摘要：警察、公安是公安學(xué)研究的基礎(chǔ)概念。警察是行使某些特殊職能的主體力量及其成員。公安是在人民民主專政的基礎(chǔ)上設(shè)置的行使一般警察職能的一種特殊的國家制度。在某些領(lǐng)域，警察和公安常常被混同使用，這在概念上使警察和公安產(chǎn)生了一定的混淆。我們必須明確警察、公安的概念，才不會在使用中產(chǎn)生混淆。

關(guān)鍵詞：警察；公安

中圖分類號：D631文獻標(biāo)識碼：A文章編號：2095-4379-（2017）23-0276-02

作者簡介：劉歡（1987-），男，漢族，陜西渭南人，法學(xué)理論專業(yè)碩士，陜西警官職業(yè)學(xué)院，助教，研究方向：公安學(xué)基礎(chǔ)理論、治安管理。

研究公安學(xué)及其相關(guān)理論，可以選擇不同的研究方向，采用不同的研究方法，但是都必須對基本概念進行界定。警察、公安作為公安學(xué)研究中的基礎(chǔ)概念，無論是理論研究，還是公安實踐當(dāng)中，使用的頻率都非常的高。但是，理論界和實踐部門對警察、公安、治安的概念始終沒有統(tǒng)一而明確的界定，這個問題在一定程度上造成了認(rèn)識的混亂，因此有必要對警察、公安、治安的概念進行辨析。

一、警察概念的辨析

（一）警察概念的考略

中國古代典籍中很早就有關(guān)于警察的記載，在中國古代典籍當(dāng)中，警察一詞以動詞和名次兩種詞類出現(xiàn)。警察一詞最初在中國古代典籍中以動詞的形式出現(xiàn)。唐代顏師古在注解唐書時首次使用警察一詞，“密使警察不欲宣露也”，這里的“警察”都是警之于先，察之于后的意思。到了金代，警察一詞開始以名詞的形式出現(xiàn)。《金史·百官志》記載“諸京警巡院使一員，正六品，掌平理獄訟，警察別部”，這里的“警察”是指掌管獄訟案件的職位。沈家本在清末修律時引用《金史·百官志》的記載，認(rèn)為日本警察一詞來源于此。這足以說明警察一詞在中國自古就有，考察其含義有預(yù)警、察戒的意思。

西方警學(xué)理論通常認(rèn)為“police”一詞最早來源于拉丁文的“politia”或者希臘文的“polis”，police一詞最初指廣泛意義上的社會管理，后來經(jīng)過逐步的發(fā)展，專指警察行政。自十九世紀(jì)末英國建立警察系統(tǒng)后，各國紛紛效仿英國建立起自己的警察系統(tǒng)，至此，“police”逐漸成為各國使用的警察專有名詞。在現(xiàn)代英語中police具有名次和動詞兩種形態(tài)。名次形態(tài)的police是指（members of an）official organization whose job is to keep public order，prevent and solve crime，etc.即警察組織或警察組織中的成員；動詞形態(tài)的police是指keep order in（a place）with or as if with police.即維持秩序。

（二）警察概念的界定

由于歷史、文化等方面的差異，人們對現(xiàn)代警察的概念有著不同的認(rèn)識。關(guān)于警察的概念主要有以下幾種認(rèn)識。第一種觀點認(rèn)為，警察是國家政務(wù)的一種，屬于國家職能的內(nèi)容。第二種觀點認(rèn)為，警察是國家為維護安全和秩序所進行的行政行為。把警察的概念理解為一種行為。第三種觀點認(rèn)為警察是行使特殊國家職能的主體力量，也包括其成員。

我們必須明確“警察”這一現(xiàn)象的特殊性，包括警察的階級性、功能性、規(guī)范性。警察是特殊歷史階段的產(chǎn)物，服從于統(tǒng)治階級的意識，服務(wù)于統(tǒng)治階級的統(tǒng)治。警察存在的功能和必要，在于維護安全和秩序，因此，警察作為國家統(tǒng)治的工具必然具備一定的功能性。警察的階級性和功能性決定警察又必須具有規(guī)范性，受一定規(guī)則的制約。警察機構(gòu)及其成員因其自身的階級性、功能性、規(guī)范性而體現(xiàn)著強烈的職業(yè)性，作為國家職能的“警察”在不同的歷史時期因階級結(jié)構(gòu)的變化，其內(nèi)容也會發(fā)生改變。相應(yīng)的，作為行政行為的“警察”其內(nèi)容也會隨著歷史的變化而發(fā)生改變，作為主體力量及其成員的“警察”也將隨之發(fā)生改變。但是在各階段關(guān)于警察概念和外延的表述中，無論是漢語當(dāng)中的警察一詞，還是英文當(dāng)中的police，都必然包含著維護公共秩序（keep public order）和預(yù)防解決犯罪（prevent and solve crime）兩方面內(nèi)容。根據(jù)我國現(xiàn)行警察法的規(guī)定：人民警察包括公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、監(jiān)獄、勞動教養(yǎng)管理機關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察。將警察的概念落腳于主體力量及其成員，更符合警察法的立法邏輯，具有較強的規(guī)范性。綜上所述，將警察概念的內(nèi)涵落腳于主體力量及其成員更符合警察的本質(zhì)、特征，所以筆者認(rèn)為警察產(chǎn)生于特殊的歷史時期，是以行使某些特殊國家職能為內(nèi)容的主體力量及其成員。

二、公安概念的辨析

（一）公安概念的考略

在西方資產(chǎn)階級革命時期已經(jīng)出現(xiàn)公安一詞，資產(chǎn)階級革命和巴黎公社時期曾建立公安委員會。我國最早使用公安一詞是在1924年第一次國共合作時期，當(dāng)時的廣州革命政府將其負(fù)責(zé)治安的部門稱為公安局，這是公安第一次在我國出現(xiàn)。1928年國民政府內(nèi)政部公布了《各級公安局編制大綱》，要求各省會警察機關(guān)一律改稱為公安局。1931年金國珍所著的《市公安》一書曾經(jīng)講到：“北伐以后，天日重光，各項建設(shè)逐漸進行，各市政府與特別市政府相繼成立，大有勵精圖治之概，易警察廳為公安局，耳目一新”?？梢姰?dāng)時的改名有改革創(chuàng)新之意。根據(jù)該書記載，當(dāng)時的公安局除了具備警察職能，還管轄消防等事項。說明在當(dāng)時，公安的內(nèi)容包含著警察的內(nèi)容。

我們黨歷史上建立的機構(gòu)中，第一次出現(xiàn)公安一詞是在南昌起義后，在南昌設(shè)立公安局。正式使用公安一詞，是在1939年2月發(fā)布的《關(guān)于成立社會部的決定》，要求各邊區(qū)行署設(shè)公安局或保安處，在各縣設(shè)公安局。1940年發(fā)布的《公安局組織綱要》，公安的稱謂基本固定下來。在新中國成立后，1949年10月召開的第一次全國公安會議明確全國統(tǒng)一使用公安部、公安廳、公安局的稱謂。至此，公安的稱謂在我國以立法的形式確立下來。

（二）公安概念的界定endprint

關(guān)于公安的概念主要有以下幾種認(rèn)識。第一種認(rèn)為，公安是一種國家行為，這種理解是基于警察概念的行為論，認(rèn)為公安就是指公安行為。第二種認(rèn)為，公安就是指公安工作，即維護社會秩序，保護公共安全，保障人民人身和財產(chǎn)安全的工作。第三種觀點認(rèn)為，公安是包含有警察強制以外公益性和福利性職能的警察，又稱為廣義公安或?qū)W理意義上的公安。另外，我國現(xiàn)行警察法規(guī)定：人民警察包括公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、監(jiān)獄、勞動教養(yǎng)管理機關(guān)的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察（2013年12月28日全國人大常委會通過的《關(guān)于廢止有關(guān)勞動教養(yǎng)法律規(guī)定的決定》將勞教制度依法廢止）。對于公安的本質(zhì)認(rèn)識，應(yīng)該按照辯證唯物主義認(rèn)識論的觀點，一方面從事物的本質(zhì)入手去認(rèn)識，另一方面從同類事物中普遍與特殊的關(guān)系去認(rèn)識其本質(zhì)。

要認(rèn)識公安的概念，就要明確“公安”這一事物的特殊性，認(rèn)識到公安所具有的階級性、功能性、規(guī)范性的同時，還必須認(rèn)識到公安是中國特有的事物，有其產(chǎn)生的特殊的歷史條件和歷史使命。公安產(chǎn)生于特殊的歷史時期，具有更加廣泛的階級性。公安的產(chǎn)生在于突破警察內(nèi)涵的局限性，因此要認(rèn)識公安的概念，就必須將一切國家都具有的普遍意義上的警察與公安的特殊性聯(lián)系起來。因此，公安的概念必須滿足以下幾個條件：首先，從歷史淵源來看，公安實質(zhì)上是社會主義的中國所特有的一種國家制度，所謂的公安行為，只不過是這一制度的表現(xiàn)，公安行為反應(yīng)公安的本質(zhì)，但是不能等同于公安。因此，認(rèn)識公安的概念時，應(yīng)將它理解為一種中國特有的國家制度。其次，按照普遍性和特殊性之間的辯證關(guān)系，確定公安概念時，還必須與一切國家都具有的普遍意義上的警察聯(lián)系起來。因此，公安的概念必須符合警察這一概念的基本要求，還必須能夠體現(xiàn)我國社會主義國情的這一特殊要求。綜上所述，筆者認(rèn)為公安的概念應(yīng)該是在中國人民民主專政國體上設(shè)置的行使警察基本職能的國家制度。

在公安理論研究和實踐工作當(dāng)中，公安和警察是使用頻率非常高的兩個概念，并且常常被放在一起使用，關(guān)于公安和警察的稱謂常常界限不明，這突出表現(xiàn)在：在日常生活中，公安和警察常常被混淆使用；有些人甚至認(rèn)為公安等于警察，警察和公安是一個意思，兩者的概念沒有特定的區(qū)別；現(xiàn)行的法律也沒有對公安和警察的概念作出明確的界定；在理論研究中，關(guān)于公安和警察的概念并沒有達(dá)成統(tǒng)一的共識。另一方面，1949年10月召開的第一次全國公安會議明確全國警察機構(gòu)使用“公安”這一名稱，在全國范圍統(tǒng)一使用公安部、公安廳、公安局等稱謂。1950周總理在批轉(zhuǎn)的公安部文件中特別強調(diào)：“我國的各種警察一律統(tǒng)稱‘人民警察，簡稱‘民警?！备母镩_放以后，為了便于國際交流，我國政府將police譯為警察。這些情況在一定程度上造成了公安與警察的混淆。

作為公安學(xué)理論研究的基本概念，警察和公安兩者之間，既有聯(lián)系，又有區(qū)別。他們的聯(lián)系在于公安是對警察的發(fā)展，公安在概念上具備警察的一般共性，即警察所具有的治安行政性質(zhì)和刑事司法性質(zhì)。他們的區(qū)別主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先是性質(zhì)不同。公安是我國所特有的國家制度；警察是行使特殊國家職能的主體力量及其成員。公安作為我國特有的國家制度，能夠充分體現(xiàn)人民民主專政基礎(chǔ)上的我國警察制度的先進性，能夠充分體現(xiàn)人民當(dāng)家做主的優(yōu)越性，這也是公安的出發(fā)點和落腳點。而警察作為行使特殊國家職能的主體力量及其成員。并不是我國所特有的，而是人類歷史上和世界范圍內(nèi)所普遍存在的。因此他們的性質(zhì)不同。

其次是適用范圍不同。從時間上來看，警察產(chǎn)生于人類社會的早期，伴隨著階級的產(chǎn)生而產(chǎn)生，隨著人類社會的發(fā)展，現(xiàn)代政治體制逐步確立，現(xiàn)代意義上的警察制度也逐步發(fā)展確立。正是在現(xiàn)代警察制度確立之后，為了革除警察制度的弊端，公安才被發(fā)展性的創(chuàng)造出來。所以說，在時間上，警察早于公安。從地域上來看，警察是現(xiàn)代國家的重要特征，在世界范圍內(nèi)普遍存在。公安是中國特有的國家制度，僅存在于中國大陸地區(qū)。

我國還存在把公安機關(guān)人民警察稱為公安干警、公安民警的現(xiàn)象。比如1985年發(fā)布的公安部《關(guān)于公安干警工資制度改革方案》就將公安機關(guān)的人民警察稱為公安干警，但是近年來，在政府文件中已經(jīng)沒有了公安干警的官方稱呼，公安民警的稱呼還依然存在，比如2002年的《公安民警違反公務(wù)用槍管理使用規(guī)定行政處分若干規(guī)定》。公安干警、公安民警在使用中主要被作為公安機關(guān)人民警察的習(xí)慣用語，并不具有規(guī)范性。

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