張輕輕

【摘 要】西海固作為世界級貧困縣，其貧困問題一直備受關(guān)注。雖然近年來精準扶貧模式不斷被實踐和創(chuàng)新，但本文認為精準扶貧在扶貧模式、扶貧資金的使用上仍存在很大問題，本文通過對固原市西吉縣扶貧的成效與問題的研究，分析出當(dāng)前政府如何在資源困乏地區(qū)更好的推行精準扶貧這一國家課題。

【關(guān)鍵詞】精準扶貧；扶貧模式；扶貧資金；政府

前言：

2013年11月3日，習(xí)近平總書記在湘西扶貧考察時指出"扶貧要實事求是，因地制宜，要精準扶貧，切忌喊口號。"習(xí)總書記的講話指出了我國扶貧工作的新方針、新思維、新方向。西吉縣是以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)人口多，截止到2016年底，西吉縣的城鎮(zhèn)化率為24.8%，而此時全國平均的城鎮(zhèn)化率為41.2%，西吉縣的城鎮(zhèn)化率遠低于全國平均水平，西吉縣是寧夏人口第一大縣，截至2016年底總?cè)丝?9.6萬人，其中農(nóng)業(yè)人口37.3萬人。但西吉縣地處黃土高原丘陵溝壑區(qū)，位于干旱半干旱片帶，多年平均降雨量不足400毫米，耕地以坡地為主，占總耕地面積的94.03%（包括修建的梯田），靠天吃飯只能讓百姓的生活陷入貧困。某種意義上，西吉是固原經(jīng)濟發(fā)展的短板，而固原是整個寧夏經(jīng)濟發(fā)展的短板，根據(jù)"木桶原理"，如果西吉縣貧困人口不能脫貧，將直接影響整個固原市，乃至寧夏省農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的發(fā)展，影響經(jīng)濟社會發(fā)展。

一、西海固地區(qū)的自然狀況

西海固，位于中國西部寧夏回族自治區(qū)南部的地帶，是黃土丘陵區(qū)的西吉、海原、固原、彭陽、同心等六個國家級貧困縣的統(tǒng)稱，1972年被聯(lián)合國糧食開發(fā)署確定為最不適宜人類生存的地區(qū)之一。它屬于黃土高原的干旱地區(qū)，位于黃土高原西南緣，有著無數(shù)的溝、壑、塬、峁、梁、壕、川，屬寧南黃土丘陵地帶。這里年平均氣溫3～8℃，極端最高氣溫39.3℃，最低氣溫-30℃，全年無霜期90～100天，年降雨量200～700毫米之間，大都集中在6～9月，多冰雹，而年蒸發(fā)量1000～2400毫米之間，屬溫帶大陸性半干旱—干旱氣候，水源奇缺。這里由于流水切割及千百年來的盲目墾殖，水土流失嚴重，除少量河谷川臺外、大部分地方生存條件極差，且多發(fā)生其它各種自然災(zāi)害，國務(wù)院確定為重點扶貧的三西地區(qū)之一。西海固地區(qū)氣候干旱，林地覆蓋率僅為3.54%，而墾殖率高達31.81%，草原已經(jīng)多開墾為農(nóng)田，土壤侵蝕嚴重、貧瘠，水土流失面積約2*10000平方公里。

西海固地區(qū)的貧困現(xiàn)象也十分嚴重，以固原地區(qū)為例，當(dāng)?shù)厝丝诤屯恋孛娣e占自治區(qū)的三分之一，但其國民生產(chǎn)總值、工業(yè)總產(chǎn)值和財政收入分別占自治區(qū)總值的9%、3%和4%，農(nóng)民人均收入是自治區(qū)平均水平的58%。此可見西海固地區(qū)的貧困程度。

二、西海固地區(qū)當(dāng)前精準扶貧的現(xiàn)狀

（一）引導(dǎo)全系統(tǒng)借助當(dāng)?shù)貎?yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，為各類貧困戶量身定制了專業(yè)化、個性化特色產(chǎn)品和服務(wù)

一是推廣特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。彭陽聯(lián)社為煙葉、辣椒種植戶推出了“辣椒貸”、“煙農(nóng)貸”等特色信貸產(chǎn)品。西吉聯(lián)社專門為貧困戶量身打造了“信樂寶”、“普惠通”和“直補貸”系列信貸產(chǎn)品。永寧聯(lián)社以創(chuàng)建“信用工程”為抓手，為閩寧鎮(zhèn)貧困農(nóng)戶推出了“伊信通”生態(tài)移民貸款；農(nóng)戶僅憑“個人信用”就可取得5萬元、人民銀行基準利率的貸款支持。二是指導(dǎo)全系統(tǒng)大力推廣“黃河富農(nóng)卡”?！包S河富農(nóng)卡”具有授信、貸款、存款、取現(xiàn)、繳費、結(jié)算、消費等借記卡、貸記卡雙重功能。授信貸款“一次核定、隨用隨貸、余額控制、周轉(zhuǎn)使用”；持卡人可在黃河農(nóng)村商業(yè)銀行全系統(tǒng)任一營業(yè)網(wǎng)點辦理柜面借款用信、歸還貸款、ATM機借款用信、歸還貸款以及各項借記卡業(yè)務(wù)。截至目前，全系統(tǒng)累計發(fā)放富農(nóng)卡84165張，總授信貸款額度52.26億元。黃河富農(nóng)卡減化了貧困戶辦貸手續(xù)，降低了貧困戶貸款利息，解決了老百姓辦理貸款不能提供有效擔(dān)保和抵押的困難，實現(xiàn)了對貧困戶的“精準支持”，走實了金融扶貧“最后一公里”。

（二）指導(dǎo)全系統(tǒng)聯(lián)合社會各界力量，建立扶貧聯(lián)動機制

一是西吉聯(lián)社與縣扶貧辦、人民銀行、擔(dān)保機構(gòu)等合作，建立“財政+金融+產(chǎn)業(yè)”的扶貧聯(lián)動機制，由固原市財政向擔(dān)保公司出資建立扶貧專項風(fēng)險補償基金，人民銀行配套支農(nóng)再貸款作為扶貧信貸配套資金，組成了“政策組合+資金整合+金融創(chuàng)新”的“四位一體”的金融扶貧模式，為廣大貧困戶推出了“普惠通”貸款，由西吉聯(lián)社以人民銀行當(dāng)期公布的基準利率，按照1：5的比例對貧困戶發(fā)放貸款。目前，已發(fā)放貸款1080萬元，惠及貧困戶397戶。二是中衛(wèi)農(nóng)商行借助中衛(wèi)市財政局風(fēng)險補償基金，與中衛(wèi)市建設(shè)投資有限公司簽訂業(yè)務(wù)合作協(xié)議，按照風(fēng)險補償金1：5的比例，為沙坡頭區(qū)1377戶貧困戶和生態(tài)移民發(fā)放養(yǎng)殖貸款2746萬元。中衛(wèi)農(nóng)商行還將自治區(qū)外事辦捐贈給沙坡頭區(qū)香山鄉(xiāng)米糧川新村（移民安置點）村級發(fā)展資金互助社的扶貧資金作為風(fēng)險補償金，按照1：10的比例對移民安置點的農(nóng)戶給予支持，已支持96戶，貸款215萬元，有效解決了生態(tài)移民的生產(chǎn)生活困難。三是彭陽聯(lián)社充分挖掘地方優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，與彭陽縣煙草公司合作，將“煙葉訂單”變成“活錢”，解決農(nóng)戶種植煙葉資金短缺問題。凡是與煙草公司簽訂“煙葉訂單”的農(nóng)戶，均可憑訂單到信用社申請辦理貸款，信用社按照每畝1500-2000元給予授信。煙葉公司收購煙葉后，將收購煙葉款項轉(zhuǎn)入訂單農(nóng)戶在信用社借款賬戶，信用社按照約定直接扣收訂單農(nóng)戶借款本息。目前，已發(fā)放“煙葉訂單”貸款764萬元，惠及貧困戶27戶。

（三）成立互助資金

為社員提供貸款業(yè)務(wù)的扶助性金融組織在寧夏資金資運行總量達4.49億元。資金來源上，中央財政投入3425萬元，寧夏區(qū)政府投入2.73億元，入社農(nóng)戶交納互助金1.01億元，銀川市和相關(guān)縣區(qū)及中央彩票公益金項目等投入5120萬元，互助資金增值1210萬元。2008年—2012年連續(xù)5年，互助資金被列為寧夏黨委、政府10項民生計劃、為民辦30件實事之一。2012年寧夏安排6600萬元財政扶貧資金在全區(qū)18個縣（區(qū)）的41個生態(tài)移民村（含吊莊移民村）和97個重點貧困村建立互助資金。2013年又開始實行千村信貸·互助資金”的互助社，為社員給予貼息政策，使惠民政策以機制形式進入項目運行，極大地調(diào)動了廣大貧困群眾參與互助資金、參與捆綁借貸、發(fā)展生產(chǎn)的積極性，優(yōu)化了農(nóng)村信用環(huán)境。endprint

三、當(dāng)前精準扶貧存在的問題

（一）貸款規(guī)模小，貸款期限與限額都不合理，部分貸款條件設(shè)定不合理

現(xiàn)如今，農(nóng)村信用社發(fā)放的小額貸款的貸款期限都為一年，而對于扶貧金融來說，一年的時間對于當(dāng)?shù)鼐用駚碚f無法脫貧致富，即使發(fā)展畜牧業(yè)，從經(jīng)營到盈利也至少要兩年時間。而如果貧困居民將貸款投入其他產(chǎn)業(yè)，比如說林業(yè)或者是制造業(yè)，收回成本的期限會更長。所以農(nóng)村小額貸款的收回期限很不合理，無法真正支持農(nóng)民脫貧致富。從另一方面來看，每一戶的貸款額度限定為最高不超過兩萬元，在目前各種原材料價格飛漲的今天，2萬元的創(chuàng)業(yè)成本無法幫助農(nóng)民發(fā)展當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)，更不用提將特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展為幫助當(dāng)?shù)鼐用衩撠氈赂坏膬?yōu)勢產(chǎn)業(yè)。在小額貸款的申請條件中，有一條是法定年齡40歲以下，這個設(shè)定條件不合理，對于許多貧困地區(qū)的居民，當(dāng)人處在中年的時候，家庭壓力本來就很大，如果在經(jīng)過了生態(tài)移民，因為年齡的問題，金融機構(gòu)不給其提供金融支持，那么在一個新的環(huán)境里，這類人的家庭脫貧的可能性就很小，即使短期脫貧，返貧的可能性也會很大。

（二）政府在精準機構(gòu)中扮演的較色不明晰，許多扶貧資金不能落實到

地方政府在扶貧過程中的缺位與越位使得扶貧資金出現(xiàn)短缺與濫用的現(xiàn)象；長期行政主導(dǎo)的扶貧思維使得地方政府忽視了金融機構(gòu)扶貧的重要性。并且對于很多地區(qū)的貧困居民來講，農(nóng)村居民委員會被當(dāng)?shù)鼐用穹顬樽罡邎?zhí)行者，對于居民委員會的決定當(dāng)?shù)鼐用裆钚挪灰?，即使有些居民存在不滿，也由于礙于面子，而選擇了保持沉默，接受分配方案。這就導(dǎo)致了許多貧困資金并不能真正的流入需要扶持的家庭，導(dǎo)致了在扶貧資金分配中存在“分蘋果的人是最大的受益人”的問題，從而導(dǎo)致了扶貧不僅不能改變當(dāng)?shù)刎毨У默F(xiàn)狀，反而會加大當(dāng)?shù)氐呢毟徊罹唷?/p>

（三）大部分地區(qū)的金融扶貧模式單一

當(dāng)前大部分地區(qū)金融扶貧的模式一般為支持發(fā)展當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)、支持發(fā)展當(dāng)?shù)匦竽翗I(yè)和支持當(dāng)?shù)鼐用耖_展農(nóng)家樂。對于這三種模式的簡單復(fù)制，導(dǎo)致了很多地區(qū)雖然政府和金融機構(gòu)為其提供了大量的扶貧資金，但由于這些模式并不適合當(dāng)?shù)鼐用竦陌l(fā)展，導(dǎo)致扶貧資金收效比較小。對于特色農(nóng)業(yè)，就拿西海固地區(qū)來說，由于當(dāng)?shù)厝彼沫h(huán)境，當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民一般只能選擇種植洋芋，而洋芋在橫向上一般不能夠在有所改進，只能從縱向上為當(dāng)?shù)鼐用駝?chuàng)造更大的收入，所以如果只是選擇支持當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的發(fā)展，則無法使金融資金更好的為當(dāng)?shù)鼐用駝?chuàng)造收益。而對于農(nóng)家樂，并不是所有的地區(qū)都適合開展農(nóng)家樂，對于偏遠窮的地方，居民根本就沒有農(nóng)家樂這方面的需求，所以在金融扶貧資金在一些貧困地區(qū)支持農(nóng)家樂的發(fā)展，根本不能夠減緩當(dāng)?shù)氐呢毨顩r。

四、改善精準扶貧效果的對策

（一）轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀點，倡導(dǎo)小額貸款和普惠金融

當(dāng)前的許多金融部門的扶貧資金，即使在政府貼息的情況下，放貸業(yè)務(wù)也只是針對貧困地區(qū)的相對富裕的人，而對于真正需要扶貧的對象卻又嚴重的排斥狀況，這種普遍的“幫富不幫窮”的扶貧模式，導(dǎo)致金融扶貧不僅沒有緩解當(dāng)?shù)氐呢毨В炊斐闪烁鼑乐氐呢毟徊罹?。小額貸款應(yīng)該為需要貸款，但又無法滿足放貸條件的對象提供扶貧貸款業(yè)務(wù)，要增加小額貸款的數(shù)目，政府必須出臺政策鼓勵成立小額貸款機構(gòu)，提高金融網(wǎng)點在貧困地區(qū)的覆蓋率。對于普惠金融，從字面意思來講是指使居民能夠普遍享受優(yōu)惠的金融，所以普惠金融在扶貧方面，應(yīng)給貧困地區(qū)的貸款提供更優(yōu)惠的條件，支持當(dāng)?shù)氐姆鲐毠ぷ鳌?/p>

（二）創(chuàng)新精準扶貧機制，打破傳統(tǒng)的直接資金幫扶的金融扶貧模式

基于傳統(tǒng)金融機構(gòu)主要是存款和放款業(yè)務(wù)，但憑此并不能完成扶貧的任務(wù)。除了存貸款業(yè)務(wù)外，農(nóng)村金融機構(gòu)還應(yīng)建立產(chǎn)品與服務(wù)創(chuàng)新機制，積極為農(nóng)戶提供適合農(nóng)戶需要的農(nóng)產(chǎn)品市場信息、技術(shù)指導(dǎo)、農(nóng)業(yè)保險等業(yè)務(wù)。因為當(dāng)前貧困地區(qū)居民的維權(quán)意識比較弱，對于農(nóng)產(chǎn)品市場缺乏認識，許多農(nóng)產(chǎn)品的種植只是依據(jù)慣性，并不是根據(jù)市場需求來種植。這就導(dǎo)致了市場上很多農(nóng)產(chǎn)品的滯銷，造成了貧困地區(qū)居民依然貧困的現(xiàn)狀。此外，還應(yīng)制定貸款管理機制，以便對貸款的發(fā)放和回收過程進行跟蹤管理

（三）多種精準扶貧模式相結(jié)合

對于當(dāng)前單一的精準扶貧模式，只可以短期內(nèi)改善貧困區(qū)民的生活狀況，而無法從根本上消除貧困。中國若要在2020年消除貧困，將金融扶貧與其他扶貧模式相結(jié)合，將會大大提升扶貧效果。對于西海固地區(qū)，由于水資源嚴重缺乏，并且當(dāng)?shù)夭⒉簧a(chǎn)資源，唯一的產(chǎn)業(yè)就是種植洋芋，但洋芋的收入只能解決當(dāng)?shù)氐臏仫?，并不能讓?dāng)?shù)鼐用衩撠氈赂弧Ｋ匀绻霃母旧细淖儺?dāng)?shù)鼐用竦纳顮顩r，只能進行移民。而當(dāng)?shù)氐慕鹑诜鲐殤?yīng)作為生態(tài)移民的堅強后盾，為移民新村的發(fā)展提供資金保證。對于移民新村，只有讓當(dāng)?shù)鼐用裨诋?dāng)?shù)赜辛嗣撠毜募寄埽瑩碛幸患贾L或者是發(fā)展當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)業(yè)，才能保證移民的成功。而金融扶貧可以為這些發(fā)展提供必要的貸款。但由于各地的狀況不一樣，所以金融扶貧的模式也各有特色。相比于西海固地區(qū)的干涸少雨，水土嚴重流失，脫貧只能依賴于生態(tài)移民；貴州省畢節(jié)地區(qū)的扶貧則應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)刈匀惶攸c發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，如畜牧業(yè)；由于當(dāng)?shù)厣礁吡置?，草木資源豐盛，而這些茂盛的草木卻阻塞了當(dāng)?shù)嘏c外界的聯(lián)系。發(fā)展畜牧業(yè)，一方面可以增加當(dāng)?shù)鼐用竦氖杖?；另一方面，通過牛羊的啃食，可以幫助當(dāng)?shù)氐木用窀玫拈_發(fā)大山。所以，畢節(jié)的金融扶貧則應(yīng)側(cè)重支持畜牧業(yè)的發(fā)展。另外西海固地區(qū)的特質(zhì)是獨一無二的，也可以通過金融支持將當(dāng)?shù)刈兂蓴z影愛好者的天堂，讓更多的人走近西海固，也讓西海固那邊的人更多的接觸到外面的世界。那邊的暴烈的風(fēng)景與特質(zhì)的宗教，樂感的民風(fēng)與宿命的心結(jié)，貧困與信仰，堅守與放棄，抗?fàn)幣c隱忍……每一點都可以成為鏡頭下觸動人心的風(fēng)景，我們也有理由堅信，成為焦點的西海固最終會徹底擺脫貧困。

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