葛培健

張江高科總經(jīng)理，金圓桌獎(jiǎng)“最佳CEO”得主

政府要放權(quán)，要回歸到社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，將資源配置的決定權(quán)和企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)歸還給市場(chǎng)與企業(yè)，要正視以管資本為主的監(jiān)管體制改革，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為核心的公司制改革，要推動(dòng)以混合所有制為核心的產(chǎn)權(quán)改革。否則必然出現(xiàn)，國(guó)企改制風(fēng)生水起，國(guó)資改革“霧里看花”，兩頭忙、兩手空

政企不分仍是困擾和束縛目前國(guó)資國(guó)企改革的瓶頸，惟有堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，國(guó)資國(guó)企改革才能走出困頓和迷惑，才能打破深化國(guó)資國(guó)企改革的制度性瓶頸。

政企不分為何“一直未改”

政企不分是深化國(guó)企改革的機(jī)制性缺陷，換言之，這是先天性不足，而相關(guān)部門(mén)又常常陷入矛盾狀態(tài)，對(duì)深化國(guó)企改革的態(tài)度是抱在懷里怕癱瘓（國(guó)企沒(méi)有活力）、自我革命怕傷殘（政府沒(méi)有了權(quán)力）、放到市場(chǎng)怕紊亂（擔(dān)心國(guó)企沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力），這就出現(xiàn)了現(xiàn)實(shí)中看到的國(guó)企改革就像“戴著鐐銬跳舞”，有一種凄美的感覺(jué)。1992年提出“以建立現(xiàn)代企業(yè)制度”為目標(biāo)的國(guó)企改革以來(lái)，可以說(shuō)是“摸著石頭過(guò)河”，提出的目標(biāo)和方向可以說(shuō)是很“豐滿(mǎn)”，但從近30年來(lái)的實(shí)踐看很“骨感”。這不是市場(chǎng)不給力，而是體制推動(dòng)無(wú)合力、相關(guān)部門(mén)無(wú)壓力、關(guān)鍵崗位不賣(mài)力。

主要表現(xiàn)為：思路常變、循環(huán)反復(fù)、不接天線。所謂思路常變就是沒(méi)有始終堅(jiān)持現(xiàn)代企業(yè)制度目標(biāo)導(dǎo)向，國(guó)企改革的一些體制機(jī)制設(shè)計(jì)缺少一線調(diào)研，許多思路不接地氣；所謂循環(huán)反復(fù)主要體現(xiàn)為朝令夕改，比如實(shí)施董事會(huì)試點(diǎn)，一拍腦袋在某一國(guó)企設(shè)立了董事會(huì)，沒(méi)過(guò)一年取消了，導(dǎo)致國(guó)企改革無(wú)所適從；所謂不接天線就是典型的外行指揮內(nèi)行，一刀切，既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，今天要求國(guó)企這樣明天要求那樣，沒(méi)有建立一種讓真正懂企業(yè)的人去改革、管理企業(yè)的運(yùn)行機(jī)制。

可喜的變化是，2013年起，上海逐步推進(jìn)從管企業(yè)到管資本的轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)從管?chē)?guó)企轉(zhuǎn)向管?chē)?guó)資、推行職業(yè)經(jīng)理人制度、國(guó)有資產(chǎn)資本化等。2015年，“市場(chǎng)”在《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中出現(xiàn)多達(dá)35次。2017年5月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)《國(guó)務(wù)院國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變方案》，黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見(jiàn)》。三份文件都是國(guó)字頭、重量級(jí)的，都圍繞一個(gè)核心：市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)。

但政企分開(kāi)談何容易。2003年起，各級(jí)國(guó)資委成立，試圖在國(guó)企管理體制層面改變政府直接干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的局面，但結(jié)果一般。有數(shù)據(jù)表明，國(guó)企“行政選拔”和“行政級(jí)別”現(xiàn)象嚴(yán)重。

政企不分為何“一直在談，一直未改”？原因在于國(guó)企改革近30年，一直沒(méi)有解決好兩個(gè)問(wèn)題，即國(guó)企經(jīng)營(yíng)方式市場(chǎng)化與國(guó)企體制機(jī)制的市場(chǎng)化，我概括為三個(gè)“位”，即政府如何定位、企業(yè)需要換位、監(jiān)管不能缺位。就是說(shuō)，政府要當(dāng)好“婆婆”，不該管的不要管；企業(yè)要懂得換位思考，當(dāng)好“媳婦”，不該做的不能做；外部監(jiān)管不能“走馬觀花”，該怎么做就怎么做。具體表現(xiàn)在：

首先，政企不分源于政府對(duì)社會(huì)管理權(quán)和企業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的混淆，監(jiān)管部門(mén)未能正確定位自身的管理權(quán)限。政企不分的矛盾不在企業(yè)，而是背后國(guó)資國(guó)企監(jiān)管制度與現(xiàn)代企業(yè)制度相沖突的矛盾，是政府管理供給側(cè)改革不到位的“不合規(guī)”狀態(tài)。

其次，政企不分源于一直以來(lái)的行政管理體制，導(dǎo)致政府的行政化管理慣性。例如，國(guó)企有行政級(jí)別，都與當(dāng)?shù)卣兄Ыz萬(wàn)縷的聯(lián)系，非上市國(guó)企的管理更是有著“政府是娘家，政治牌優(yōu)先”的說(shuō)法，這就有了國(guó)企改革在政企分開(kāi)的道路上“一放就亂、一管就死”的尷尬。

再次，政企不分深層次的體制機(jī)制問(wèn)題，是《企業(yè)法》轉(zhuǎn)向《公司法》過(guò)程中的磨合問(wèn)題。當(dāng)前的國(guó)企特別是上市國(guó)企，更多的需要建立在《公司法》的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公司治理。即國(guó)企應(yīng)從《企業(yè)法》向《公司法》轉(zhuǎn)移，從行政關(guān)系變成股權(quán)為紐帶的出資人履行管資本的關(guān)系。

去行政化、走市場(chǎng)化、促規(guī)范化

解決政企分開(kāi)，關(guān)鍵在于去行政化、走市場(chǎng)化、促規(guī)范化。政府要放權(quán)，要回歸到社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，將資源配置的決定權(quán)和企業(yè)的經(jīng)營(yíng)權(quán)歸還給市場(chǎng)與企業(yè)，要正視以管資本為主的監(jiān)管體制改革，以建立現(xiàn)代企業(yè)制度為核心的公司制改革，要推動(dòng)以混合所有制為核心的產(chǎn)權(quán)改革。否則必然出現(xiàn)，國(guó)企改制風(fēng)生水起，國(guó)資改革“霧里看花”，兩頭忙、兩手空。推進(jìn)改革的方向是堅(jiān)持去行政化，推動(dòng)改革的動(dòng)能是堅(jiān)持走市場(chǎng)化，保障改革的關(guān)鍵是堅(jiān)持促規(guī)范化。政企分開(kāi)，破解行政與市場(chǎng)體制機(jī)制沖突的關(guān)鍵是要實(shí)現(xiàn)三者的有機(jī)統(tǒng)一。具體措施有三點(diǎn)。

其一，圍繞“放權(quán)”，堅(jiān)持“去行政化”，回歸政府和企業(yè)核心定位。

落實(shí)所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)分離。要減少政府干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的行為，“婆婆”要把好方向，讓國(guó)企真正成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自我約束的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體。要理順出資人、決策人和經(jīng)營(yíng)管理人的關(guān)系，建立并完善以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理體系，加快完善國(guó)企分類(lèi)考核和監(jiān)管方式，提高監(jiān)管的科學(xué)性和有效性，要讓政府“有形的手歸位”，市場(chǎng)“無(wú)形的手到位”。必須正確認(rèn)識(shí)到，所謂的兩權(quán)分離，并非不要所有權(quán)了，而是“放手”具體經(jīng)營(yíng)的權(quán)力；所謂的管資本并非不管企業(yè)，而是不能再管企業(yè)的具體經(jīng)營(yíng)行為。

堅(jiān)持“放管服”改革?！胺拧笔钦匦露ㄎ蛔陨斫巧瑢?shí)現(xiàn)政府、企業(yè)各自歸位的舉措?！肮堋笔菑墓芷髽I(yè)到管資本的變化，是政府管理供給側(cè)改革的要求。“服”是政府讓位企業(yè)，幫助企業(yè)營(yíng)造公平便利的市場(chǎng)環(huán)境，降低制度性交易成本，充分調(diào)動(dòng)市場(chǎng)主體積極性的改革措施。正如李克強(qiáng)總理所說(shuō)，“要不斷通過(guò)深化‘放管服改革，處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，為企業(yè)解開(kāi)‘枷鎖，釋放市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，解放和發(fā)展生產(chǎn)力。”

其二，落實(shí)“讓權(quán)”，堅(jiān)持“走市場(chǎng)化”，發(fā)揮政府和企業(yè)各自職能。

健全市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)體制機(jī)制。落實(shí)“讓權(quán)”，核心在于市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，并建立與之相適應(yīng)的體制機(jī)制。從國(guó)務(wù)院辦公廳5月發(fā)布的文件來(lái)看，核心精神是要實(shí)現(xiàn)國(guó)資監(jiān)管從管資產(chǎn)向管資本的職能轉(zhuǎn)變，實(shí)際上是體現(xiàn)國(guó)資改革引領(lǐng)國(guó)企改革，從頂層設(shè)計(jì)到政策落地。鑒于此，國(guó)資監(jiān)管需改變?cè)瓉?lái)管人、管事、管資產(chǎn)的角色，回歸出資人身份，加快向管資本為主轉(zhuǎn)變；企業(yè)應(yīng)依據(jù)現(xiàn)有法律和公司章程，不斷優(yōu)化公司股權(quán)結(jié)構(gòu)，健全法人治理結(jié)構(gòu)，完善公司治理。比如，探索設(shè)立國(guó)有投資運(yùn)營(yíng)公司，建立國(guó)資監(jiān)管和企業(yè)之間的中間層，接好國(guó)資委下放監(jiān)管權(quán)，用好市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)權(quán)，明晰政府與市場(chǎng)的邊界。國(guó)資投資平臺(tái)更加側(cè)重于推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集聚和轉(zhuǎn)型，優(yōu)化國(guó)資布局；國(guó)資運(yùn)營(yíng)平臺(tái)則更加側(cè)重于提升國(guó)資運(yùn)營(yíng)效率，促進(jìn)國(guó)有資本合理流動(dòng)。這既為國(guó)資監(jiān)管部門(mén)管資本提供了操作平臺(tái)，又為企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)提供了制度保障。

落實(shí)職業(yè)經(jīng)理人選聘制度。放手讓“媳婦”大膽作為、敢于作為，讓董事有“話語(yǔ)權(quán)”，盡量避免“行政選拔”現(xiàn)象和“行政指令性”行為。上海市委書(shū)記韓正2013年在上海市深化國(guó)資改革促進(jìn)企業(yè)發(fā)展工作會(huì)議上就表示，要完善有利于企業(yè)家成長(zhǎng)的任職機(jī)制，讓懂市場(chǎng)、懂經(jīng)營(yíng)的人來(lái)干企業(yè)，讓干得好的人以企業(yè)為家，不能總是鐵打的營(yíng)盤(pán)流水的兵。中央《深化意見(jiàn)》指出，推行職業(yè)經(jīng)理人制度，實(shí)行內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進(jìn)相結(jié)合，暢通現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)管理者與職業(yè)經(jīng)理人身份轉(zhuǎn)換通道，董事會(huì)按市場(chǎng)化方式選聘和管理職業(yè)經(jīng)理人，合理增加市場(chǎng)化選聘比例，加快建立退出機(jī)制。推行職業(yè)經(jīng)理人制度，可探索從國(guó)資系統(tǒng)內(nèi)部準(zhǔn)市場(chǎng)化起步，通過(guò)股東會(huì)、董事會(huì)選聘，實(shí)現(xiàn)從“行政任命”到“市場(chǎng)選聘”職業(yè)經(jīng)理人的轉(zhuǎn)變；可探索從契約化管理起步，實(shí)施經(jīng)營(yíng)層任期考核，逐步實(shí)現(xiàn)董事會(huì)選聘職業(yè)經(jīng)理人的完全市場(chǎng)化，從而使“暢通現(xiàn)有經(jīng)營(yíng)管理者與職業(yè)經(jīng)理人身份轉(zhuǎn)換通道”的要求具有可操作性。

其三，規(guī)范“行權(quán)”，堅(jiān)持“促規(guī)范化”，保障政府和企業(yè)依法行權(quán)。

健全和完善立法體系。政企不分的深層次問(wèn)題之一在于當(dāng)前的法律法規(guī)與政府管企業(yè)的行為產(chǎn)生沖突，根源上是行政與市場(chǎng)的體制機(jī)制沖突，實(shí)則是現(xiàn)有法律法規(guī)體系與市場(chǎng)規(guī)則的沖突。應(yīng)進(jìn)一步夯實(shí)以《公司法》《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》等為基礎(chǔ)的制度體系，及時(shí)調(diào)整與目前國(guó)企改革操作中相違背的政策法規(guī)，完善相關(guān)配套政策體系，健全以公司章程為核心的企業(yè)制度體系，規(guī)范各權(quán)力主體責(zé)權(quán)定位和行權(quán)方式，實(shí)現(xiàn)深化改革與依法治企的有機(jī)統(tǒng)一。

規(guī)范和落實(shí)董事會(huì)職權(quán)?！兑庖?jiàn)》提出，2017年底前，國(guó)企公司制改革基本完成。國(guó)企實(shí)現(xiàn)向公司制改革轉(zhuǎn)變，核心是要建立和完善公司治理模式，董事會(huì)是公司治理的核心，一個(gè)公司搞得好不好，最關(guān)鍵在于董事會(huì)。應(yīng)樹(shù)立“董事會(huì)中心主義”的理念，建立董事會(huì)市場(chǎng)化管理運(yùn)行機(jī)制，強(qiáng)化市場(chǎng)化激勵(lì)和約束作用，保證董事會(huì)不被大股東或內(nèi)部人控制，最大限度維護(hù)股東利益；合理引入獨(dú)立董事或外部董事，完善董事提名和表決機(jī)制、薪酬激勵(lì)及考核機(jī)制，促進(jìn)獨(dú)立董事審慎盡責(zé)、積極有效地參與企業(yè)決策，發(fā)揮獨(dú)董的專(zhuān)業(yè)職能和制衡功能。

優(yōu)化和完善企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)。股權(quán)結(jié)構(gòu)是公司治理的關(guān)鍵。要穩(wěn)步推進(jìn)國(guó)企股權(quán)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，通過(guò)引入戰(zhàn)略投資者，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，不僅改變國(guó)企一股獨(dú)大的局面，從股權(quán)結(jié)構(gòu)上保證公司治理的市場(chǎng)化、規(guī)范化，形成能激勵(lì)、有制約的公司治理狀態(tài)，也更能為公司經(jīng)營(yíng)增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。通過(guò)員工持股、中長(zhǎng)期激勵(lì)等方式，與員工做“事業(yè)合伙人”，形成利益共同體和命運(yùn)共同體。