業(yè)教育經(jīng)費(fèi)投入制度、職業(yè)準(zhǔn)入制度等；另一方面要完善現(xiàn)有的制度體系，特別是要完善和創(chuàng)新對職業(yè)教育發(fā)展起關(guān)鍵作用的制度，諸如行業(yè)（企業(yè)）、社會組織參與職業(yè)教育的制度、以章程建設(shè)為核心的高等職業(yè)院校制度等。

（四）技術(shù)與平臺：構(gòu)建開放、透明的網(wǎng)絡(luò)信息平臺，加強(qiáng)對數(shù)據(jù)應(yīng)用價值及服務(wù)價值的深度挖掘

隨著信息技術(shù)的高速發(fā)展與普及，種類繁多、增長迅猛且體量龐大的信息每天都在實(shí)時地產(chǎn)生與被記載著，大數(shù)據(jù)時代已經(jīng)來臨。根據(jù)牛津大學(xué)數(shù)據(jù)學(xué)家維克托·邁爾·舍恩伯格的觀點(diǎn)，大數(shù)據(jù)具有大量（volume）、高速（velocity）、多樣（variety）、價值性（value）等四個典型的特點(diǎn)，因此，大數(shù)據(jù)帶來的是一場顛覆性的革命。從實(shí)踐來看，大數(shù)據(jù)技術(shù)革命帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)已經(jīng)被提升到全球發(fā)展及國家戰(zhàn)略發(fā)展的層面：聯(lián)合國2012年5月發(fā)布白皮書《大數(shù)據(jù)促發(fā)展：挑戰(zhàn)與機(jī)遇》，探討利用互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)推動全球發(fā)展；美國、英國和法國等歐美國家都相繼推出了一系列大數(shù)據(jù)行動計(jì)劃，例如美國2012年3月發(fā)布《大數(shù)據(jù)研究與發(fā)展計(jì)劃》，2013年11月推出了第二輪大數(shù)據(jù)行動，2014年5月美國總統(tǒng)行政辦公室向總統(tǒng)提交報(bào)告《大數(shù)據(jù)：把握機(jī)遇，維護(hù)價值》。在此背景下，大數(shù)據(jù)在一定程度上倒逼了各國政府治理過程的透明、公開、開放的進(jìn)程。美國政府自2009年開放數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站data.gov，至2014年1月開放數(shù)據(jù)已覆蓋全球44個國家（地區(qū)）；2013年6月，八國集團(tuán)首腦在北愛爾蘭峰會上簽署《開放數(shù)據(jù)憲章》，隨后法國政府于2013年11月出臺《八國集團(tuán)開放數(shù)據(jù)憲章法國行動計(jì)劃》。我國政府也加快了大數(shù)據(jù)建設(shè)步伐，2012年6月上海啟動了政府?dāng)?shù)據(jù)資源向社會開放試點(diǎn)工作；2015年8月，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動綱要的通知》，提出在未來5-10年“打造精準(zhǔn)治理、多方協(xié)作的社會治理新模式”的目標(biāo)[19]?？傊?，不管是旨在加強(qiáng)數(shù)據(jù)處理技術(shù)與數(shù)據(jù)門戶網(wǎng)站，還是旨在建立一個更加透明、開放，決策更為民主的信息平臺，大數(shù)據(jù)時代的政府治理面臨諸多挑戰(zhàn)和創(chuàng)新機(jī)遇。

作為一種新興的數(shù)據(jù)處理技術(shù)，大數(shù)據(jù)能夠有效地集成各領(lǐng)域各方面的信息資源，為國家治理提供重要的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)和決策支撐，數(shù)據(jù)驅(qū)動的社會治理已成為一種新型治理模式在世界各國迅速發(fā)展，從這個意義上來說，數(shù)據(jù)驅(qū)動的教育治理模式已勢不可擋。對我國職業(yè)教育治理而言，確定大數(shù)據(jù)職業(yè)教育發(fā)展戰(zhàn)略，加強(qiáng)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)置投入、推動職業(yè)教育治理數(shù)據(jù)公開，建立數(shù)據(jù)交流與分享平臺，培育大數(shù)據(jù)職業(yè)教育治理思維，開展職業(yè)教育大數(shù)據(jù)的研究、開發(fā)和利用，對于實(shí)現(xiàn)職業(yè)教育治理現(xiàn)代化具有重要的戰(zhàn)略意義。令人欣喜的是，我國自2012年教育部和財(cái)政部等部門聯(lián)合推進(jìn)教育管理信息化以來，至2015年5月，國家級數(shù)據(jù)中心基本建成，省級數(shù)據(jù)中心建設(shè)也快速推進(jìn)，建成了支撐學(xué)生、教師、學(xué)校等核心業(yè)務(wù)的29個信息系統(tǒng)及各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，教育管理信息系統(tǒng)建設(shè)與應(yīng)用體系日益完善[20]；2015年10月的《教育信息化工作月報(bào)》也顯示，22個省級教育數(shù)據(jù)中心已初步完成[21]?？梢哉f，上述信息系統(tǒng)和平臺的建設(shè)為我國職業(yè)教育治理現(xiàn)代化提供了重要的物質(zhì)基礎(chǔ)和條件保障。但同時，目前還亟需在如下幾個方面進(jìn)行改進(jìn)：首先，亟待加強(qiáng)專門針對職業(yè)教育的信息系統(tǒng)和平臺建設(shè)，諸如：職業(yè)教育機(jī)構(gòu)數(shù)據(jù)庫、職業(yè)教育學(xué)生學(xué)籍?dāng)?shù)據(jù)庫、職業(yè)教育師資基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫等數(shù)據(jù)平臺的建設(shè)。其次，亟待加強(qiáng)對職業(yè)教育信息系統(tǒng)中數(shù)據(jù)的價值進(jìn)行深度挖掘，特別是要充分挖掘數(shù)據(jù)對教育行政管理部門的業(yè)務(wù)管理、對職業(yè)教育決策的支持、對職業(yè)教育發(fā)展及質(zhì)量保障的監(jiān)測監(jiān)管、對職業(yè)教育的評估評價、及職業(yè)教育對公眾的服務(wù)等方面的價值要進(jìn)行充分開發(fā)和深度挖掘；再次，要避免應(yīng)用孤島和數(shù)據(jù)孤島現(xiàn)象，亟待加強(qiáng)職業(yè)教育不同區(qū)域、不同級別教育行政部門、不同類型的數(shù)據(jù)之間進(jìn)行有效對接、彼此公開、實(shí)現(xiàn)共享。

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