李兆友+胡平

摘 要縣級(jí)政府作為惠農(nóng)資源的直接分配者與惠農(nóng)政策的直接執(zhí)行者，其在政策執(zhí)行中表現(xiàn)出來(lái)的權(quán)力價(jià)值取向?qū)τ趯?shí)現(xiàn)農(nóng)民公共利益最大化、保障農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定意義重大。囿于傳統(tǒng)權(quán)力價(jià)值理念的深入影響、權(quán)力主體價(jià)值目標(biāo)的偏離、權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的失范，縣級(jí)政府在公權(quán)力行使過(guò)程中偏離了公共走向，價(jià)值取向表現(xiàn)出了與原本目標(biāo)、結(jié)果相悖的異化屬性，體現(xiàn)在價(jià)值追求的利己化、價(jià)值理念的官僚化、價(jià)值選擇的商品化和價(jià)值實(shí)現(xiàn)途徑的濫化四個(gè)方面。應(yīng)通過(guò)營(yíng)造良好用權(quán)環(huán)境構(gòu)筑權(quán)力內(nèi)在自律機(jī)制、規(guī)范縣域公權(quán)力運(yùn)行機(jī)制確保公共走向、完善激勵(lì)懲戒制度提高權(quán)力異化成本，縮小甚至消除縣域公權(quán)力價(jià)值實(shí)然狀態(tài)與應(yīng)然狀態(tài)的差距，實(shí)現(xiàn)縣域公共權(quán)力價(jià)值的理性回歸。

關(guān)鍵詞惠農(nóng)政策；縣級(jí)政府；公共權(quán)力；價(jià)值異化；理性回歸

[中圖分類號(hào)]D630；F30 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)]1673-0461（2017）09-0044-06

改革開放以來(lái)，國(guó)家制定和實(shí)施了一系列旨在支持農(nóng)業(yè)發(fā)展、提高農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入、推動(dòng)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的支農(nóng)惠農(nóng)政策，以保障農(nóng)民共享改革發(fā)展的成果。這些惠農(nóng)政策承載著國(guó)家的建構(gòu)與整合意圖，必須經(jīng)過(guò)逐級(jí)分解、層層下達(dá)，最終由縣鄉(xiāng)政府落實(shí)完成。[1]雖然中央政府為各項(xiàng)惠農(nóng)政策的有效貫徹落實(shí)采取了各種防范措施，但大量的惠農(nóng)資源仍然需要縣鄉(xiāng)政府運(yùn)用公共權(quán)力進(jìn)行分配才能真正到達(dá)農(nóng)民手中。在這一中間環(huán)節(jié)，縣級(jí)政府作為直接面向農(nóng)村社區(qū)的職能最完善的基層政權(quán)組織，其憑借手中的公共權(quán)力而在一定程度上成為了惠農(nóng)資源的直接分配者和有權(quán)制定政策實(shí)施方案的重要執(zhí)行主體，在惠農(nóng)政策執(zhí)行中具有舉重若輕的地位。然而，處于轉(zhuǎn)型期的一些縣級(jí)政府為了滿足自身利益需求和實(shí)現(xiàn)一定的權(quán)力價(jià)值目標(biāo)，往往會(huì)從特定的社會(huì)環(huán)境和立場(chǎng)出發(fā)，按照利己的原則和價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)做出行為選擇，并表現(xiàn)出一定的價(jià)值趨向性和行為取向性，使大多數(shù)惠農(nóng)政策執(zhí)行文件反映了地方偏好與意志，使縣域公共權(quán)力價(jià)值有了脫離公共的、服務(wù)的、公平正義的、以人為本的應(yīng)然價(jià)值取向而朝著相反方向發(fā)展的異化屬性，直接影響了惠農(nóng)政策的權(quán)威性與基層政權(quán)的穩(wěn)固合法性。因此，在此背景下研究縣級(jí)政府運(yùn)用公共權(quán)力分配惠農(nóng)資源與執(zhí)行惠農(nóng)政策過(guò)程中表現(xiàn)出的潛在的漸漸偏離公共權(quán)力應(yīng)然價(jià)值取向的異化狀態(tài)，就顯得十分必要且迫在眉睫了。

一、惠農(nóng)政策背景下縣域公共權(quán)力價(jià)值取向的異化狀態(tài)

縣級(jí)政府是我國(guó)除鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外權(quán)力下沉最深、最貼近群眾、最側(cè)重執(zhí)行的一級(jí)政府，其管轄范圍以廣大農(nóng)村為依托，對(duì)上是惠農(nóng)政策的直接承載機(jī)構(gòu)，對(duì)下是惠農(nóng)政策的直接執(zhí)行主體，其在惠農(nóng)政策執(zhí)行中所表現(xiàn)出來(lái)的權(quán)力價(jià)值取向深層上決定了縣域公共權(quán)力運(yùn)行的的宗旨、目標(biāo)及模式，對(duì)行政主體的行為具有導(dǎo)向、凝聚、輻射、整合、規(guī)范等作用。但在惠農(nóng)政策執(zhí)行與惠農(nóng)資源分配過(guò)程中，由于個(gè)人的價(jià)值理念、行為偏好、素質(zhì)能力會(huì)影響或左右公共權(quán)力的運(yùn)行[2]，由于行政主體角色、權(quán)力及利益之間的沖突，縣域公共權(quán)力的價(jià)值取向表現(xiàn)出了與原本目標(biāo)、結(jié)果相悖的異化屬性，使縣級(jí)政府成為了最容易出現(xiàn)異化問(wèn)題的一級(jí)政府。①“異化”（alienation）原是一個(gè)哲學(xué)術(shù)語(yǔ)，意指把自己的素質(zhì)或力量轉(zhuǎn)化為跟自己對(duì)立、支配自己的東西，后來(lái)這一概念被廣泛運(yùn)用到其它學(xué)科之中，其涵義也變得更加寬泛，如果某個(gè)事物的發(fā)展背離了其預(yù)設(shè)的意圖，我們就可以稱之為事物的異化。[3]所謂縣域公共權(quán)力價(jià)值的異化，就是指縣級(jí)政府在公共權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中表現(xiàn)出來(lái)的與應(yīng)然價(jià)值目標(biāo)、結(jié)果相悖的一種傾向或狀態(tài)，惠農(nóng)政策背景下表現(xiàn)為價(jià)值追求的利己化傾向、價(jià)值理念的官僚化傾向、價(jià)值選擇的商品化傾向和價(jià)值實(shí)現(xiàn)途徑的濫化傾向四個(gè)方面。

1.縣域公共權(quán)力價(jià)值追求的利己化傾向

權(quán)力意味著在一種社會(huì)關(guān)系里哪怕是遇到反對(duì)也能貫徹自己意志的任何機(jī)會(huì)，不管這種社會(huì)關(guān)系是建立在什么基礎(chǔ)之上。[4]于是，作為公共權(quán)力實(shí)際行使主體的行政人員，有著對(duì)利益天然的追求，以致于在任何情況下的出發(fā)點(diǎn)總是以自己利益為基礎(chǔ)，化公為私、以公權(quán)力換取私利的情況也隨之而生。這種從公共性向自利性的轉(zhuǎn)變，吞噬了社會(huì)公平正義，造成了權(quán)力主體個(gè)人價(jià)值追求與公權(quán)力公共性價(jià)值追求的錯(cuò)位，使每一項(xiàng)政策的落實(shí)首先以利益關(guān)系表現(xiàn)出來(lái)。尤其是在涉及大量專項(xiàng)資金投入的惠農(nóng)政策執(zhí)行中，許多縣級(jí)政府行政人員為了私念不斷“圍食”惠農(nóng)資金，采取對(duì)上虛報(bào)對(duì)下隱瞞的手段直接或變相冒領(lǐng)、騙取、套取補(bǔ)助款，或者利用職務(wù)便利直接截留、私分涉農(nóng)扶貧資金，使惠農(nóng)扶貧資金淪為了縣級(jí)干部的“自留地”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，四川省檢察機(jī)關(guān)2016年上半年共立案?jìng)刹榛蒉r(nóng)扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪454人，其中涉嫌貪污賄賂犯罪418人，涉嫌職權(quán)犯罪36人；[5]截至2016年7月底，河北省檢察系統(tǒng)共查辦扶貧領(lǐng)域貪污賄賂犯罪110件211人，邢臺(tái)市和保定市檢察院分別立案貪污或騙取國(guó)家扶貧資金案件43人和42人。[6]

2.縣域公共權(quán)力價(jià)值理念的官僚化傾向

在錯(cuò)位的公權(quán)力價(jià)值追求指引下，一些縣級(jí)政府的公權(quán)力奉行者充分利用手中的權(quán)力大搞“長(zhǎng)官意志”，“土皇帝”派頭十足，不是把自己的崗位與職責(zé)當(dāng)作為民服務(wù)的窗口，而是將其當(dāng)作了權(quán)力的象征，借助手中的權(quán)力“吃、拿、卡、要”，堅(jiān)持“不給好處不辦事、給了好處亂辦事”，造成了不作為、亂作為、辦事拖拉、遇責(zé)任推諉扯皮現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。尤其是在一項(xiàng)惠農(nóng)政策的貫徹落實(shí)牽涉到多部門的情況下，各權(quán)力主體基于本部門、本管轄區(qū)域情況各自為政，為了分散責(zé)任基本上事事都要向縣委、縣政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)請(qǐng)示，表面上看一項(xiàng)政策多個(gè)部門在管，實(shí)際上沒(méi)有一個(gè)部門真正在管，導(dǎo)致許多政策操作規(guī)則復(fù)雜而低效。筆者走訪中發(fā)現(xiàn)，縣級(jí)政府在執(zhí)行某些特惠性惠農(nóng)政策時(shí)，需要多個(gè)部門對(duì)同一個(gè)項(xiàng)目或行政相對(duì)人進(jìn)行審查、審核，甚至有些項(xiàng)目還需要縣委、縣政府分管領(lǐng)導(dǎo)、部門正職領(lǐng)導(dǎo)、部門分管領(lǐng)導(dǎo)等的關(guān)照與同意。

3.縣域公共權(quán)力價(jià)值選擇的商品化傾向

在利己與官僚價(jià)值傾向的驅(qū)使下，一些權(quán)力主體把行政職業(yè)當(dāng)成了謀生的手段，認(rèn)為擁有公共權(quán)力就意味著對(duì)公共資源的支配權(quán)，意味著通過(guò)公權(quán)力有更大獲利的可能性，以致于公共權(quán)力在一定程度上成為了利益的代名詞，成為了諸多行政人員趨之若鶩的獲利工具。一方面，一些縣域公權(quán)力主體利用行政審批、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置定點(diǎn)商家等方面的權(quán)力大搞權(quán)錢交易，或者直接參與、干預(yù)惠農(nóng)扶持企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)而進(jìn)行“權(quán)力尋租”；另一方面，一些商家、企業(yè)為了獲得更大利益，則緊緊盯住公權(quán)力主體手中的權(quán)力，采取各種手段收買拉攏政府人員，大搞官商勾結(jié)。在農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼政策執(zhí)行過(guò)程中，由于實(shí)行補(bǔ)貼資金不直接到農(nóng)民手中的“暗補(bǔ)”，國(guó)家對(duì)享受補(bǔ)貼的農(nóng)機(jī)型號(hào)做了具體規(guī)定，農(nóng)機(jī)主管部門在制定“農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼產(chǎn)品名錄”時(shí)也早已確定了價(jià)格，農(nóng)戶只能到指定的地點(diǎn)以指定的價(jià)格購(gòu)買指定型號(hào)的農(nóng)機(jī)具。這個(gè)過(guò)程看似規(guī)范，其實(shí)缺少市場(chǎng)調(diào)控的農(nóng)機(jī)具價(jià)格與生產(chǎn)銷售企業(yè)讓農(nóng)民根本得不到任何實(shí)惠。農(nóng)戶對(duì)農(nóng)機(jī)具的價(jià)格、質(zhì)量無(wú)從知曉，對(duì)享受了多少補(bǔ)貼優(yōu)惠無(wú)從知道，甚至出現(xiàn)了補(bǔ)貼后的購(gòu)機(jī)價(jià)格仍高于市場(chǎng)價(jià)格的情況，農(nóng)機(jī)具生產(chǎn)銷售企業(yè)則通過(guò)補(bǔ)貼政策獲得了產(chǎn)品銷售帶來(lái)的超額收益，然而農(nóng)機(jī)具生產(chǎn)銷售企業(yè)為了獲取更多代理機(jī)會(huì)和增加市場(chǎng)占有份額則通過(guò)巧立名目的方式將部分收益再轉(zhuǎn)移回農(nóng)機(jī)管理部門，直接導(dǎo)致了補(bǔ)貼資金的大量流失。

4.縣域公共權(quán)力價(jià)值實(shí)現(xiàn)途徑的濫化傾向

從權(quán)力實(shí)現(xiàn)角度來(lái)看，縣域公共權(quán)力的設(shè)定到運(yùn)行都是一個(gè)“人格化”的過(guò)程，權(quán)力行使者既是代表公共利益的“政治人”又是維護(hù)自身利益的“經(jīng)濟(jì)人”，維護(hù)公共利益與實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益的雙重責(zé)任往往會(huì)讓同一主體陷入角色沖突。當(dāng)維護(hù)公共利益與實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益產(chǎn)生矛盾時(shí)，公權(quán)力的執(zhí)行者就會(huì)背叛對(duì)公共性、服務(wù)性的價(jià)值追求，蔑視公平正義的公共目標(biāo)，信仰能夠?qū)崿F(xiàn)其目的的一切手段，公然將個(gè)人利益置于社會(huì)公益之上，異化了公權(quán)力價(jià)值的實(shí)現(xiàn)途徑。在支農(nóng)惠農(nóng)時(shí)代，縣級(jí)政府承載著實(shí)現(xiàn)農(nóng)民公共利益最大化、保障社會(huì)公平正義、維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要職責(zé)，其為了在分配惠農(nóng)政策資源基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)有效治理社會(huì)的政績(jī)目標(biāo)，往往會(huì)采取“利益連帶”[7]的策略，即將賦予農(nóng)民的一些權(quán)利與利益同農(nóng)民在基層治理中應(yīng)當(dāng)遵循的義務(wù)與規(guī)范勾連起來(lái)[1]。甚至有的縣級(jí)政府在農(nóng)民不存在違背基層治理義務(wù)與規(guī)范的情況下，以最大限度實(shí)現(xiàn)農(nóng)民公共利益為借口，截留國(guó)家惠農(nóng)的各項(xiàng)資源。筆者在山東省L縣走訪時(shí)發(fā)現(xiàn)，該縣在庫(kù)區(qū)移民補(bǔ)助發(fā)放過(guò)程中，從國(guó)家規(guī)定的每人每年發(fā)放600元減少至每人每年400元，其中的200元用于庫(kù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。盡管這是違背國(guó)家政策的，但由于全縣移民統(tǒng)一實(shí)行這一標(biāo)準(zhǔn)，許多農(nóng)民則對(duì)基層干部的扣留行為采取了默認(rèn)態(tài)度。

二、惠農(nóng)政策背景下縣域公共權(quán)力價(jià)值異化的發(fā)生機(jī)理分析

在惠農(nóng)政策執(zhí)行過(guò)程中，縣域公共權(quán)力價(jià)值取向異化的實(shí)然狀態(tài)與應(yīng)然狀態(tài)的差距，勢(shì)必會(huì)阻礙基層的民主化進(jìn)程，降低農(nóng)民群眾對(duì)縣級(jí)政府公共服務(wù)與公共管理的滿意程度，影響惠農(nóng)政策的有效貫徹落實(shí)、惠農(nóng)資源的公平合理分配與農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定，甚至動(dòng)搖國(guó)家惠農(nóng)政策的權(quán)威性與合法性基礎(chǔ)。究其原因是多方面的，且不同因素之間相互交織與作用。

1.傳統(tǒng)公共權(quán)力價(jià)值理念的路徑依賴

在我國(guó)，以儒家道家為核心的傳統(tǒng)政治文化維系支撐了兩千多年的封建專制統(tǒng)治，權(quán)力本位、官本位、行政本位思想根深蒂固，并滲透到了政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域。即使是在其生成的政治、經(jīng)濟(jì)、文化基礎(chǔ)已經(jīng)消失的社會(huì)主義社會(huì)，即使已經(jīng)經(jīng)歷過(guò)馬克思主義等社會(huì)主義先進(jìn)文化的洗禮，傳統(tǒng)公權(quán)力價(jià)值理念的殘余依然存在，并深刻而廣泛地影響著權(quán)力主體的價(jià)值取向與行為選擇。這些與現(xiàn)代民主政治背道而馳的權(quán)力理念，動(dòng)搖了現(xiàn)代公共權(quán)力存在的基礎(chǔ)，背離了現(xiàn)代公共權(quán)力運(yùn)行的正常軌道，培育了現(xiàn)代公共權(quán)力價(jià)值異化的土壤。一方面，權(quán)力本位理念使位于“政治地理邊緣”的縣級(jí)政府始終處于一種“超然”地位，權(quán)力主體對(duì)公權(quán)力的崇拜與熱衷充斥著惠農(nóng)政策執(zhí)行的全過(guò)程，在惠農(nóng)資源分配上出現(xiàn)了“權(quán)大于法”“重人治輕法治”的現(xiàn)象；另一方面，官本位權(quán)力觀念影響著權(quán)力主體個(gè)人價(jià)值觀與世界觀的形成，塑造了政府機(jī)構(gòu)的“官僚制人格”[8]，無(wú)形中給予了行政人員心理上的認(rèn)可，于是一些人就把權(quán)力裝進(jìn)了自己的“口袋”，在執(zhí)行惠農(nóng)政策過(guò)程中總是想著如何用公共權(quán)力來(lái)為自己謀取私利[9]。

2.縣域公權(quán)力主體價(jià)值目標(biāo)的偏離

縣級(jí)政府作為承上啟下的權(quán)威性的惠農(nóng)政策執(zhí)行主體和惠農(nóng)資源分配主體，不僅要致力于本縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和農(nóng)民生活水平的提高，而且要負(fù)責(zé)制定符合本縣域發(fā)展實(shí)際的政策實(shí)施細(xì)則。然而，隨著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的引入和利益主體多元化的發(fā)展，縣級(jí)政府權(quán)力主體不再以維護(hù)社會(huì)公共利益為己任，而是愈來(lái)愈以追求自身經(jīng)濟(jì)利益和政治利益為導(dǎo)向，將為社會(huì)提供公共產(chǎn)品降到次要甚至從屬的地位[10]。如果權(quán)力主體的自身利益與社會(huì)公益產(chǎn)生矛盾時(shí)，這些政府官員就會(huì)利用權(quán)力運(yùn)行中出現(xiàn)的漏洞和缺陷來(lái)滿足自己的欲望需求，以此來(lái)以公權(quán)謀求私利。通常情況下，縣級(jí)政府對(duì)惠農(nóng)資源的把握和權(quán)力的分配與其貫徹落實(shí)國(guó)家政策所要承擔(dān)的責(zé)任并不匹配，面對(duì)層層下派的各種任務(wù)他們往往難以在一定時(shí)間內(nèi)同時(shí)完成，這時(shí)合乎邏輯的結(jié)果就是對(duì)政策的選擇性執(zhí)行?？h級(jí)政府在惠農(nóng)政策執(zhí)行中，通常選擇有利信息而回避不利信息，或者在統(tǒng)計(jì)信息上進(jìn)行技術(shù)處理，甚至把一些執(zhí)行起來(lái)容易發(fā)生爭(zhēng)執(zhí)或執(zhí)行難度較大的惠農(nóng)政策截留下來(lái)。

3.縣級(jí)政府公共權(quán)力配置運(yùn)行機(jī)制的失范

部門職能交叉重疊嚴(yán)重。雖經(jīng)多次精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，縣級(jí)政府仍存在幾十個(gè)標(biāo)配部門，仍有一些部門職能重疊，部門間的責(zé)權(quán)界限沒(méi)有理清，部門職責(zé)銜接中往往留有某些空當(dāng)或模糊地帶，推諉扯皮現(xiàn)象嚴(yán)重，由此導(dǎo)致了公共權(quán)力運(yùn)行效率的低下和責(zé)任的高度分散。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，惠農(nóng)政策因?qū)I(yè)分工較細(xì)，涉及橫向部門較多，光管理和分配惠農(nóng)資金與項(xiàng)目的部門就有發(fā)改局、財(cái)政局、農(nóng)業(yè)局、教育局、社保局、民政局等數(shù)十個(gè)部門，資金撥付渠道廣，項(xiàng)目參與管理的部門廣，無(wú)形中形成了一種多頭管理的工作機(jī)制。與此同時(shí)，多頭管理必然帶來(lái)多頭檢查與評(píng)估，大大增加了政策執(zhí)行的行政成本。

權(quán)力運(yùn)行透明度不夠。目前我國(guó)縣級(jí)政府公開的內(nèi)容只限于行政機(jī)關(guān)主動(dòng)公開的事項(xiàng)，并且公開的內(nèi)容主要是各部門的基本職能與執(zhí)法依據(jù)，而對(duì)于具體行政行為的過(guò)程通常只限于公布行政相對(duì)人的基本信息，其他重要信息一概不予公布。盡管存在權(quán)力運(yùn)行規(guī)則與法律規(guī)定，但“領(lǐng)導(dǎo)一言堂”“暗箱操作”現(xiàn)象在諸多運(yùn)行環(huán)節(jié)大行其道，過(guò)分強(qiáng)調(diào)行政信息的保密性，從而為以權(quán)謀私提供了機(jī)會(huì)。這就使一些支農(nóng)惠農(nóng)項(xiàng)目變成了“拍腦袋”項(xiàng)目，為權(quán)力主體在規(guī)避責(zé)任的基礎(chǔ)上采用惠農(nóng)補(bǔ)貼發(fā)放“打擦邊球”創(chuàng)造了條件。同時(shí)，一些縣級(jí)政府部門權(quán)力運(yùn)行程序的制度化、規(guī)范化水平低，也給權(quán)力封閉操作留下了余地，增加了監(jiān)控惠農(nóng)資金使用的難度。

4.縣域公共權(quán)力監(jiān)管制約機(jī)制的虛化

監(jiān)督制約機(jī)制不健全?！罢螜?quán)力的擴(kuò)張性、自利性和腐蝕性等特征使得對(duì)政治權(quán)力的監(jiān)督和制約成為必要?！盵11]涉農(nóng)扶貧領(lǐng)域頻發(fā)的貪污賄賂案件和職權(quán)犯罪案件更是對(duì)公共權(quán)力的監(jiān)督與制約敲響了警鐘。在大量惠農(nóng)專項(xiàng)資金的驅(qū)使下，缺乏強(qiáng)有力監(jiān)督的縣級(jí)政府部門成為了公權(quán)力異化的重災(zāi)區(qū)。相比中央與省市級(jí)政府，縣級(jí)政府處于“山高皇帝遠(yuǎn)”的“政治地理邊緣”，上級(jí)的監(jiān)督“鞭長(zhǎng)莫及”，本轄區(qū)人民的監(jiān)督“軟弱無(wú)力”，同級(jí)官僚的監(jiān)督“走馬觀花”，使得諸多行政主體將權(quán)力異化為了個(gè)人進(jìn)入“權(quán)力市場(chǎng)”進(jìn)行私人交易的商品，“利益行政”占據(jù)了縣域公權(quán)力體系相當(dāng)大的份額。如果再不加以限制，權(quán)力主體在實(shí)際運(yùn)用中就會(huì)突破法定范圍、偏離正常運(yùn)行軌道，介入公共利益之外的利益交易，甚至將公共權(quán)力發(fā)展為凌駕于公共利益至上的特權(quán)。目前，部分縣級(jí)政府官員缺乏對(duì)惠農(nóng)政策法規(guī)的學(xué)習(xí)理解，加上根深蒂固的官本位思想和縣域所具有的熟人社會(huì)氛圍，忽視了下級(jí)對(duì)上級(jí)或平級(jí)之間的監(jiān)督功能，使得上下級(jí)和平級(jí)之間的監(jiān)督常流于形式。[12]

獎(jiǎng)勵(lì)懲戒機(jī)制不完善。獎(jiǎng)勵(lì)懲戒機(jī)制不完善是導(dǎo)致惠農(nóng)政策執(zhí)行中公共權(quán)力價(jià)值異化的重要原因之一。在權(quán)力本位的政治體制下，縣級(jí)政府由于職務(wù)與級(jí)別職數(shù)有限且分配不夠均衡，部分行政人員獲得提拔或晉升的機(jī)會(huì)較少，高強(qiáng)度的工作與低標(biāo)準(zhǔn)的工資待遇會(huì)大大抑制他們工作的積極性和主動(dòng)性。面對(duì)繁多的惠農(nóng)項(xiàng)目和數(shù)額較大的惠農(nóng)資金，這些縣級(jí)政府行政人員則把權(quán)力當(dāng)成了斂財(cái)?shù)墓ぞ?，以?quán)謀私，貪污賄賂。如果不對(duì)這些謀求私利的人員進(jìn)行懲處，就會(huì)讓更多的人趨之若鶩；如果不運(yùn)用懲罰手段對(duì)權(quán)力異化現(xiàn)象予以遏制，就無(wú)異于默認(rèn)、縱容甚至鼓勵(lì)權(quán)力異化。[13]

三、惠農(nóng)政策背景下縣域公共權(quán)力應(yīng)然價(jià)值取向的理性回歸

基于縣域公共權(quán)力價(jià)值異化的上述發(fā)生機(jī)理，結(jié)合當(dāng)前基層時(shí)代背景和惠農(nóng)政策執(zhí)行過(guò)程的癥結(jié)，應(yīng)多管齊下逐漸探索并發(fā)掘消除縣域公共權(quán)力價(jià)值異化的合理路徑，以有效防范縣域公共權(quán)力價(jià)值的利己化、官僚化、商品化、濫化傾向，實(shí)現(xiàn)縣域公共權(quán)力價(jià)值的理性回歸。

1.營(yíng)造良好用權(quán)氛圍，構(gòu)筑縣域公共權(quán)力內(nèi)在自律機(jī)制

（1）樹立公共服務(wù)理念，端正用權(quán)動(dòng)機(jī)。政府公共服務(wù)理念得益于新公共管理運(yùn)動(dòng)在世界范圍的開展，是指政府公共權(quán)力的運(yùn)用要以回應(yīng)人民需求、實(shí)現(xiàn)人民公共利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以人民滿意度為衡量標(biāo)準(zhǔn)，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，真正做到以民為本。在公共權(quán)力運(yùn)行中，“服務(wù)”所體現(xiàn)的決不僅在于具體的行為內(nèi)容或行為手段，而更應(yīng)該是一種價(jià)值的選擇，一種平等主體間提供勞動(dòng)的態(tài)度、一種對(duì)政府與社會(huì)關(guān)系的重新審視、一種對(duì)個(gè)體權(quán)利的充分肯定與保護(hù)。[14]對(duì)于一個(gè)縣級(jí)政府而言，在惠農(nóng)政策執(zhí)行中堅(jiān)持服務(wù)理念，承擔(dān)公共服務(wù)職責(zé)，注重提高公共服務(wù)質(zhì)量及農(nóng)民群眾的滿意度，就意味著端正了權(quán)力動(dòng)機(jī)，體現(xiàn)了存在的核心價(jià)值。作為惠農(nóng)資源的直接分配者和惠農(nóng)政策的直接執(zhí)行者，縣域公權(quán)力主體要牢記自己的“公共人”身份，明確自己的“公共”價(jià)值取向，正確看待自己手中的公共權(quán)力，擺正與農(nóng)民的關(guān)系，積極服務(wù)農(nóng)村社會(huì)，致力于維護(hù)和增進(jìn)社會(huì)公共利益。

（2）強(qiáng)化民主行政思想，防范權(quán)力專斷。在縣域公共權(quán)力有序運(yùn)行過(guò)程中，制度層面的保障只是為其提供了一種形式上的支持，只有當(dāng)民主行政思想成為權(quán)力主體的自覺操守，民主行政轉(zhuǎn)化為全體公職人員內(nèi)心的信念與行為準(zhǔn)則時(shí)，才能真正樹立公共權(quán)力的權(quán)威，有效防范公共權(quán)力的專斷與角色錯(cuò)位。對(duì)于提供惠農(nóng)服務(wù)的權(quán)力行使者而言，要實(shí)現(xiàn)公權(quán)力價(jià)值取向的民主化，就必須強(qiáng)化民主思想，積極回應(yīng)農(nóng)民群眾的公共訴求，充分尊重農(nóng)民的意愿和維護(hù)農(nóng)民的公共利益。首先要提高民主行政認(rèn)識(shí)，在思想上充分重視農(nóng)民的公共訴求，無(wú)論這些訴求是以何種方式、通過(guò)何種渠道來(lái)表達(dá)，都不能被掩蓋或忽視；其次要破除公權(quán)力價(jià)值理念中的“官本位”思想和官僚意識(shí)，樹立全心全意為人民服務(wù)的公權(quán)力理念，并貫徹落實(shí)到惠農(nóng)政策執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)；最后要主動(dòng)接受農(nóng)民的監(jiān)督，拓寬農(nóng)民參與渠道，加大公開力度，不給權(quán)力價(jià)值的異化預(yù)留任何空間。

（3）培育公共行政精神，促進(jìn)權(quán)力回歸本質(zhì)。公共精神貫穿于公共權(quán)力運(yùn)行過(guò)程的每一個(gè)環(huán)節(jié)，是權(quán)力行為是否合理的判斷標(biāo)準(zhǔn)，也是權(quán)力運(yùn)行規(guī)范化的保證。公共精神的缺失必然導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)行偏離“公共性”的方向，會(huì)使一些權(quán)力主體將權(quán)力變成實(shí)現(xiàn)個(gè)人利益或小集團(tuán)利益的銳器，導(dǎo)致公共權(quán)力價(jià)值取向的利己化乃至商品化。在惠農(nóng)政策背景下，公共精神作為一種價(jià)值理念，并非否認(rèn)排斥公權(quán)力主體的合法利益，而是鼓勵(lì)權(quán)力主體突破私利局限，把合理分配惠農(nóng)資源、提高公共服務(wù)水平與增進(jìn)公共利益作為自己行為的歸屬，把社會(huì)公平正義作為平衡農(nóng)村利益關(guān)系的道德指南。縣級(jí)政府唯有在厘清行政職責(zé)、明確工作目標(biāo)、明晰工作流程、健全規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，秉持公共精神理念，找準(zhǔn)自我定位，才能在惠農(nóng)政策執(zhí)行中促進(jìn)縣域公共權(quán)力回歸“公共”本質(zhì)。

（4）增強(qiáng)規(guī)則意識(shí)，規(guī)范用權(quán)行為。公共權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性與膨脹性，要想在公共政策運(yùn)行中規(guī)范公共權(quán)力行為，提高民主化程度，就必須通過(guò)一系列制度規(guī)則將其納入“剛性約束”之中，減少任意性行為，破除權(quán)力濫用帶來(lái)的不良影響?？h級(jí)政府作為縣域公共秩序的創(chuàng)造者與遵守者，規(guī)則意識(shí)的增強(qiáng)可以從兩個(gè)方面入手：一方面，合理配置涉農(nóng)公權(quán)力部門，建立明確嚴(yán)密的惠農(nóng)政策執(zhí)行程序，完善惠農(nóng)政務(wù)公開制度和監(jiān)督制約機(jī)制，從而對(duì)權(quán)力主體的思想意識(shí)產(chǎn)生積極地引導(dǎo)作用；另一方面，加強(qiáng)服務(wù)理念、民主意識(shí)、公共精神方面的引導(dǎo)，促使權(quán)力主體積極自主地學(xué)習(xí)規(guī)則知識(shí)，在接受制度機(jī)制約束過(guò)程中將規(guī)則轉(zhuǎn)化為自己的內(nèi)心信念，自覺尋求個(gè)人權(quán)力行為與社會(huì)規(guī)則的一致性，保證惠農(nóng)政策的有序落實(shí)。

2.規(guī)范權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，確保權(quán)力運(yùn)行的公共走向

黨的十八屆三中、四中全會(huì)明確指出，推行地方各級(jí)政府及其工作部門的權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運(yùn)行流程，堅(jiān)決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間，推進(jìn)各級(jí)政府事權(quán)規(guī)范化，強(qiáng)化市縣政府執(zhí)行職責(zé)。就惠農(nóng)政策執(zhí)行實(shí)踐而言，通過(guò)合理界定縣域公共權(quán)力行使的邊界，厘清權(quán)力職責(zé)界限，明晰權(quán)力操作的程序性規(guī)范，提高權(quán)力運(yùn)行透明度，從而達(dá)到對(duì)權(quán)力價(jià)值異化的有效控制。

（1）厘清權(quán)力職責(zé)界限，實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力合理歸位?？h級(jí)政府及其職能部門要在全面梳理其所行使的公共權(quán)力基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)有涉農(nóng)部門的職權(quán)進(jìn)行全面清理調(diào)整與依法審核，厘清權(quán)力的數(shù)量、結(jié)構(gòu)、界限以及權(quán)力行使依據(jù)、流程和時(shí)限，最大限度地劃分權(quán)力邊界，對(duì)職權(quán)交叉的予以厘清，對(duì)職權(quán)模糊的予以明確，對(duì)超越職權(quán)范圍的予以糾正，對(duì)履行職責(zé)不到位的予以強(qiáng)化。同時(shí)按照“法無(wú)授權(quán)不可為，法定職責(zé)必須為”的原則，依法界定涉農(nóng)部門和崗位的職責(zé)權(quán)限，督促各涉農(nóng)職能部門編制自己的職權(quán)目錄，將實(shí)施主體、職權(quán)權(quán)限、辦理流程等以清單的方式進(jìn)行列舉和圖解，以期形成“部門權(quán)力清單”，從而實(shí)現(xiàn)“確權(quán)”與“亮權(quán)”，確保公共權(quán)力在貫徹惠農(nóng)政策過(guò)程中不越位、不錯(cuò)位、不缺位。

（2）明晰規(guī)范工作流程，提高公共權(quán)力運(yùn)作透明度?？h級(jí)政府及各涉農(nóng)部門要根據(jù)各自的權(quán)力清單，按照簡(jiǎn)政放權(quán)、權(quán)責(zé)一致、透明高效的原則，將自己的權(quán)力內(nèi)容、實(shí)施主體、法律依據(jù)、崗位職責(zé)權(quán)限、詳細(xì)辦事流程、明確辦事期限等事項(xiàng)公之于眾，為縣域公權(quán)力運(yùn)行打造一個(gè)透明的“制度樊籠”，為公權(quán)力主體依法行政提供法律依據(jù)，為農(nóng)民辦事提供便利條件，為惠農(nóng)政策落實(shí)創(chuàng)造良好環(huán)境。各涉農(nóng)職能部門要對(duì)行政職責(zé)進(jìn)行細(xì)化與分解，明確各自的工作程序、流程和步驟，明確公權(quán)力行使的方式、順序和時(shí)效，編制操作指南和權(quán)力運(yùn)行流程圖，固化權(quán)力運(yùn)行程序，確保權(quán)力運(yùn)行的每個(gè)環(huán)節(jié)都有程序性規(guī)定，不給公共權(quán)力異化創(chuàng)造條件。同時(shí)，也要把惠農(nóng)政策貫徹落實(shí)的政務(wù)信息公開作為縣域公共權(quán)力行使的新常態(tài)，將涉及農(nóng)民切身利益的各項(xiàng)工作內(nèi)容及進(jìn)程作為公開重點(diǎn)，運(yùn)用各種手段對(duì)惠農(nóng)政策進(jìn)行全面宣傳與解釋，對(duì)各項(xiàng)惠農(nóng)政策涉及的對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、各部門的職責(zé)權(quán)限無(wú)一遺漏地進(jìn)行全方位宣傳，逐步擴(kuò)大公開范圍與規(guī)范公開內(nèi)容，自覺接受群眾的監(jiān)督，確保按照同一政策規(guī)定、具備相同條件的農(nóng)民能平等地享有相同質(zhì)量的公共服務(wù)。

3.建立健全法律制度，完善公共權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制

從近年來(lái)涉農(nóng)惠農(nóng)領(lǐng)域出現(xiàn)的貪污賄賂犯罪案件來(lái)看，少數(shù)縣級(jí)公權(quán)力主體在監(jiān)督制約法律制度空檔的情況下，把用以維護(hù)公共利益、謀求公眾福利的公共權(quán)力異化為了謀取私利的工具，忽略了社會(huì)管理和公共服務(wù)，從而導(dǎo)致了惠農(nóng)政策執(zhí)行縮水走樣打折扣。只有加強(qiáng)對(duì)公權(quán)力的制約與監(jiān)督，將權(quán)力置于一個(gè)強(qiáng)有效的監(jiān)督制約機(jī)制下，才能真正使公權(quán)力代表人民的利益，按照人民的意愿行使，從源頭上有效防范公權(quán)力的異化。就立法層面而言，堅(jiān)持建立健全法律法規(guī)，堅(jiān)持用法律管權(quán)、按法律辦事，在法律中對(duì)公權(quán)力行使主體的權(quán)力與責(zé)任進(jìn)行嚴(yán)格劃分與認(rèn)定，構(gòu)建起職權(quán)明確、流程清晰、內(nèi)容科學(xué)、配套完備的權(quán)力監(jiān)督法律體系。但法律的普遍規(guī)范性決定了其不可能對(duì)權(quán)力主體行為的每一個(gè)方面都作出規(guī)定，故要保證縣域公權(quán)力在合理范圍內(nèi)按照既定規(guī)則程序規(guī)范有序運(yùn)行，還需要建立一整套保障縣域公權(quán)力運(yùn)行的制度體系，圍繞公權(quán)力行使的整個(gè)過(guò)程，綜合運(yùn)用各種監(jiān)督形式對(duì)公權(quán)力行使進(jìn)行全程監(jiān)督，形成有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)必?fù)?dān)責(zé)、濫權(quán)必追責(zé)的制度安排。具體來(lái)講，首先，要按照科學(xué)合理的原則，著力增強(qiáng)制度設(shè)計(jì)的前瞻性和可操作性，編牢制度的籠子，防止“牛欄關(guān)貓”，確保真正管用。[15]其次，要加快縣域公共權(quán)力運(yùn)行平臺(tái)建設(shè)，積極推進(jìn)清單內(nèi)的權(quán)力事項(xiàng)和責(zé)任事項(xiàng)在平臺(tái)上公開透明運(yùn)行，杜絕公權(quán)私用。最后，要完善縣級(jí)政府內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督和專門監(jiān)督，完善糾錯(cuò)問(wèn)責(zé)機(jī)制，健全責(zé)令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、罷免等問(wèn)責(zé)方式和程序。

4.完善激勵(lì)懲戒制度，提高縣域公共權(quán)力異化的成本

良好的用權(quán)環(huán)境與規(guī)范的公權(quán)力運(yùn)行機(jī)制為制約權(quán)力異化、消除權(quán)力異化提供了保障，但當(dāng)公權(quán)力異化的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于異化成本時(shí)，一些縣級(jí)權(quán)力主體就就會(huì)鋌而走險(xiǎn)，做出有利于自身利益的選擇。這里的異化收益，無(wú)非就是權(quán)力主體所追求的“利”，而異化成本就是權(quán)力主體所受到的“罰”。從經(jīng)濟(jì)的角度講，“利”也是制衡縣域公權(quán)力異化的有效途徑，其既可以表現(xiàn)為一種激勵(lì)措施，又可以表現(xiàn)為一種監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)。當(dāng)權(quán)力主體積極落實(shí)惠農(nóng)政策目標(biāo)，正當(dāng)行使公權(quán)力為農(nóng)民謀求福利，就可以在定性定量考核的基礎(chǔ)上將考核結(jié)果與精神物質(zhì)雙重獎(jiǎng)勵(lì)掛鉤，體現(xiàn)薪資績(jī)效差異，對(duì)優(yōu)秀者進(jìn)行表?yè)P(yáng)、嘉獎(jiǎng)、晉升，以此作為對(duì)其積極正當(dāng)行使權(quán)力的補(bǔ)償，從而有效降低公權(quán)力價(jià)值異化的幾率。而對(duì)于違法違規(guī)運(yùn)用公權(quán)力套取惠農(nóng)資金謀取私利的主體，則以目標(biāo)責(zé)任考核為依據(jù)，綜合運(yùn)用其他各項(xiàng)監(jiān)督檢查指標(biāo)，依法進(jìn)行調(diào)離崗位、引咎辭職、責(zé)令辭職等方式的調(diào)整，撤銷或追繳其采取不正當(dāng)手段獲得的實(shí)體權(quán)利與不當(dāng)利益，程序違法者責(zé)令其重新辦理，涉及違法犯罪行為的除依法移交司法機(jī)關(guān)外還應(yīng)追究其相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，以此讓公權(quán)力主體敬畏權(quán)力，避免產(chǎn)生價(jià)值觀上的扭曲。

[注 釋]

① 人民論壇問(wèn)卷調(diào)查中心圍繞“公眾如何看待‘權(quán)力異化現(xiàn)象”進(jìn)行了專題調(diào)查，68.8%的受訪者認(rèn)為權(quán)力異化程度嚴(yán)重，超半數(shù)（50.6%）認(rèn)為縣一級(jí)權(quán)力異化更嚴(yán)重。

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