沙靖宇

[摘 要]新公共管理是20世紀70年代以來西方發(fā)達國家進行的一場政府改革運動，它對傳統(tǒng)公共行政模式產(chǎn)生了巨大沖擊。在理論視野和實踐模式上為公共行政開辟了新的視野，并且取得較為可觀的實踐價值。但新公共管理也存在諸多問題。在解讀新公共管理相對于傳統(tǒng)公共行政創(chuàng)新發(fā)展的基礎(chǔ)上，從理論基礎(chǔ)的非科學性、人性假設(shè)的非全面性、價值取向的非公共性對新公共管理進行理論批判；從運行機制市場化、公共部門私營化、評價標準功利化進行實踐批判。通過對新公共管理理論與實踐批判，旨在對新公共管理進行科學認知并理性把握其對現(xiàn)代公共管理理論與發(fā)展的借鑒意義。

[關(guān)鍵詞]新公共管理；理論；實踐；批判

[中圖分類號]D63

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-3283（2017）07-0107-02

一、新公共管理對傳統(tǒng)公共行政的創(chuàng)新性超越

眾所周知，建立在威爾遜—古德諾的政治與行政二分法理論和馬克斯·韋伯的官僚制理論基礎(chǔ)之上的傳統(tǒng)公共行政模式一直是西方國家政府管理的主導模式。傳統(tǒng)公共行政模式曾經(jīng)給西方資本主義國家經(jīng)濟發(fā)展帶來巨大效益。但在西方發(fā)達資本主義國家步入后工業(yè)社會之際，傳統(tǒng)公共行政模式在面對知識經(jīng)濟、信息技術(shù)、市場化與民主化浪潮以及現(xiàn)代社會事務(wù)的挑戰(zhàn)，其在理論與實踐中日益陷入發(fā)展誤區(qū)，并最終導致了資本主義國家的財政危機、管理危機與信任危機。由此，一場試圖解決傳統(tǒng)公共行政弊端的新公共管理運動應(yīng)運而生，成為西方政府改革的主旋律。

盡管此次改革被各國政府冠以不同的名稱，但從其改革理念到改革措施卻體現(xiàn)出相同的趨勢，即以市場為基礎(chǔ)的管理模式來取代傳統(tǒng)的官僚體制，其中市場化和私有化是此次改革的核心所在。公共管理學者胡德在歸納新公共管理的主要內(nèi)容時指出七個要點：“公共政策領(lǐng)域中的專業(yè)化管理、績效的明確標準和測量、格外重視產(chǎn)出控制、公共部門內(nèi)由聚合趨向分化、公共部門向更具競爭性的方向發(fā)展、對私營部門管理方式的重視、強調(diào)資源利用要具有更大的強制性和節(jié)約性?！焙聦τ谛鹿补芾韮?nèi)容的界定典型代表著人們對于新公共管理所達成的基本共識。由此可以看出，新公共管理相對于傳統(tǒng)公共行政而言，是對傳統(tǒng)公共行政的巨大超越，是一種全新的管理模式。就管理理念而言，傳統(tǒng)公共行政的理念主要表現(xiàn)為經(jīng)濟、效率與管制，而新公共管理則融入了私有化、專業(yè)化、標準化、產(chǎn)出分析、顧客導向等現(xiàn)代管理理念；就管理方式而言，傳統(tǒng)公共行政主要強調(diào)等級制、命令服從、規(guī)則控制、嚴格控制的程序化的管理，而新公共管理強調(diào)從關(guān)注投入和預(yù)算轉(zhuǎn)向關(guān)注產(chǎn)出、從控制轉(zhuǎn)向授權(quán)、從壟斷轉(zhuǎn)向競爭、從嚴格控制轉(zhuǎn)向放松規(guī)制、從金字塔式組織結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向扁平式組織結(jié)構(gòu)、從以組織為中心轉(zhuǎn)向以顧客為中心。由此可見，新公共管理在管理理念與管理方式上對傳統(tǒng)公共行政實現(xiàn)了重要變革，在一定程度上體現(xiàn)了現(xiàn)代管理發(fā)展的基本趨勢。盡管新公共管理為西方國家政府改革注入了諸多活力，取得了一系列改革成果。但新公共管理并非解決政府管理弊端的靈丹妙藥，事實上，無論是在理論層面上還是在實踐層面上，新公共管理正遭受著越來越多的批判。

二、新公共管理的理論批判

第一，理論基礎(chǔ)的非科學性。眾所周知，經(jīng)濟學理論和私營部門管理理論是新公共管理的理論基礎(chǔ)。這兩大理論基礎(chǔ)卻引起了許多質(zhì)疑：一是經(jīng)濟學本身就是有一門有缺陷的社會科學，將其運用到政府管理中同樣存在諸多缺陷；二是私營部門管理理論適用于企業(yè)管理，并不適用于政府等公共部門管理。由此，將經(jīng)濟學與私營管理學作為公共管理的的理論基礎(chǔ)是不科學的。此外，新公共管理從私營部門領(lǐng)域引入管理技術(shù)和理論的科學性程度也有待于進一步考證，一旦公共部門毫無辨別地全盤接受私營部門的理論必然將導致失敗。除經(jīng)濟學理論與私營部門管理理論外，新公共管理還融合了政治學、自由主義、社群主義、后現(xiàn)代主義等諸多理論流派的基本觀點，使人們對其理論體系無從把握，以至于有學者將新公共管理定位為無所不包的“購物箱”。

第二，人性假設(shè)的非全面性。以經(jīng)濟學和私營部門管理為理論基礎(chǔ)的新公共管理繼承了新古典經(jīng)濟學對人性的假設(shè)，即“理性經(jīng)濟人”假設(shè)。它認為人總是趨利避害的，以謀求自身的利益最大化為目標指向，利他只是達到自利的途徑和手段。特別是在公共選擇理論看來，人們參與政治活動也就是參與政治市場，個人都是以成本-收益為根據(jù)來追求利益的最大化。因此，其人性假設(shè)完全是建立在物質(zhì)利益基礎(chǔ)之上，只有在金錢、物欲的刺激之下，人才有可能高效率的工作，從而拋開一切道德標準。這種人性假設(shè)忽視了人性中的利他、包容、互愛、信任、善良、奉獻因素，同時，也忽視了社會、環(huán)境等因素對人的行為的影響。因此，“理性經(jīng)濟人”的人性假設(shè)僅僅將公共行政人員定位了具有工具主義思維和自利傾向的技術(shù)官僚，從而抹殺了公共行政人員情感，道德屬性。事實上，許多理論已經(jīng)向我們展示，人性是復雜的，是多維的，而人的需要也是有多種層次的。單向化的人性假設(shè)，不僅不能完整的認識人性，而且在管理實踐中很可能把管理引向極端。

第三，價值取向的非公共性。“公共性”是公共管理的本質(zhì)屬性，離開了公共性，公共管理就失去了方向和宗旨，進而失去其合法性基礎(chǔ)。而新公共管理的基本價值定位于經(jīng)濟、效率與效能，即所謂的“三E”。因此，新公共管理的價值取向完全是經(jīng)濟價值優(yōu)先的，在一定程度上背離了公共管理的“公共性”屬性，不利于提供公共服務(wù)。事實上，“公共行政在本質(zhì)上是以民主憲政為基石，強調(diào)追求人民主權(quán)、公民權(quán)利、人性尊嚴、社會公正、公共利益、社會責任等多元價值的。”這也就意味著公共行政的價值取向是多元的，而且應(yīng)該立基于以實現(xiàn)公共利益與人的全面發(fā)展為基礎(chǔ)公共價值，而過分強調(diào)公共行政的經(jīng)濟價值，過分追求效率，將忽視對公共行政的服務(wù)、公平、正義等公共價值的價值，進而使公共行政淪為技術(shù)性的執(zhí)行體系，而使其無力擔負捍衛(wèi)現(xiàn)代民主政治發(fā)展的責任。因此，新公共管理的價值取向定位是有失偏頗的，偏離了公共行政的公共性。

三、新公共管理的理論批判

正如新公共管理理論存在諸多缺陷一樣，新公共管理在實踐中所呈現(xiàn)的改革措施、管理方式、運行手段、評價體系等也存在諸多問題，從而使新公共管理陷入實踐發(fā)展誤區(qū)。

第一，運行機制市場化。新公共管理在批判僵化的官僚制時極力推崇市場機制，即政府內(nèi)部通過引入競爭機制而實行市場化運作模式。這種對市場的過分崇拜，從而導致了對市場弊端的忽視。就市場來說，市場本身就是不完善，市場的存在需要有與其相適應(yīng)的政治、法律和文化等基礎(chǔ)環(huán)境，盲目的將市場引入到政府內(nèi)部必將導致政府的失敗。就公共部門來說，由于“公共產(chǎn)品的不可分割性；政府政策的強制性；服務(wù)的獨占性；價格系統(tǒng)之不存在等，決定了公共部門引進競爭機制存在著很大的限制?！本驼c公眾的關(guān)系而言，新公共管理按市場原則將社會公眾定位于“顧客”，盡管這一提法初衷在于提高公共部門的服務(wù)質(zhì)量，但當政府與人民的關(guān)系轉(zhuǎn)化為企業(yè)與顧客的關(guān)系時，在某種程度上來說，政府所提供的服務(wù)行為已轉(zhuǎn)為“出租”行為，從而抹殺了公民作為政府管理中的復雜角色，進而弱化了公民在政府管理過程中的作用。總之，市場機制在公共部門的泛化，必將給政府帶來諸多負面效應(yīng)，從而將政府引入歧途。

第二，公共部門私營化。新公共管理把私營部門管理的結(jié)構(gòu)、方法、技術(shù)以及價值觀念移植到公共部門之中，從而對其進行全面的改造，這種改造的基本假設(shè)在于公共部門和私營部門管理是相通的。誠然，私營部門的管理手段、方法對公共部門的改造有一定的促進作用，但因此認為二者是無區(qū)別的則是錯誤的。首先，公共部門和私營部門有著重要的區(qū)別。休斯在《公共管理導論》中認為，公共部門和私營部門有不同的決策機制；不同的基本屬性；不同的責任形式；不同的評價標準；不同的規(guī)模及價值取向。正是由于公私部門的明顯且非常重要的區(qū)別決定了簡單照搬私營部門的管理經(jīng)驗和管理方法是不可靠的。其次，私營部門的管理方法在公共部門應(yīng)用的科學性還有待于考證，在管理實踐中也未必能夠取得可預(yù)期的效果。所以，無論是公共部門私營化，還是建立“企業(yè)家型政府”都有值得商榷的地方。

第三，評價標準功利化。新公共管理通過指標數(shù)量來衡量組織績效，不強調(diào)管理過程，而特別強調(diào)結(jié)果。把明確的績效評估系統(tǒng)作為評價職員個人業(yè)績，決定個人能否晉升、工資福利、待遇水平的主要依據(jù)。因此，單純對“績效”的追求，反而容易產(chǎn)生急功近利的短期政府行為，從而失去對于長期性的、效果難以預(yù)定的政府目標的追求，造成對社會長遠發(fā)展的損害。此外，政府追求的目標是多元的，例如作為評判政府管理以及公共服務(wù)重要指標的公民福利、公平、正義、法治等價值目標是無法量化的。因此，功利化的績效指標很可能使政府的屬性發(fā)生根本性變化。

[參考文獻]

[1]歐文·休斯.公共管理導論[M].北京：中國人民大學出版社，2001.

[2]張成福.公共行政的管理主義：反思與批判[J].中國人民大學學報，2001（1）.

（責任編輯：顧曉濱 馬琳）