焦會

[摘? 要]理想信念的缺失，一些黨員干部素質(zhì)能力不足以及反腐敗觸及了某些人的既得利益，潛意識的抵觸是為官不為的主觀原因;干部選拔任用和考核標準體系不健全、激勵制度不完善、容錯機制的缺乏、干部淘汰機制不健全是“怠政”的客觀原因。治理“怠政”應該深入開展“兩學一做”學習教育活動，提高干部的素質(zhì)能力，完善干部選拔任用和考核評價制度，健全黨員干部激勵機制、“怠政”問責制和干部淘汰機制，發(fā)揮大眾媒體和人民群眾的監(jiān)督作用，以此來調(diào)動領導干部工作的積極性。

[關(guān)鍵詞]“怠政”;危害;治理

[中圖分類號]D26? ? [文獻標識碼]A? ? [文章編號]1672-2426（2017）07-0035-05

黨的十八大以來，隨著中央“八項規(guī)定”的深入貫徹以及“反四風”的力度不斷加大，減少了一些領導干部權(quán)力尋租的機會，在各種特權(quán)和待遇被壓制或取消，黨員干部作風好轉(zhuǎn)的同時，領導干部為官不為的官僚作風悄然興起。可見，在政治體制改革和政府治理領域，“為官不為”已成為一個迫切需要解決的問題。為此，應該透過領導干部“怠政”的現(xiàn)象，剖析“怠政”的深層原因，從而提出一些激發(fā)領導干部清正廉潔、勤政務實的有效舉措。

一、“怠政”的表現(xiàn)及其危害

（一）“怠政”的主要表現(xiàn)是“不想為、不敢為、不會為”

“不想為”就是一些領導干部安于現(xiàn)狀、不思進取，思想松懈、意志消沉，碰到問題繞道走、遇到矛盾就上交，工作效能低下。有些領導干部沒擔當，身居其位卻不謀其政，服務意識差，對分內(nèi)之事推諉扯皮，對群眾要辦的事情拖著不辦，各種搪塞敷衍，甚至百般刁難;有些領導干部覺著自己短期內(nèi)晉升無望，干脆混日子，“當一天和尚撞一天鐘”，坐等論資排輩;有些干部上交的工作報告千篇一律，工作總結(jié)以舊翻新，欺上瞞下。

“不敢為”就是一些領導干部膽小怕事，怕工作失誤擔責任，怕踩到紅線擔風險，怕觸犯規(guī)則受懲處，怕得罪人，不求有功、但求無過。當前，無論是轉(zhuǎn)方式調(diào)結(jié)構(gòu)，還是促改革惠民生，都難免要辦難事、涉險灘，難免要啃“硬骨頭”，難免要觸動利益格局。有些領導干部信奉“多一事不如少一事”，所以他們滿足于當“和事佬”做“太平官”，在是非面前不表態(tài)、困難面前往后縮。

“不會為”就是一些領導干部工作能力差，沒有前瞻性，對新形勢、新政策掌握不好，工作沒主見、缺思路。有的領導干部工作嚴重脫離實際，“熱衷”坐辦公室、開大會，不深入基層搞調(diào)查研究，靠打電話和聽取報告了解情況，制定政策、出臺辦法時，不去仔細深入調(diào)查，不具體問題具體分析，而是采取“一刀切”的做法，瞎指揮;有的領導干部喜歡“命令—服從”的管理模式，執(zhí)法方式簡單粗暴，管理措施僵化生硬，甚至濫用警力，人為制造社會矛盾，從而誘發(fā)群體性事件。

（二）“怠政”是一種瀆職現(xiàn)象，是另一種形式的腐敗

1.領導干部的不作為，不僅會浪費國家資源，而且會延誤改革和發(fā)展機遇。黨的十八大以來，新一屆中央領導集體強調(diào)通過頂層設計推進全面改革，中央很多重大決策相繼出臺。但這些重大決策部署，一旦遇到黨員領導干部的不作為，就會出現(xiàn)政令不暢。出現(xiàn)“上級喊破嗓子、群眾跑壞腿腳”的“兩頭急”的現(xiàn)象，一些政策和項目常常就“卡”在了中間。

2.嚴重影響干部隊伍建設，影響了黨的執(zhí)政根基和國家穩(wěn)定。領導干部如何作為、作為如何，對干部職工的作為有著直接的影響，干部不作為會導致人心渙散，形成“將不用心，兵不用力”的局面，從而影響當前工作，貽誤發(fā)展良機，很可能會嚴重影響經(jīng)濟、社會、民生全面發(fā)展;

3.“怠政”惡化了官場生態(tài)，助長了封建的“官本位”思想。工作人員“動動嘴”，百姓卻要“跑斷腿”，不但增加了辦事成本，而且吃盡了苦頭。為人民服務的宗旨成為一句空的口號，這嚴重疏遠干群關(guān)系，“公仆”形象被不作為腐蝕殆盡，會在人民群眾中造成對黨政機關(guān)的不信任。

二、“怠政”的原因分析

（一）主觀原因

1.理想信念缺失。一些領導干部理想信念發(fā)生了動搖，他們對社會主義的前途感到渺茫，把馬克思主義“口號化”和“標簽化”。理想信仰“總開關(guān)”的缺失，使得他們不能一心一意投身于黨和國家建設的事業(yè)中去。此外，部分黨員干部“官本位”思想根深蒂固，宗旨意識的淡薄、公仆觀念的錯位。當官應該報效祖國、服務人民，但是部分領導干部把自己應盡的職責拋置腦后，不愿作為。其深層次原因是領導干部的責任意識淡薄，缺乏一種憂國憂民的思想和銳意進取的時代風貌。

2.工作能力不足。執(zhí)政黨面臨的四大危險，其中之一就是能力不足的危險?！坝构俚≌爆F(xiàn)象的出現(xiàn)與領導干部自身的學識素養(yǎng)、領導水平低下有很大關(guān)系。在社會轉(zhuǎn)型期間，面對社會矛盾多發(fā)的態(tài)勢，很多黨員干部缺乏學習新知識、新技術(shù)的能力、缺乏做好群眾工作的能力、缺乏應對突發(fā)事件的能力。有些人不能很好地領悟中央的路線方針政策，不能很好地把握國家形勢變化，不能正確處理現(xiàn)實生活中存在的各種復雜矛盾，最終造成“怠政”現(xiàn)象。

3.反腐敗觸及了某些人的既得利益，潛意識的抵觸。在強大的反腐浪潮與干部思想作風整頓中，一些作風不正、黨性不純、執(zhí)政方式比較粗放的領導干部受到巨大沖擊。中央各種禁令一道接一道，權(quán)力尋租空間被大大壓縮了，除了物質(zhì)利益受損，他們的理念、作風、工作方式等被強行扭轉(zhuǎn)，這就造成領導干部的心理失衡，在這種心理驅(qū)動下就會情緒低落，不愿意再去有所作為。還有些領導干部本身就是腐敗分子，在反腐的高壓態(tài)勢下，保持低調(diào)，怕“露馬腳”，以“不為”來消極對抗中央的反腐倡廉建設和作風建設，希望中央會減小反腐和抓作風的力度，以確保自己不出事。

（二）客觀原因

1.干部選拔任用和考核標準體系不健全，實績重視不夠。首先，我們在干部選拔任用上存在“唯票取人”“唯分取人”的情況?！拔ㄆ比∪恕睍е麓蠹也辉溉ジ墒聞?chuàng)業(yè)，爭著去當老好人，一心搞關(guān)系;“唯分取人”導致只注重考試成績，而忽視工作實績。再就是一些領導干部晉升通道不暢，就縣鄉(xiāng)領導干部的選拔而言，除了數(shù)量不多的競爭性選拔外，主要有兩種，分別是就地提拔和從上往下選派。在就地提拔方面，論資排輩、缺乏競爭問題相對比較嚴重，導致一些人不思進取，混資歷等升遷;在從上往下選派方面，存在著不平衡問題，一般是上級下派的人數(shù)較多、黨政“一把手”身邊人提拔的較多，其他部門則提拔的較少。所以，部分干部服務對象、工作目的發(fā)生了扭曲，對群眾的需求熟視無睹，為得到上級的青睞阿諛奉承，甚至欺上瞞下、不干實事。其次，目前很多地方對領導干部的考核，以結(jié)果考核為主，不注重過程的考核。在考核中，偏重于集中查閱檔案資料、聽取個人總結(jié)匯報、個別訪談了解等靜態(tài)形式，忽略群眾意愿的問題，忽視了投入、效率、損失等負面數(shù)據(jù)，客觀存在“考核出數(shù)字，數(shù)字出政績”的后果;考核重眼前輕長遠，其中經(jīng)濟的指標權(quán)重過高，但可持續(xù)性的指標權(quán)重過低，比如對潛績、黨風廉政建設、領導道德等重視不夠;工作中“一票否決”制泛濫，加劇了一些干部的“平安”情結(jié)和畏難情緒，嚴重挫傷了一些領導干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

2.一些崗位權(quán)責不對等、權(quán)責不清晰，存在誰都能管又誰都不愿意管的責任空白地帶。權(quán)責平等、權(quán)責清晰，是公共管理的一個基本原則。當責任大于權(quán)力時，就會出現(xiàn)“不作為”現(xiàn)象;當權(quán)力大于責任時，就會出現(xiàn)“亂作為”現(xiàn)象。反腐高壓態(tài)勢下，領導干部的權(quán)力受限，責任卻相應提高，“太平官”很大程度上是權(quán)責分配不平等和不清晰造成的。

與此同時，激勵機制不完善，無法根據(jù)領導干部需要的新變化而產(chǎn)生激勵作用，導致部分領導干部缺乏實干的精神狀態(tài)。雖然《公務員法》有關(guān)于領導干部晉升、獎勵等相關(guān)激勵規(guī)定，但隨著社會的轉(zhuǎn)型，領導干部的需求呈現(xiàn)層次逐漸提高、復雜化的特點。當前，對領導干部的激勵存在三對矛盾：一是個人需求的無限性與組織激勵手段的有限性間的矛盾，職務與待遇掛鉤仍然是激勵的主要方式，干部的職業(yè)生涯發(fā)展渠道過窄;二是個人需求的差異性與組織激勵政策的同一性間的矛盾;三是個人需求的即時性與組織激勵實施的滯后性間的矛盾。激勵機制不完善還表現(xiàn)為負激勵約束的缺失，“怠政”問責力度不夠。當正激勵沒有到位，負激勵又未跟進時，“廉潔怠政”的出現(xiàn)是必然之事。

3.干部隊伍淘汰機制不健全。公務員隊伍存在流動性低，能上不能下的問題。雖然中共中央辦公廳印發(fā)了《推進領導干部能上能下若干規(guī)定（試行）》，明確指出對于“不敢擔當、不負責任，為官不為、庸懶散拖，干部群眾意見較大的”，“經(jīng)組織提醒、教育或者函詢、誡勉沒有改正，被認定為不適宜擔任現(xiàn)職的，必須及時予以調(diào)整”[1]，但是這一規(guī)定在執(zhí)行起來時彈性依然比較大，對領導干部的震懾力不足，“怠政”現(xiàn)象依舊存在。

三、消除“怠政”的對策建議

當前我國正處于全面深化改革的攻堅期，處于凝聚正能量、謀發(fā)展的關(guān)鍵時期。治理領導干部“不作為”這一官場頑疾，必須緊緊抓住思想教育和制度建設兩個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

（一）思想方面：嚴肅黨內(nèi)政治生活，激發(fā)公務員勤政務實、干事創(chuàng)業(yè)的精神動力，把領導干部個人價值的實現(xiàn)與他們對理想信念的追求有機結(jié)合起來

1.呼喚憂國憂民、忠誠奉獻的崇高精神。要治好“為官不為”這一官場頑疾就必須解決好領導干部的思想認識問題?！袄硐胄拍钍枪伯a(chǎn)黨人的精神之‘鈣”[2]，可以依托各級黨校、行政學院、網(wǎng)絡在線學習等平臺，積極引導領導干部把理想信念建立在對科學理論的理性認同上、對歷史規(guī)律的正確認識上、對基本國情的準確把握上，堅守“總開關(guān)”。毛澤東曾說過“我們一切工作干部，不論職位高低，都是人民的勤務員?！盵3]以更嚴、更實、更高的標準，深入開展“兩學一做”學習教育，增強領導干部的為人民服務的宗旨意識，讓他們自覺把個人追求與黨和人民事業(yè)有機結(jié)合起來，努力在服務人民、奉獻社會中實現(xiàn)自己的人生價值。在教育過程中，可以剖析違法亂紀官員反面典型，對其他領導干部敲警鐘，讓他們深刻認識“怠政”的危害，從而增強為人民服務的內(nèi)在動力，做到為官有為。

2.大力提升領導干部的責任意識。天下興亡，匹夫有責。各級領導干部是黨聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，是治國理政的骨干力量，領導干部是否具有擔當精神，直接關(guān)系到黨和國家事業(yè)的興衰成敗，關(guān)乎“中國夢”能否實現(xiàn)。領導干部更應該樹牢“為官一任，造福一方”的擔當意識，應該不斷增強自身的政治責任感和歷史使命感，緊密團結(jié)在以習近平同志為核心的黨中央周圍，從而在行動上摒棄“為官不為”等“怠政”習氣。強化黨員艱苦創(chuàng)業(yè)的意識，機關(guān)事業(yè)單位可以廣泛開展“走親戚”活動，讓黨員干部與困難群眾及工作對象、服務對象“結(jié)親戚”，深入體察民情，增進了黨員干部的群眾感情，激發(fā)了干事創(chuàng)業(yè)的精神動力。

（二）制度層面：加強制度建設，有效激發(fā)領導干部干事創(chuàng)業(yè)的動力，營造良好的政治生態(tài)和干事創(chuàng)業(yè)的寬松氛圍

1.改革和完善干部選拔任用和考核評價制度，要樹立注重實干的用人導向。

（1）完善領導干部考核評價指標體系，增強考核評價的科學性。一是考核指標多元化，除了經(jīng)濟增長指標外，還應對資源消耗、環(huán)境損害、科技創(chuàng)新、安全生產(chǎn)等方面進行考核，加大對各級領導干部德行的考核力度，著力扭轉(zhuǎn)干部不作為的傾向。二是考核評價體系應該更加開放，可以引入群眾評價指標，各級地方黨委考核體系中應當科學設置群眾評議的相應科目，通過網(wǎng)上投票、電話調(diào)查、入戶抽樣調(diào)查等多種方式，讓群眾與上級黨委一起督促地方黨委守規(guī)矩、善作為。

（2）改進領導干部考核評價機制，提高考核評價的真實性。一是要把年終考核和日?？己私Y(jié)合起來，建立事前、事中、事后的監(jiān)測機制，以了解領導干部的具體表現(xiàn);提高日常考核的權(quán)重，及時了解領導干部的日常表現(xiàn)以及履行職責的情況。二是要擴大測評工作的范圍，內(nèi)部評價與外部測評相結(jié)合，領導評價與群眾評議相結(jié)合，以提高測評的準確性?？己艘浞挚紤]地方和單位的發(fā)展基礎、資源稟賦和隊伍狀況，確保評價的公平公正。破除論資排輩、平衡照顧的陳舊觀念，對能力出眾勇于創(chuàng)新的領導干部，可破格重用。

（3）深化干部人事制度改革，堅持民主公開競爭擇優(yōu)?！盀檎?，首在得人”。堅持正確選人用人導向，是嚴肅黨內(nèi)政治生活的組織保證[4]。任命制變?yōu)槠溉沃啤⒆儐蜗蜻x擇為雙向選擇，任職條件公開透明，競爭上崗，促進優(yōu)秀人才脫穎而出。再次，保證干部來源的多元化。漸漸改變過去主要從黨政機關(guān)內(nèi)選拔領導干部的傳統(tǒng)，拓寬干部選拔渠道，如從事業(yè)單位中選拔優(yōu)秀的領導干部，通過多元化的指標，為敢于擔當?shù)念I導干部提供更多機會。最后，尤其應該把有限的職數(shù)資源向長期在基層一線、艱苦崗位工作且實績突出、群眾公認度高的干部傾斜，真正讓“定力強、顧大局、能吃苦、敢擔當、操守好”的干部“不吃虧”。真正實現(xiàn)人盡其才、才盡其用。

2.建立公務員薪酬保障激勵機制，激發(fā)領導干部勤政務實、干事創(chuàng)業(yè)的物質(zhì)動力。首先，在杜絕“怠政”，嚴厲打擊貪污腐敗時，也要適當改善領導干部生活狀況和工作條件，尤其調(diào)整基層公務員工資。他們的實際收入，不應落后于中國居民平均收入水平?！皞}廩實而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”，充裕的物質(zhì)保障可以調(diào)動他們工作的積極性，在一定程度上減少不作為和亂作為。其次，建立健全穩(wěn)定靈活的薪酬激勵機制。優(yōu)化工資結(jié)構(gòu)，探索建立以實績考核為基礎的彈性工資制，適度拉開薪酬距離。對處在一線領導干部，可以根據(jù)工作辛勞難易情況，給予適當?shù)慕疱X補助;對于參與完成重大項目、取得重大效益的相關(guān)人員，按照一定比例給予獎勵，使薪酬最大限度地反映干部的實績。

3.“學者非必為仕，而仕者必為學”，完善學習制度，克服本領恐慌。新形勢下，我們黨存在的四大危險之一就是能力不足的危險。行政機關(guān)工作人員的執(zhí)政能力不強，導致了在行政管理中一刀切、圖省事把麻煩留給群眾的“怠政”現(xiàn)象。提高領導干部的素質(zhì)能力，是解決“怠政”的一項重要舉措。加強業(yè)務素質(zhì)教育和業(yè)務知識培訓，提高領導干部再學習的能力和主動性，讓他們更好地為人民、國家服務，更好地為社會主義事業(yè)作貢獻。

4.健全政府、媒體、民眾的查訪監(jiān)督機制，必須建立健全起對“不作為”干部的責任追究機制。黨的十八大以來，中央領導一再強調(diào)，有權(quán)必有責，用權(quán)受監(jiān)督，違法要追究。首先，應明晰崗位職責。圍繞工作大局和中心任務，建立科學嚴謹?shù)呢熑误w系，使每個崗位都有清晰的權(quán)責，為干部的“敢為”指明方向和依據(jù)，提供支撐和保障。其次，建設覆蓋全社會的監(jiān)督網(wǎng)，嚴查“為官不為”，積極暢通各類舉報渠道。強化群眾監(jiān)督，積極開展群眾問政、民主評議、民意調(diào)查等工作，督促干部認真履職;加強輿論監(jiān)督，充分發(fā)揮大眾媒體的作用，及時褒揚勇于擔當、認真履職的干部，抨擊曝光“怠政”的現(xiàn)象。最后，加大問責的執(zhí)行力度，強化問責的懲處力度。對工作不力的不勝任現(xiàn)職崗位或不稱職的，要約談誡勉或者暫緩提拔、降級使用，嚴重不稱職的則予以辭退。對“怠政”的領導干部要在媒體公開曝光、通報批評等多種形式從嚴處理。對構(gòu)成違紀的，給予黨紀、政紀處分。加強問責的威懾力和警示性，形成人人自省、人人自警的局面。

5.積極營造鼓勵創(chuàng)新的行政環(huán)境，建立容錯制度。對勤政務實的領導干部工作中出現(xiàn)的一些失誤，只要失誤的原因不是故意的，應給予寬容，鼓勵領導干部在法律的框架內(nèi)放開手腳做事。以“免責”的方式為創(chuàng)新者、改革者解除后顧之憂，在干事創(chuàng)業(yè)試驗過程中造成的失誤損失，應不予追究責任。為干部適當松綁，營造“鼓勵創(chuàng)新、寬容挫折、容忍失敗”的氛圍。著力保護“領頭羊”不成為“替罪羊”，這樣才能讓我們各級干部干事創(chuàng)業(yè)更加踏實。

6.深入推進干部人事制度改革。建立上得去、下得來、穩(wěn)得住的用人機制，及時建立領導干部下去后的工作運轉(zhuǎn)機制和相關(guān)善后機制，實現(xiàn)整個領導干部隊伍的良性循環(huán)。貫徹落實《關(guān)于推進領導干部能上能下的若干規(guī)定（試行）》，盡快出臺《規(guī)定》的相關(guān)配套細則，科學合理設定具體認定標準和流程，通過降職、降級、待崗、免職、辭退等措施，使工作上不作為或能力不足領導干部下得去，切實調(diào)動領導干部工作積極性。首先，逐步嚴格淘汰標準。增加制止“不作為”問題的一些指標，比如在崗不謀事、群眾批評意見、群眾擁護度、作風不正、業(yè)績下滑等指標，對無功的干部問責。其次，細化淘汰的制度安排，使制度安排實現(xiàn)量化，便于操作，逐步健全不適宜現(xiàn)職崗位領導干部的問責和調(diào)整機制。最后，確定有明確的監(jiān)督者，以確保制度的貫徹落實。組織人事部門必須勇于擔責，監(jiān)督各單位科級干部淘汰制度的執(zhí)行情況。

“一步實際行動要比一打綱領更為重要”[5]、“踏石留印，抓鐵有痕”，治“怠政”務必講認真、抓落實。大量事實說明，現(xiàn)在不是缺政策、缺部署，而是缺落實、缺推進。治理庸官“怠政”任重而道遠需要我們不懈的努力才行。

參考文獻：

[1]中共中央辦公廳.推進領導干部能上能下若干規(guī)定（試行）[EB/OL].人民日報http//paper.people.com.cn/rmrb/html/2015-07/29/nw.D110000renmrb_20150729_6-04.htm.

[2]習近平.理想信念是共產(chǎn)黨人的精神之“鈣”[J].黨史縱橫，2014，（2）.

[3]毛澤東文集（3）[M].北京：人民出版社，1996-243.

[4]中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第六次全體會議公報[EB/OL]http//paper.people.com.cn/rmrb/html/2016-10/28/nw.D110000renmrb_20161028_1-01.htm.

[5]馬克思恩格斯全集（19）[M].北京：人民出版社，1963：13.

責任編輯? 彭? 坤