陳世棟　羅忱

摘要：隨著快速城市化帶來城市空間的擴大，大都市邊緣區(qū)往往被劃為規(guī)劃控制區(qū)，其中農(nóng)地極有可能被征用為城市建設用地，不確定的土地利用預期及土地級差地租對農(nóng)民形成了強烈的激勵，導致大量違建產(chǎn)生。通過對廣州市白云區(qū)北部三個鎮(zhèn)97條行政村的問卷調(diào)查，試圖了解快速城市化地區(qū)的農(nóng)民對集體土地被征用及其可能獲得補償?shù)念A期。結果表明，都市邊緣區(qū)農(nóng)民對征地補償普遍存在較大的期望，并希望獲得與城市地區(qū)功能與市場價值相匹配的補償。大量農(nóng)民甚至認為其土地只能出租而不能被征，反映了農(nóng)民對于以其土地產(chǎn)權分享城市化紅利的意識日漸高漲，因而，政府在通過征地來推動空間城市化時，應注意構建城鄉(xiāng)土地發(fā)展權共享機制。

引言

中國獨有的“城鄉(xiāng)雙重二元”[1]土地制度是造成城鄉(xiāng)二元格局的制度性根源之一，受到各界的廣泛爭議。[2]在土地的價值城鄉(xiāng)分配過程中，通過低價征地和高價出讓的方式，政府獲得了絕大部分地租收入，[3]從而造成了大量因征地而產(chǎn)生的社會問題，[4]但最重要的問題是因同地不同價而造成的城鄉(xiāng)公平。[5]盡管也有學者認為，中國正是得益于這一制度安排而獲得快速城市化的積累，是支撐中國“城市化奇跡”的根本原因，[6]在現(xiàn)行的分稅制制度安排下，地方用獨有的土地財政的方式獲得了建設城市基礎設施的資金，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展和改善居民生活水平支付成本，因而具有合理性。目前，中國經(jīng)過30多年的快速城市化，整體已經(jīng)進入城市化后期前半段，但在城市人口增長的過程中，城鄉(xiāng)建設用地同步增長，即存在嚴重的“雙棲城市化”現(xiàn)象，[7]造成了嚴重的土地資源浪費，而在都市邊緣區(qū)，隨著城鎮(zhèn)用地的平面推進，存在農(nóng)民大規(guī)模的違規(guī)的土地轉用現(xiàn)象，[8]即通過加建、搶建或者違法建設廠房和小產(chǎn)權房出，極力將城市化紅利內(nèi)部化。[9]雖然單個村莊面積不大，但村莊主體過多，[10]基層政府難以對之實施有效的監(jiān)管，造成了大量分散和混雜的非城非鄉(xiāng)的景觀，一定程度上制約了城市基礎設施和優(yōu)質產(chǎn)業(yè)用地的安排。

珠三角地區(qū)自改革開放初期以農(nóng)村社區(qū)工業(yè)化起步后，[11]鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展逐漸形成了對土地租金的“路徑依賴”，[12]以通過不斷擴大建設用地規(guī)模來獲取土地租金，并通過構建股份合作制[13]來鞏固已獲得的土地租金紅利。集體用地實際上已經(jīng)成為本地農(nóng)民的財產(chǎn)性收入主要來源，因而往往抗拒政府的征地，導致城市產(chǎn)業(yè)和空間被低端鎖定。所以，對大都市邊緣地區(qū)的農(nóng)民對政府征地的意愿及其獲得土地租金補償預期的研究，可以深入揭示自下而上城市化地區(qū)農(nóng)民對農(nóng)地關系的變化，為政府制定征地措施及城市空間更新提供借鑒。

一、研究區(qū)域與問卷調(diào)查

（一）研究區(qū)域

本文主要通過問卷調(diào)查的方式，剖析都市邊緣區(qū)農(nóng)民對農(nóng)地被征用及其對獲得不同補償?shù)膽B(tài)度。調(diào)查問卷空間范圍為廣州市白云區(qū)北部三鎮(zhèn)，從西往東分別為江高鎮(zhèn)、人和鎮(zhèn)和鐘落潭鎮(zhèn)，面積共334.99km2（圖1）。三鎮(zhèn)處于廣州市核心建成區(qū)與北部花都組團的過渡地帶，流溪河貫穿三鎮(zhèn)。流溪河流域是廣州重要的水源保護區(qū)，沿岸有13萬畝基本農(nóng)田。在快速城市化下，本地農(nóng)民面臨較大的外部發(fā)展機會，1980年代以來，大量的小產(chǎn)權房及農(nóng)村集資房建設屢禁不止，存在普遍的加建和搶建等違規(guī)建設行為，[9]3個鎮(zhèn)具有一定的相似性，因而是研究農(nóng)民對政府征地意愿及不同的補償方式態(tài)度的典型區(qū)域。

廣州市白云區(qū)東鄰增城區(qū)，西靠佛山市南海區(qū)，南接荔灣、越秀、天河、黃埔等4個核心城區(qū)，北至花都區(qū)和從化區(qū)。目前，白云區(qū)內(nèi)有14條行政街、4個中心鎮(zhèn)，設居民委員會241個，村民委員會118個。全國第六次人口普查，常住人口222.27萬，戶籍人口82.85萬，流動人口約139.42萬。行政街道位于南部，四個中心鎮(zhèn)位于北部，白云區(qū)長期作為廣州郊區(qū)，城鄉(xiāng)結合部特征明顯。村鎮(zhèn)面積大，分布廣泛。由于南接廣州核心建成區(qū)，北連空港，快速城市化給白云區(qū)帶來了分享發(fā)展的機遇，是傳統(tǒng)的自下而上鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，但隨著廣州大量的交通基礎設置布局及城市空間擴大，也給白云區(qū)未來發(fā)展帶來不確定性。

（二）問卷調(diào)查與數(shù)據(jù)處理

本文采用調(diào)查問卷及訪談法收集相關信息。采取全覆蓋的方式，每村100份村民問卷對三鎮(zhèn)共97條行政村（鐘落潭鎮(zhèn)37條村，人和鎮(zhèn)25條村及江高鎮(zhèn)35條村）發(fā)放問卷調(diào)查。村民問卷共發(fā)放9 700份。獲得了江高34條村、人和鎮(zhèn)24條村，共56條村的村民問卷（其中兩條村作廢）；總計4 500份，有效約3 556份。

所有問卷均通過村委會向村民發(fā)放和組織填寫，并經(jīng)村委會上收后統(tǒng)一寄送至本研究課題組（發(fā)放時間為2013年11月6日至2013年12月16日）。課題組統(tǒng)一組織人員，基于SPSS進行數(shù)據(jù)錄用及分析（數(shù)據(jù)處理時間為期一個月，從2013年12月26日至2014年1月26日），數(shù)據(jù)錄入過程中進行了有效問卷的篩選，將筆跡相似問卷去除，將前后邏輯矛盾問卷去除。為了研究都市邊緣區(qū)農(nóng)民對其農(nóng)地或宅基地未來被征用的可能預期時，設置的問題為：您覺得您的農(nóng)地或宅基地未來會被政府征用嗎？答案有3個選項，分別為“可能性極大”、“不會”和“無所謂”。為研究農(nóng)民對希望獲得的征地補償?shù)膽B(tài)度，設置了問題：您認為政府征用農(nóng)地或宅基地應如何補償？答案分為4個選項，分別為“農(nóng)地按照農(nóng)地價格補償，宅基地按照宅基地價格補償”、“農(nóng)地按照農(nóng)地價值補償，宅基地按照城市建設用地價值補償”、“按照被征地功能和用途補償”和“不能被征，只能被租”。第一個選項能了解農(nóng)民是否在意集體用地被征用前后市場價格的變化；第二個選項能了解農(nóng)民在意農(nóng)地還是宅基地的收益權和城鄉(xiāng)建設用地同地不同價的看法；第三個選項意在了解農(nóng)民是否在意集體土地在征地前后市場價值的巨大差異，能從側面了解農(nóng)民是土地城市化市場紅利的重視程度；第三個選項是了解農(nóng)民對城鄉(xiāng)土地市場價值不平衡及土地作為財產(chǎn)權能獲得長期收益的態(tài)度。

二、問卷結果分析

（一）農(nóng)民對其集體土地會否被征用的預期

部分研究[9、10、12]認為，都市邊緣區(qū)之所以存在大量的農(nóng)地非法轉用現(xiàn)象，原因就是農(nóng)民和村集體基于農(nóng)地可能被征為城市建設用地的預期。各行為主體在城市化形成的巨大的土地級差地租的激勵下，紛紛通過“多個村民聯(lián)合、本村村民與外部資本聯(lián)合、農(nóng)村集體組織主導、村集體與外部資本聯(lián)合”等多種方式聯(lián)合行動以降低違法成本。而不同村莊土地利用安排的差異主要是受到村莊交通區(qū)位、信息獲得渠道相關，但也存在村莊區(qū)位相似而村莊違建規(guī)模和力度相差甚遠，或者村莊區(qū)位差異較大但違建規(guī)模均較大的情況，但不管哪種情況，都與外部管制力度和村莊內(nèi)部結構差異相關。然而，農(nóng)地轉用行為受到相關法律的嚴格管制，特別是國家嚴控任何單位或個人對基本農(nóng)田的轉用，但何以廣州都市邊緣區(qū)的農(nóng)民依然存在甘冒著違法風險的農(nóng)地轉用行為？[3]以下以農(nóng)村調(diào)查問卷為基礎，分析農(nóng)民對農(nóng)地是否會被征用的預期態(tài)度。

在問及“您覺得您的農(nóng)地或宅基地未來會被政府征用嗎”這一問題時，有1 078位被訪者回答可能性極大，占39.2%，選擇“不會”的為少數(shù)，僅687人，占25.0%，另有35.9%的村民選擇“無所謂”?？梢?，本地大部分農(nóng)民認為在城市化快速推進背景下，本村的農(nóng)地或者宅基地可能會被政府征用。政府征地則需進行補償，農(nóng)民從政府征地所得的補償費用遠遠高于其從事農(nóng)業(yè)的收益，正是來源于征地所得的財產(chǎn)性收入預期，造成了農(nóng)民的農(nóng)地轉用行為及違建行為的發(fā)生。

1.不同鎮(zhèn)集體土地被征用的期望的差異

征地預期對不同鎮(zhèn)村民的激勵程度并不一致。但被調(diào)查的3個鎮(zhèn)中，除了江高鎮(zhèn)選擇“無所謂”人數(shù)高于“可能性極大”和“不會”外，其他兩鎮(zhèn)選擇“可能性極大”選擇的人數(shù)均高于選擇“不會”及“無所謂”的人數(shù)，說明了快速城市化下，城市擴大帶來的租金收益對農(nóng)民的存在極大激勵。

從鎮(zhèn)街的差別來看，鐘落潭鎮(zhèn)認為“可能性極大”的農(nóng)民占全鎮(zhèn)的43.8%，認為“不會”的占26.6%，人和鎮(zhèn)認為“可能性極大”的農(nóng)民占全鎮(zhèn)的45.5%，認為“不會”的占22.6%；江高鎮(zhèn)認為“可能性極大”的農(nóng)民占全鎮(zhèn)的32.5%，認為“不會”的占25.8%。在三鎮(zhèn)之中，人和鎮(zhèn)農(nóng)民認為農(nóng)地極有可能被被征的人數(shù)比例最高，反映了人和鎮(zhèn)農(nóng)地面臨快速城市化對農(nóng)地的侵蝕力度最大，鐘落潭鎮(zhèn)次之，江高鎮(zhèn)最低，同時反映了農(nóng)民對農(nóng)地被征的預期?？梢酝茰y的是，預期較大的鎮(zhèn)，其農(nóng)民對投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性不高，反而通過正規(guī)或者非正規(guī)途徑尋求農(nóng)地非農(nóng)化，以獲取城市化級差地租或者征地補償款的激勵作用更高。較大的征地預期下，農(nóng)地保護的難度將加大（圖2）。

2.18歲至35歲年齡段的人對于政府征地期望最大

年齡的差異體現(xiàn)了個體行為及其效果的差異。從不同年齡組的被訪者對這一問題的回應來看，在60歲以上年齡組中，39.60%的人選擇“可能性極大”，選擇“不會”的占24.83%，選擇“無所謂”的占35.57%。在36歲至60歲這一年齡層次中，38.19%的人選擇“可能性極大”，選擇“不會”的占25.80%，選擇“無所謂”的占36.02%。在18歲至35歲的年齡組中，有67.14%的被訪者選擇“可能性極大”，占了大部分?？梢姡诔赡耆说娜齻€年齡段中，青年人口組對政府征地的期望最大（圖3）。

3.打工及務農(nóng)者對于政府征地期望最大

職業(yè)的差異可以反映行為人獲取信息渠道及其對信息判斷的差異，從而影響了其對地方發(fā)展趨勢及政府管制力度的判斷。從各類型職業(yè)被訪者對農(nóng)地可能被征的態(tài)度來看，認為“極有可能”被征的比例最大的人群是專業(yè)人員或管理人員，最低的是“無工作中”，打工者認為農(nóng)地極有可能被征的達到了41.2%，而務農(nóng)者為38.6%，私營企業(yè)或個體戶為36.9%，政府公務員或單位職員為38.1%。認為“不會”被征的被訪者中，“無工作者”的比例最高，達到32.0%；其次是私人企業(yè)主或個體戶，達到31.2%，再次是務農(nóng)者，達到27.5%；而打工者最低，僅為22.1%（圖4）。

認為農(nóng)地會否被征主要跟被訪者所掌握的信息相關，從類型上看，公職人員、專業(yè)技術人員、管理者和外出打工者認為農(nóng)地被征可能性極大的比例高于外出務農(nóng)者及無工作者，反映了前者所掌握的信息量大于后者。而在認為“不會”被征的人群中，顯然“無工作者”總體上所掌握的信息量較小，認為不會被征也就不足為奇；而打工者認為“不會”的比例最低，更是由于外出打工者所掌握的外部信息可能優(yōu)于務農(nóng)者及無工作者人群，證明了對農(nóng)地是否會被征用的預期與職業(yè)的非農(nóng)化呈現(xiàn)極大的正相關。

4.收入水平越低對政府征地期望越大

收入水平的差異影響著行為人對獲得高收益前期投入的能力。不同收入水平的被訪者對農(nóng)地或宅基地未來是否會被征用這一問題的回答的差異較大。收入水平在3 000元以上10 000元以下的各個收入組被訪者對這一問題的回答最具代表性。在60 001元至100 000元的收入組中，選擇“無所謂”的占41.13%，“可能性極大”占40.32%，表示“不會”的占18.55%。在4 0001元至60 000元收入組中，表示“可能性極大”的為41.79%，表示無所謂的為33.57%，選擇“不會”的為24.64%。在200 001元至40 000元收入組中，選擇“可能性極大”的為42.44%，選擇“不會”的為22.20%，選擇“無所謂”的為35.37%。在10 001元至20 000元收入組中，選擇“可能性極大”的為44.58%，選擇“不會”的為26.68%，選擇“無所謂”的為28.74%。在6 001元至10 000元收入組中，選擇“可能性極大”的為35.21%，選擇“不會”的為24.41%，選擇“無所謂”的為40.39%。在3 001元至6 000元收入組中，選擇“可能性極大”的為38.66%，選擇“不會”的為20.37%，選擇“無所謂”的為40.97%?？梢姀?0 000元以上至100 000元之間的各個收入組別之中，收入越低者，對政府征地的期望越大，可能的原因是雖然其經(jīng)濟收入不高，但也能把握一定的信息機會，并希望借征地能帶來實在的收益。在10 000元以下的兩個收入組中，選擇“可能性極大”者的比例還低于選擇“無所謂”者的比例，可見，因為收入低，難以有資金投入違建建設以把握政府征地可能帶來收入的增加機會，所以這兩個收入組者對于通過政府征地提高收入不敏感（圖5）。

（二）農(nóng)民對于政府征用農(nóng)地及宅基地后給予補償?shù)姆绞讲町?/p>

如前所述，研究區(qū)域內(nèi)農(nóng)民普遍存在對政府征地的期望，這種期望的經(jīng)濟體現(xiàn)就是希望獲得較高的補償收入，因而，通過問卷農(nóng)民對征地的補償費用高低及補償方式的差異可以反映這一問題。大量的研究認為，政府在以極低的價格從農(nóng)民手上征得土地，如征用農(nóng)地的補償僅僅是其近三年的農(nóng)地農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出的價值，而建設用地價格也較低，但不管征用建設用地還是農(nóng)地，政府均可能改變原有土地屬性，建設工廠或者房地產(chǎn)等開發(fā)項目，而又以較高的價格在市場上出讓，從中賺取差價。[1]不公平的城鄉(xiāng)征地補償往往造成很多社會問題，這一現(xiàn)象受到很多詬病。為探究農(nóng)民對其農(nóng)地或宅基地被征用時所希望獲得補償?shù)牟町?，將問題“農(nóng)民希望農(nóng)地或宅基地被征的補償方式”的答案設置為“農(nóng)地按照農(nóng)地價值補償，宅基地按照城市建設用地價值補償”、“農(nóng)地按照農(nóng)地價值補償、宅基地按照宅基地價格補償”、“按照被征地功能和用途補償”和“不能被征，只能租地”四種類型，以充分反映農(nóng)民對其土地被征用后獲得補償?shù)囊庠浮Ｔ谒谢厥盏挠行柧碇?，?7.8%的被訪者希望“農(nóng)地按照農(nóng)地價值補償，宅基地按照城市建設用地價值補償”，說明了城鄉(xiāng)接合部地區(qū)，農(nóng)民普遍認為被征地后應獲得與城市建設用地相同功能的價值補償。選擇“農(nóng)地按照農(nóng)地價值補償、宅基地按照宅基地價格補償”的僅為15.6%，選擇人數(shù)較少，說明了農(nóng)民普遍認識到存在上述的城鄉(xiāng)土地價值差異對其存在的不公平。選擇“按照被征地功能和用途補償”的僅為9.1%，選擇人數(shù)最少，說明了農(nóng)民普遍意識到的城鄉(xiāng)土地價值差異。而選擇“不能被征，只能租地”的也達27.5%。選擇人數(shù)為第二多，說明了農(nóng)民對其農(nóng)地產(chǎn)權意識的普遍覺醒，因其土地被征后，僅僅能獲得一次性補償，而不能被征只能出租則能夠細水長流，獲得長時間的財產(chǎn)性收益。數(shù)據(jù)反映了大部分被訪者普遍存在對被征地高價值補償?shù)目释?，部分被訪者甚至認為農(nóng)地或宅基地不能被征，而只能被租，同樣也反映了農(nóng)村與村集體在城市化下對分享土地租金收入的渴望。

1.各鎮(zhèn)農(nóng)民均希望獲得等同于城市建設用地的補償標準

3個鎮(zhèn)的被訪者對該問題的回答也體現(xiàn)了各個鎮(zhèn)的發(fā)展差異及農(nóng)民對土地租金剩余追求的差異。按照“農(nóng)地按照農(nóng)地價值補償，宅基地按照宅基地價值補償”、“農(nóng)地按照農(nóng)地價值補償，宅基地按照城市建設用地價值補償”、“按照被征地價值補償”和“不能被征，只能租地”四個選項的先后順序，3個鎮(zhèn)被訪者進行選擇的百分比見圖6。這些數(shù)據(jù)反映，人和鎮(zhèn)被訪者更多希望“農(nóng)地按照農(nóng)地價值補償，宅基地按照城市建設用地價值補償”，其他兩鎮(zhèn)的被訪者持有這種意見在四個選項中均為最多。其次為“不能被征，只能租地”，各鎮(zhèn)選擇的人數(shù)均排在第二位，說明了農(nóng)民希望能夠掌握集體土地的利益權，并相應獲得與市場份額一樣的收益?？傊?，盡管各鎮(zhèn)各村的村莊社會結構并不一致，但這并不影響各鎮(zhèn)農(nóng)民對于基于集體產(chǎn)權所應獲得完全一致的土地市場的收益。

2.不同職業(yè)組的人對于政府征地期望存在較大差異

務農(nóng)、打工、私營企業(yè)主或個體戶、政府公務員或單位職員、專業(yè)人員或管理人員、其他、無工作等七大類別。按照不同職業(yè)組人員對上述四個選項的選擇，“打工”和“務農(nóng)者”選擇“不能被征，只能租地”分別排在前兩位，分別為38.9%和34.3%，第三為無工作者，僅為9.2%。無論任何職業(yè)，選擇“農(nóng)地按照農(nóng)地價值補償，宅基地按照城市建設用地價值補償”的被訪者數(shù)量均最多，除了務農(nóng)者為42%外，其他均在50%左右，最高的為務工者，達到了52%，表明無論何種職業(yè)，均希望政府征地時，能夠獲得按照等同于城市用地的價值進行補償。同時，在選擇“不能被征，只能租地”的選項中，無工作者占比最高，達到了36%，務農(nóng)者在所有職業(yè)被訪者中的排在第二，達到了30.9%，表明了集體土地對無工作及務農(nóng)者的生活及就業(yè)保障功能。

三、結論與討論

都市邊緣區(qū)是處于城市向鄉(xiāng)村過度的區(qū)域，這里土地利用情況復雜，變化迅速，又往往是城市建設用地未來的重點擴展之地，因為屬于規(guī)劃控制區(qū)。由于存在巨大的城市化外部紅利，農(nóng)民往往農(nóng)民聯(lián)合或與外部聯(lián)合，避免政府的強力管制，從而獲得土地建設收益，所以，存在城市規(guī)劃的空間管制被激烈突破的現(xiàn)象。

通過問卷調(diào)查，能深入分析微觀層面基于農(nóng)民這一行為人對于參與城市化進程及獲得收益的態(tài)度。總體來看，基本結論如下：

一是由于城市的快速擴張，都市邊緣區(qū)農(nóng)民對政府征用農(nóng)地存在強烈的期望，說明了農(nóng)民對分享城市化紅利的期望。

二是人和鎮(zhèn)農(nóng)民對征地的期望最大。在人和鎮(zhèn)的603份有效問卷中，有403人回答“可能性極大”，占66.83%，鐘落潭鎮(zhèn)則達到62.20%，而江高鎮(zhèn)則為55.78%，三鎮(zhèn)農(nóng)民對政府征用農(nóng)地的期望均超過半數(shù)，說明白云區(qū)農(nóng)民對政府征地的期望普遍較大，但各鎮(zhèn)有差異，可能是因為距離廣州城市建成區(qū)的距離遠近和城市發(fā)展程度的差異而有所區(qū)別。

三是18歲至35歲年齡段、打工及務農(nóng)者及年收入水平在10 000元左右的被訪者對征地的期望最大。

總之，廣州等珠三角城市農(nóng)民通過集體土地來獲得城市化紅利的愿望，往往加大了政府的公共預算開支，也不利于城市的產(chǎn)業(yè)和空間更新，表明未來政府應更加尊重農(nóng)民的土地發(fā)展權，這也是珠三角在進入城市化后期階段后需要進行機的制創(chuàng)新之處。

說明：本文受“廣東省社會科學院2017年度院級應用決策課題——廣東省特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展路徑及空間組織模式”資助。

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責任編輯：許 丹