章力丹+王菁彤

[摘 要] 黨的十八屆三中全會提出要“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，其一經(jīng)提出就成為全面深化改革總目標(biāo)的關(guān)鍵性戰(zhàn)略部署。政府治理作為國家治理的重要組成部分，推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化更是推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的重點(diǎn)領(lǐng)域。同時(shí)推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化有利于更好地理順政府與市場、政府與社會、中央與地方的關(guān)系。然而，目前我國政府在推進(jìn)治理現(xiàn)代化的過程中面臨著一定的挑戰(zhàn)。我國應(yīng)通過建立現(xiàn)代化的治理體系，轉(zhuǎn)變落后的治理理念，健全政府治理機(jī)制；提高政府行政人員素養(yǎng)，加強(qiáng)對政府行政人員的培訓(xùn)，提高政府行政人員學(xué)歷要求；加強(qiáng)法治建設(shè)，保證立法科學(xué)性，嚴(yán)格公正司法等措施，以此更好地推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化。

[關(guān)鍵詞] 政府治理；治理能力；治理體系；治理現(xiàn)代化

[中圖分類號] F720 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009-6043（2017）08-0133-05

一、政府治理及其現(xiàn)代化概述

（一）政府治理研究背景及概念界定

1.政府治理研究背景。在以往的國家治理中存在著一些政府“缺位”“越位”和“錯(cuò)位”現(xiàn)象，這主要源于政府在過去的行政過程中沒能有效地處理好政府、市場和社會的關(guān)系。因此，在全面深化行政管理體制改革的背景下，黨和政府要努力“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”。政府作為國家行政機(jī)關(guān)，必須順應(yīng)國家和社會的發(fā)展要求，在實(shí)現(xiàn)前四個(gè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，努力的實(shí)現(xiàn)第五個(gè)現(xiàn)代化——治理現(xiàn)代化。政府要通過不斷加強(qiáng)自身的管理，優(yōu)化內(nèi)部結(jié)構(gòu)，提高行政效率；通過轉(zhuǎn)變行政職能，加強(qiáng)自身建設(shè)，為促進(jìn)社會主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)建良好的宏觀環(huán)境。

該選題主要基于以下兩個(gè)方面原因：第一，從時(shí)間上來看，自秦始皇統(tǒng)一六國以來，便出現(xiàn)三公九卿制、三省六部制、內(nèi)閣制等管理方式，但這些管理方式的出現(xiàn)主要是為了維護(hù)封建專制集權(quán)統(tǒng)治，形成對君權(quán)的絕對服從，而十八屆三中全會提出的“政府治理”是在新中國成立后我國建立的人民民主專政的社會主義國家政權(quán)的基礎(chǔ)之上出現(xiàn)的，其本質(zhì)上仍遵循政府全心全意為人民服務(wù)的宗旨；第二，從主體上來看，每個(gè)國家都有政府，每個(gè)政府都有各自的行政理念和行政方式，每一種行政理念和行政方式又有自己獨(dú)自的特色，并反映當(dāng)時(shí)國家、社會和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展情況。例如：美國在農(nóng)業(yè)社會時(shí)期政府只充當(dāng)“守夜人”的角色，而隨著第二次工業(yè)革命的完成和第三次科技革命的興起，進(jìn)步時(shí)代的改革運(yùn)動蓬勃興起，政府由充當(dāng)“守夜人”的角色轉(zhuǎn)變?yōu)橹鸩桨l(fā)揮“看得見的手”的作用對宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控，最終使美國發(fā)展成為世界第一大經(jīng)濟(jì)體。簡單地說美國進(jìn)步時(shí)代的改革就是政府治理方式不斷轉(zhuǎn)變、治理能力不斷提升、公眾參與度不斷提高的過程，而我國顯然與美國的發(fā)展模式不同，“治理”一詞是在2013年黨的十八屆三中全會召開通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》上才正式進(jìn)入執(zhí)政視野，進(jìn)而逐漸地發(fā)展成為國家治國理政的主旋律。因此，本文選題為當(dāng)代政府治理現(xiàn)代化研究。

2.政府治理概念界定。新中國成立以來，從政府治國理政過程中政府行政權(quán)力變化的角度來看，可以將“政府治理”分為三個(gè)階段，每個(gè)階段都有其不同的特點(diǎn)，分別可以用三個(gè)標(biāo)志性詞語來描述三個(gè)階段的政府治國理政，即政府統(tǒng)治、政府管理和政府治理。

第一階段是從1949年的新中國成立到1978年的改革開放，被稱為政府統(tǒng)治時(shí)期?！敖y(tǒng)治”被定義為一個(gè)人或一個(gè)政權(quán)為維持其生存與發(fā)展，運(yùn)用權(quán)力以支配其領(lǐng)土及個(gè)人的行為，從定義上來講“統(tǒng)治”便蘊(yùn)含著上級有權(quán)向下級發(fā)布命令，而下級只能對上級的命令加以服從，遵從上級指令就是最高的原則，統(tǒng)治體現(xiàn)的主要是統(tǒng)治階級的意志或是小部分人的意志，諸如建國初期領(lǐng)導(dǎo)人的口頭命令甚至比法律對人們的約束更加有效。

第二階段是從改革開放到2013年召開的十八屆三中全會，被稱作政府管理時(shí)期。對管理的概念有很多，簡單的來說就是在特定的環(huán)境下，對組織所擁有的人力、財(cái)力、物力、信息等資源進(jìn)行有效的計(jì)劃、組織、領(lǐng)導(dǎo)和控制，以期實(shí)現(xiàn)組織的目標(biāo)，相比“統(tǒng)治”一詞，管理除了強(qiáng)調(diào)從上至下的支配權(quán)，還強(qiáng)調(diào)充分調(diào)動下級積極性的自下而上的服從，從權(quán)力的強(qiáng)度和力度上來講，“管理”弱于“統(tǒng)治”，也更加符合民主化的要求。

第三階段是從十八屆三中全會至今，被稱為政府治理時(shí)期。“治理”從范圍上講要包括統(tǒng)治和管理，統(tǒng)治一般多形容位于金字塔最頂端的人對其下級進(jìn)行統(tǒng)治，可以實(shí)施統(tǒng)治的主體從數(shù)量上來看相對較少[1]；管理多用于描述政府的行為活動，而政府本身又分為中央政府、省政府、地方政府、區(qū)政府、縣政府和基層政府等，其主體范圍明顯多于“統(tǒng)治”，權(quán)力也不像統(tǒng)治那樣集中；治理的主體既可以是政府也可以是第三部門非營利組織和企業(yè)，甚至可以是公民社會，其更強(qiáng)調(diào)政府與其他主體的合作、更側(cè)重于宏觀決策、更符合現(xiàn)代化、更貼近民主和更親近法治。

綜上所述，通過將統(tǒng)治、管理和治理從概念上加以區(qū)別，文章將政府治理定義為：在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，國家行政管理體制和國家政權(quán)體系遵循人民民主專政的國體規(guī)定性，政府行政行為服從人民代表大會制度的政體人民利益統(tǒng)一性，以善治理念為宗旨，政府發(fā)揮“看得見的手”的作用，促進(jìn)市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，維護(hù)社會秩序和安全，供給多種制度規(guī)則和基本公共服務(wù)，與第三部門、企業(yè)和社會公民共同合作，努力實(shí)現(xiàn)和發(fā)展公共利益[2]。

（二）現(xiàn)代化概述

馬格納雷拉指出，現(xiàn)代化是指發(fā)展中的社會為了獲得發(fā)達(dá)的工業(yè)社會所具有的一些特點(diǎn)（政治上的民主化、經(jīng)濟(jì)上的工業(yè)化、社會生活上的城市化、思想領(lǐng)域的自由化和民主化及文化上的人性化等），而經(jīng)歷的文化與社會變遷的、包容一切的全球化過程。英國羅納德·英格爾哈特對現(xiàn)代化做出進(jìn)一步的解釋，即現(xiàn)代化就是物質(zhì)主義的價(jià)值觀（強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)與物質(zhì)安全的第一位）向后物質(zhì)主義的價(jià)值觀（強(qiáng)調(diào)自我表現(xiàn)與生活質(zhì)量）的轉(zhuǎn)型過程[3]，人們由單純地追求經(jīng)濟(jì)利益轉(zhuǎn)變?yōu)樵絹碓街匾暽钇焚|(zhì)和生活質(zhì)量，同時(shí)英格爾哈特指出中國也必將沿著這樣一種道路發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)“生產(chǎn)力的解放”和“人性的解放”。

20世紀(jì)50-60年代，中國政府提出“四個(gè)現(xiàn)代化”的發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，即（工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防和科學(xué)技術(shù)的現(xiàn)代化）。經(jīng)歷改革開放30多年以來經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我們基本實(shí)現(xiàn)了“四個(gè)現(xiàn)代化”的戰(zhàn)略規(guī)劃，與此同時(shí)“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”成為第五個(gè)現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)，立足于前四個(gè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)上，第五個(gè)現(xiàn)代化強(qiáng)調(diào)的是一種揚(yáng)棄，在解決四個(gè)現(xiàn)代化遺留問題的同時(shí)，更加注重民主政治建設(shè)和實(shí)現(xiàn)政府的有效治理。

（三）政府治理現(xiàn)代化概述

1.政府治理現(xiàn)代化的含義。政府治理現(xiàn)代化是指政府秉承現(xiàn)代化治理理念，建立現(xiàn)代化的治理體系，改革內(nèi)部結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變行政職能，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)穩(wěn)定增長和社會公正、自由和平等發(fā)展的過程。

2.政府治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵。要實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化，其中最主要的就是要處理好政府、市場、社會的關(guān)系。如何處理好政府、市場、社會的關(guān)系呢？首先，政府要不斷完善內(nèi)部結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)變行政職能，提高政府行政效率；其次，要繼續(xù)充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，能由市場配置的資源，政府絕不插手只發(fā)揮宏觀監(jiān)督的職能，并為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展創(chuàng)造良好的國內(nèi)和國際環(huán)境；再次，在政府與市場都失效的時(shí)候，政府要在法律允許的范圍內(nèi)，及時(shí)引導(dǎo)和充分發(fā)揮出第三部門（非營利組織）的作用，為社會公眾提供良好的服務(wù)，維護(hù)社會的穩(wěn)定與公平；最后，政府要拓寬民意監(jiān)督渠道，積極接受社會群眾的監(jiān)督，做到政府信息的公開化和透明化，使政府決策能充分集中民智、貼合民意和反應(yīng)民情。因此，政府治理現(xiàn)代化的過程實(shí)際上就是實(shí)現(xiàn)政府由全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變、人治政府向法治政府轉(zhuǎn)變、封閉政府向透明政府轉(zhuǎn)變、管制政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變的過程。

二、我國政府治理現(xiàn)代化面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)

（一）發(fā)展機(jī)遇

1.法治不斷健全。黨的十八大和十八屆三中全會提出，要加快推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設(shè)社會主義法治國家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主，形成系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型；要全面推進(jìn)依法治國，加快建設(shè)法治中國，到2020年全面建成小康社會時(shí)，實(shí)現(xiàn)依法治國基本方略全面落實(shí)、法治政府基本建成、司法公信力不斷提高、人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障、國家各項(xiàng)工作法治化的目標(biāo)。這反映出隨著我國行政管理體制改革的深入，法治建設(shè)必然會朝著越來越健全和完善的方向發(fā)展。而實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化包括政府治理體系現(xiàn)代化和政府治理能力現(xiàn)代化，政府治理體系包括政治、經(jīng)濟(jì)、社會、文化、生態(tài)、環(huán)境和黨的建設(shè)等各個(gè)方面的體制機(jī)制、法律法規(guī)的總稱，政府治理能力包括政府運(yùn)用各項(xiàng)制度管理社會事務(wù)的能力。因此，政府可以利用健全的法治，充分發(fā)揮憲法治國安邦總章程、法治的規(guī)范功能、法治的強(qiáng)制功能、民主科學(xué)立法的功能和執(zhí)政黨依憲依法執(zhí)政的功能推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化，發(fā)揮法治的價(jià)值評判功能引領(lǐng)政府治理現(xiàn)代化。這也體現(xiàn)出要實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化離不開法律制度的支持，而我國法治的不斷完善必然會為推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化做出重大的貢獻(xiàn)。

2.市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展為其創(chuàng)造了良好的國內(nèi)環(huán)境。改革開放30多年以來，我國經(jīng)濟(jì)從總量上有顯著的提升，國內(nèi)生產(chǎn)總值從1978年的3650.2億元增加到2014年的636138.7億元。隨著1992年社會主義市場體制的建立，我國國內(nèi)生產(chǎn)總值增速、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值增速和第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值增速都得到了質(zhì)的飛躍，本文選1990-2014年統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)進(jìn)行說明，見表1。

從表1我們看出，1990年～2014年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值、人均國內(nèi)生產(chǎn)總值，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值及其占比均呈現(xiàn)逐年遞增的態(tài)勢。從第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值及其占比的變化情況不難看出，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值對GDP的貢獻(xiàn)度越來越大，幾乎可以與第一、第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值總和呈現(xiàn)出平分秋色的局面，也體現(xiàn)出我國市場經(jīng)濟(jì)在25年間取得了顯著的成果。

在全面倡導(dǎo)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，我們更加注重實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)“質(zhì)的飛躍”而不僅僅是經(jīng)濟(jì)“量的增長”。推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化作為我國政治改革的一個(gè)重要組成部分，其離不開經(jīng)濟(jì)的支持和保障。只有經(jīng)濟(jì)真正的強(qiáng)大了，政府才能更好地做到“高薪養(yǎng)廉”，而“高薪養(yǎng)廉”的有效落實(shí)可以更好地滿足行政人員的基本需求，從而減少政府機(jī)構(gòu)腐敗現(xiàn)象的出現(xiàn)，進(jìn)而加快政府行政職能的轉(zhuǎn)變，更好地為人民服務(wù)，加快廉潔型和服務(wù)型政府的建成。因此，我國市場經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展為推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化提供了良好的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，為其創(chuàng)造了良好的國內(nèi)環(huán)境。

3.“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下大數(shù)據(jù)的發(fā)展為政府治理現(xiàn)代化創(chuàng)造良好的條件。實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化的過程是一個(gè)持續(xù)、動態(tài)的過程，其受到政治穩(wěn)定性、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度、技術(shù)進(jìn)步和文化環(huán)境等多種因素的影響。隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”在各行業(yè)各領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用，帶動大數(shù)據(jù)的不斷發(fā)展進(jìn)步。作為一項(xiàng)重要的技術(shù)手段，大數(shù)據(jù)帶來了前所未有的信息化程度，為政府治理現(xiàn)代化提供了重要的技術(shù)支撐。技術(shù)的變革將會對生產(chǎn)關(guān)系產(chǎn)生重要的影響。從大數(shù)據(jù)產(chǎn)生的實(shí)際影響來看，其對政府治理理念、政府治理范式和政府職能產(chǎn)生了重要的影響。對政府治理理念的影響表現(xiàn)為：第一，大數(shù)據(jù)的開放性帶來的是一種開放性的和包容性的態(tài)度；第二，大數(shù)據(jù)的精確性為我們提供一種科學(xué)性和嚴(yán)謹(jǐn)性的思考；第三，大數(shù)據(jù)的廣泛應(yīng)用引發(fā)一種關(guān)聯(lián)性的深度分析。對政府治理范式的影響體現(xiàn)為，大數(shù)據(jù)時(shí)代的政府治理范式將在新公共管理、新公共服務(wù)、整體治理、數(shù)字化治理、網(wǎng)絡(luò)化治理等多種治理模式的基礎(chǔ)上，以“智能化”重新塑造政府治理模式[4]，為未來的政府治理模式提供了一種新的思路。對政府職能的影響，即政府將更加注重發(fā)揮公共服務(wù)和市場監(jiān)管的職能，不再過多的干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)，同時(shí)更加注重實(shí)現(xiàn)公民有效的社會參與。從大數(shù)據(jù)產(chǎn)生的影響來看，其對政府治理現(xiàn)代化的加快推進(jìn)創(chuàng)造了有利的條件。

（二）面臨的挑戰(zhàn)

1.政府治理理念落后。理念是行動的先導(dǎo)，是引導(dǎo)社會主體自覺遵守和行動的一種準(zhǔn)則。在推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，我們不僅需要法律和制度等“硬治理”的保障，同時(shí)也需要文化、價(jià)值觀和倫理等“軟治理”的約束[5]。目前一些政府還存在著“唯經(jīng)濟(jì)發(fā)展論”的治理理念，他們的潛意識里將地區(qū)生產(chǎn)總值作為衡量政府績效的最重要指標(biāo)，而且他們認(rèn)為地區(qū)生產(chǎn)總值高了，政府行政能力和行政水平自然就高了；同時(shí)一些少數(shù)民族地區(qū)或是偏遠(yuǎn)地區(qū)的基層政府仍存在著根深蒂固的“官本位”思想，在實(shí)際的工作中遇到問題仍習(xí)慣于采取行政性手段，不能與人民形成良好的溝通，缺乏為人民服務(wù)的精神。然而，在我國全面倡導(dǎo)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景下，強(qiáng)調(diào)的是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)由高速增長向中高速增長轉(zhuǎn)變，要保持經(jīng)濟(jì)增速在6.5%左右，而建立高效、廉潔、服務(wù)和人民滿意型政府早已成為政府工作的目標(biāo)和理念。顯然，推動政府治理現(xiàn)代化的過程中，少數(shù)政府的“官本位”思想和“為經(jīng)濟(jì)發(fā)展論”的理念已然不能與目前社會發(fā)展和實(shí)際情況相適應(yīng)了，必須努力提高這種落后的治理理念。

2.政府治理機(jī)制不健全。本文將政府治理機(jī)制定義為政府相關(guān)職能部門職能和職權(quán)的配置以及這些部門在行使職能和職權(quán)治理社會過程中遵循的程序所構(gòu)成的一系列制度和機(jī)構(gòu)的總稱[6]。目前，我國政府治理機(jī)制不健全主要有三個(gè)方面的表現(xiàn)：第一，政府機(jī)構(gòu)中部門內(nèi)部責(zé)、權(quán)、利分配不明確，部門內(nèi)部工作人員工作難以具體和明確，尤其在出現(xiàn)問題時(shí)，容易相互推諉，不愿意承擔(dān)責(zé)任，造成部門內(nèi)部效率難以提高和公務(wù)員工作積極性難以調(diào)動的現(xiàn)象。第二，政府機(jī)構(gòu)中部門與部門之間職權(quán)交叉和重疊，這必將造成部分優(yōu)秀人才資源的浪費(fèi)和閑置，同樣部門之間職權(quán)的交叉和重疊也會出現(xiàn)遇事互相推諉的情況。第三，政府在市場配置資源的過程中干預(yù)過多，從市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用到起決定性作用，毫無疑問地反映出市場在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的地位越來越重要，然而，由于我國市場經(jīng)濟(jì)是在全能型政府不斷放權(quán)的情況下構(gòu)建起來的，政府仍習(xí)慣用全能型的治理理念去調(diào)動和配置公共資源，干預(yù)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，尤其是對于許多應(yīng)由市場經(jīng)濟(jì)占主導(dǎo)地位的領(lǐng)域，可能由于政府貿(mào)然進(jìn)入和過度干預(yù)，產(chǎn)生事與愿違的結(jié)果。因此，在推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，必須解決政府治理機(jī)制不健全的問題。

3.基層行政人員素質(zhì)較低?；鶎诱鳛槿珖闹匾M成部分，在推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，基層政府所發(fā)揮的作用不容忽視，基層行政人員的素質(zhì)情況直接關(guān)系著基層政府的發(fā)展速度和發(fā)展水平。目前，雖然公務(wù)員考試報(bào)名人數(shù)呈現(xiàn)持續(xù)走高的態(tài)勢，從2003年的8.7萬人增加到2014年的112.1萬人，但我國基層政府行政人員中大學(xué)生人數(shù)比例仍然相對較低，很多大學(xué)生畢業(yè)后喜歡去北上廣深等發(fā)達(dá)城市求職，即使在北上廣深等城市面臨著巨大的生活壓力，如買房難、交通難、戶口難、就業(yè)難等，他們?nèi)匀徽J(rèn)為大城市就業(yè)可以更好的提升自己，可以有更多改變命運(yùn)的機(jī)會。碩士研究生畢業(yè)后就更不愿意去基層就業(yè)，不管學(xué)歷或是知識是否給他們帶來很大的提升，總之他們的眼光提高了，對就業(yè)的要求也很高。好高騖遠(yuǎn)也好不腳踏實(shí)地也罷，總體來說絕大多數(shù)本科以上學(xué)歷的畢業(yè)生對于去基層就業(yè)的傾向更低。而且，高校選調(diào)生名額相對較少，對于選調(diào)生的各項(xiàng)要求很高，如學(xué)習(xí)成績和綜合能力是否優(yōu)秀、在社團(tuán)活動中是否起到關(guān)鍵性作用等，這使得一些有意向的學(xué)生還不具有參加選調(diào)生考試的資格。同時(shí)，由于經(jīng)費(fèi)的限制和意識的淡薄，基層政府對行政人員的培訓(xùn)開展的相對較少，培訓(xùn)方式也相對較單一?；谝陨蟽蓚€(gè)方面的原因，我們可以看出基層行政人員的素質(zhì)相對較低，亟待提高，迫切地需要國家和政府為其注入更多優(yōu)質(zhì)的新鮮“血液”。

4.缺乏有效的制度保障。制度作為強(qiáng)有力的“硬約束”措施，對于加快實(shí)現(xiàn)政府治理現(xiàn)代化必然發(fā)揮其獨(dú)特的作用。政府責(zé)任的落實(shí)需要內(nèi)部和外部機(jī)制的共同約束，內(nèi)部約束即政府通過自我約束和自我管理完成政府的預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)政府的有效治理；外部約束即政府的一系列行政管理活動需要在制度和法律允許的范圍內(nèi)行使。合理和健全的制度環(huán)境可以明確地理清政府、市場、社會之間的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，明確各個(gè)主體間的角色定位。然而，目前在我國這種制度還不健全，政府作為公共權(quán)力的象征，是社會公民的合法代表。為此，政府也順理成章的成為制度的制定者，制度所需的合法性、強(qiáng)制力和周延性都必須借由政府方能得到明確的保證。這明顯會使得政府在處理政府、市場和社會三者關(guān)系時(shí)，涉及到權(quán)力和相關(guān)利益時(shí)，會使制度的天平更多的向自己的一端傾斜。然而，前文在概念界定時(shí)已經(jīng)提出，政府治理現(xiàn)代化就是實(shí)現(xiàn)政府由人治政府向法治政府轉(zhuǎn)變、實(shí)現(xiàn)政府由全能型政府向有限型政府轉(zhuǎn)變等一系列的轉(zhuǎn)變過程。因此，針對當(dāng)前制度保障不健全的問題，必須加快建立良好的制度化平臺，政府由占“壟斷”地位向“主導(dǎo)”地位轉(zhuǎn)變，發(fā)揮有限型政府的作用。

三、推進(jìn)我國政府治理現(xiàn)代化的建議

（一）建立現(xiàn)代化的治理體系

1.轉(zhuǎn)變落后的治理理念。理念是行動的先導(dǎo)[7]。進(jìn)步的理念指導(dǎo)人們向更好的方向發(fā)展，反之，落后的理念將會阻礙人們的進(jìn)步。再完美無瑕的法律法規(guī)政策等如果沒有人們的認(rèn)可，僅僅依靠強(qiáng)制性去執(zhí)行也難以產(chǎn)生預(yù)期的效果。因此，推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化，政府就必須要摒棄以往落后的治理理念，轉(zhuǎn)而樹立現(xiàn)代化的治理理念。首先，政府要進(jìn)一步加強(qiáng)服務(wù)型理念，改變政府作為唯一行政主體的態(tài)度，更加注重政府、第三部門非營利組織和社會主體之間的合作與配合，共同努力體察民情、反映民意，從而更好的為人民服務(wù)。其次，政府應(yīng)更加注重法治建設(shè)，同時(shí)幫助人民樹立法治意識。健全的法治是推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的重要保障。只有社會中的每個(gè)公民都有法治意識，才能加快整個(gè)社會的法治建設(shè)，反之，每個(gè)人的法治意識都很淡薄的情況下，法治也必將成為無本之木、無源之水。最后，政府要樹立多元化的治理理念，切實(shí)轉(zhuǎn)變行政職能，將工作重心更多的轉(zhuǎn)向市場監(jiān)管、提供公共服務(wù)、社會治理和環(huán)境保護(hù)等方面去，實(shí)現(xiàn)政府治理、市場機(jī)制有效運(yùn)行、社會健康發(fā)展的有機(jī)結(jié)合。

2.健全政府治理機(jī)制。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、社會的進(jìn)步，原有政府治理機(jī)制的弊端逐漸暴露出來，迫切地需要政府建立與社會發(fā)展和時(shí)代進(jìn)步相適應(yīng)的政府治理機(jī)制。首先，政府應(yīng)將各部門、部門內(nèi)部的具體工作加以明確，并把工作和責(zé)任有效地落實(shí)到行政人員身上，避免其職權(quán)和職責(zé)的交叉與重疊，同時(shí)注重部門內(nèi)部每個(gè)行政人員間、各個(gè)部門間的合作與交流，以便于在遇到問題和困難時(shí)，可以及時(shí)作出正確的決策，最終達(dá)到整體大于部分之和的效果。其次，政府要將其職責(zé)、行政權(quán)力、性質(zhì)方式等予以制度化和法制化加以規(guī)范。只有將政府的職責(zé)、行政權(quán)力、行政方式等以法律和制度的方式加以約束，才能避免政府“缺位”、“越位”、“錯(cuò)位”現(xiàn)象的發(fā)生，才能使政府工作更加具有規(guī)范性和程序性，更好的引導(dǎo)社會公眾監(jiān)督政府工作，進(jìn)而提高政府的行政效率。最后，政府要努力朝著有限型政府的方向發(fā)展，給予市場充分的權(quán)力，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，同時(shí)協(xié)調(diào)各方主體，發(fā)揮全局意識，共同健全我國政府治理機(jī)制。

（二）提高政府行政人員素養(yǎng)

1.加強(qiáng)對政府行政人員的培訓(xùn)。針對我國基層政府工作人員素質(zhì)較低的問題，政府應(yīng)該加大對基層行政人員的培訓(xùn)力度。首先，要明確培訓(xùn)目標(biāo)，把培訓(xùn)目標(biāo)和政府實(shí)際發(fā)展情況和發(fā)展理念相結(jié)合，使基層行政人員按照既定的目標(biāo)朝著“現(xiàn)代化”的方向發(fā)展。其次，保障培訓(xùn)質(zhì)量，針對不同行政人員存在的不同問題，分別設(shè)計(jì)理論型和專業(yè)型的培訓(xùn)內(nèi)容，對于專業(yè)能力較弱的人員加強(qiáng)專業(yè)方面的培訓(xùn)，對于全體行政人員進(jìn)行普及理論知識，同時(shí)對于培訓(xùn)的內(nèi)容進(jìn)行及時(shí)和定期的績效考核，加強(qiáng)行政人員對培訓(xùn)的重視程度，以保障培訓(xùn)質(zhì)量。最后，針對不同的崗位，設(shè)立不同的培訓(xùn)內(nèi)容，使培訓(xùn)內(nèi)容能更好地與每個(gè)崗位每個(gè)行政人員的需求相匹配。通過經(jīng)常性地開展有效的培訓(xùn)活動，有助于豐富政府部門行政人員的專業(yè)知識，轉(zhuǎn)變行政人員的思維方式，樹立現(xiàn)代化的治理理念，從而更好的提升基層行政人員的素養(yǎng)。

2.提高政府行政人員學(xué)歷要求。學(xué)歷程度的高低直接決定了一個(gè)人科學(xué)文化素養(yǎng)的高低，一個(gè)人受教育程度越高，受到學(xué)校文化氛圍的熏陶越多，受到的熏陶越久，這個(gè)人擁有較高思想道德修養(yǎng)的可能也就越高。因此，要提高政府部門行政人員的素養(yǎng)，必須從源頭上提高行政人員入職的學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)，具體來說就是要做到：第一，對于報(bào)考國家行政工作人員的所有合法公民進(jìn)行嚴(yán)格的學(xué)歷限制，并對其學(xué)歷學(xué)位證明進(jìn)行嚴(yán)格的審查和核實(shí)，對于不合格的人員，無論其他資格多么優(yōu)秀一律不得參加考試。第二，根據(jù)不同部門對專業(yè)知識的不同要求，對報(bào)考各部門行政工作人員的專業(yè)進(jìn)行明確的分類和嚴(yán)格的限制，做到專業(yè)與職位相匹配，進(jìn)而提高每個(gè)崗位的用人標(biāo)準(zhǔn)。第三，從宏觀層面來說，就是大力推動我國教育事業(yè)的發(fā)展，鼓勵(lì)和幫助更多的孩子可以獲得受教育的權(quán)利，只有全國教育事業(yè)從總體上達(dá)到一個(gè)較高的水平，每一個(gè)公民的教育水平才能更上一個(gè)臺階。只有政府機(jī)構(gòu)每個(gè)行政人員的學(xué)歷標(biāo)準(zhǔn)都提高了，政府行政人員的素養(yǎng)才能從總體上得到提高。

（三）加強(qiáng)法治建設(shè)

十八屆四中全會明確提出依法治國是實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。法治作為治國理政的基本方式，對于推進(jìn)依法治國具有決定性的意義。對于推進(jìn)我國政府治理現(xiàn)代化過程中存在的缺乏制度保障的問題，黨和政府要把“法制化”建設(shè)向“法治化”建設(shè)轉(zhuǎn)變，具體來說包括兩個(gè)方面：一是科學(xué)立法，二是公正司法，最終實(shí)現(xiàn)良法善治。

1.保證立法科學(xué)性。保證立法科學(xué)性是推進(jìn)我國法治建設(shè)的前期性和基礎(chǔ)性工程。立法主要是針對法律法規(guī)的建設(shè)，包括法律法規(guī)本身是否完善和法律體系是否合理等。因此，立法科學(xué)是建設(shè)法治國家、法治政府和法治社會的前提條件[8]。推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的過程中必須要更加注重立法的科學(xué)性，避免政府在行政過程中由于立法的不嚴(yán)密和不科學(xué)而出現(xiàn)的冤案和錯(cuò)案，為后續(xù)的法制建設(shè)工作夯實(shí)基礎(chǔ)。

2.嚴(yán)格公正司法。如果說立法是法治建設(shè)的前期基礎(chǔ)性工程，那么司法就是法治建設(shè)的后期防線，或是說司法就是維護(hù)社會公平和正義的最后一道防線。司法主要是運(yùn)用法律解決糾紛的活動，公正的司法有助于維護(hù)社會的公平正義，反之，將造成社會中不公平現(xiàn)象的出現(xiàn)。因此，為推動政府治理現(xiàn)代化和實(shí)現(xiàn)依法治國的目標(biāo)，黨和政府需要加快法治建設(shè)，做好最后一道重要的保障性工作——嚴(yán)格公正司法。

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[責(zé)任編輯：潘洪志]