林瑜勝

摘要：當(dāng)前我國的養(yǎng)老矛盾正在產(chǎn)生“溢出效應(yīng)”，養(yǎng)老責(zé)任邊界從傳統(tǒng)的家庭內(nèi)部擴(kuò)張至全體社會(huì)；養(yǎng)老主要責(zé)任主體從家庭成員轉(zhuǎn)移至社會(huì)和政府；養(yǎng)老問題的經(jīng)濟(jì)屬性升級(jí)為養(yǎng)老問題的政治屬性。城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障是城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系中的短板。同時(shí)，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障仍然面臨政府養(yǎng)老觀念更新、養(yǎng)老主體責(zé)任劃分、養(yǎng)老服務(wù)資源供需失衡和養(yǎng)老服務(wù)滿足率低下四個(gè)問題。政府應(yīng)該從法律、經(jīng)濟(jì)、管理和引導(dǎo)四方面履行政府職責(zé)，完善城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障，為城鎮(zhèn)居民提供老有優(yōu)養(yǎng)的老年生活。

在家庭規(guī)模小型化、家庭結(jié)構(gòu)核心化趨勢(shì)下，家庭養(yǎng)老功能迅速弱化，社會(huì)化的養(yǎng)老服務(wù)成為補(bǔ)缺家庭養(yǎng)老功能的必然選擇。但是，目前我國社會(huì)化養(yǎng)老由于發(fā)展歷史較短，同時(shí)面臨著老人養(yǎng)老觀念更新、養(yǎng)老服務(wù)組織能力提高和養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)提升等方面的挑戰(zhàn)，政府作為公民養(yǎng)老保障的終極責(zé)任主體，有必要從社會(huì)保障建設(shè)的全局出發(fā)，充分履行政府職責(zé)，推動(dòng)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障妥善有序進(jìn)行，為城鎮(zhèn)居民提供老有優(yōu)養(yǎng)的老年生活。

一、問題的提出

隨著城市家庭結(jié)構(gòu)變遷，家庭養(yǎng)老功能日趨弱化，養(yǎng)老的社會(huì)化趨勢(shì)越發(fā)明顯。伴隨老齡化不斷加深而至的是養(yǎng)老服務(wù)資源供需的不平衡。養(yǎng)老服務(wù)資源供給不足與養(yǎng)老保障需求增加不平衡之間的矛盾正在產(chǎn)生“溢出效應(yīng)”，即養(yǎng)老責(zé)任邊界已經(jīng)從傳統(tǒng)的家庭內(nèi)部擴(kuò)張至全體社會(huì)、養(yǎng)老主要責(zé)任主體從家庭成員轉(zhuǎn)移至社會(huì)和政府、養(yǎng)老問題的經(jīng)濟(jì)屬性升級(jí)為養(yǎng)老問題的政治屬性。目前，我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系一體化進(jìn)程取得明顯成效。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)了整合，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)在全國部分地區(qū)實(shí)現(xiàn)了整合，社會(huì)保障制度的碎片化特征有所消解。與制度整合取得的成就相比，具體社會(huì)保障制度的完善更需引起重視。相對(duì)于農(nóng)村居民養(yǎng)老保障已經(jīng)進(jìn)行了持久而深入的研究，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障研究有待深入，而且針對(duì)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障的研究常常被納入城市養(yǎng)老保障研究中一同論述。但實(shí)際情況是，城市養(yǎng)老保障權(quán)利主體分為機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員、城鎮(zhèn)職工和城鎮(zhèn)居民，三者的社會(huì)保障在制度建構(gòu)和保障待遇等方面均存在較大差異?；\統(tǒng)討論城市養(yǎng)老保障不利于準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)和把握城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障問題。與機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老保障相比，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障目前仍處于繳費(fèi)低水平、保障低水平、服務(wù)低水平和養(yǎng)老需求與養(yǎng)老服務(wù)矛盾高發(fā)的“三低一高”狀態(tài)。與此同時(shí)，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障責(zé)任主體呈現(xiàn)“一強(qiáng)三弱”，即政府強(qiáng)、社會(huì)弱、家庭弱、個(gè)體弱。城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老問題能否得到妥善解決直接影響居民家庭幸福和整個(gè)社會(huì)和諧。在此背景下，為了解決日益增加的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障需求與養(yǎng)老服務(wù)資源供給不平衡之間的矛盾，研究城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障的政府責(zé)任顯得十分緊迫。

二、已有文獻(xiàn)的回顧

社會(huì)保障作為國家為全體公民提供的基本生存權(quán)利保障，政府承擔(dān)著不容推卸的責(zé)任。針對(duì)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障的政府責(zé)任，國內(nèi)學(xué)界的研究主要集中在以下四個(gè)方面：

第一，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)管理問題。政府一方面應(yīng)加大對(duì)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投入，多建規(guī)模大、收費(fèi)低的養(yǎng)老院；另一方面，應(yīng)對(duì)私立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行價(jià)格規(guī)范，防止出現(xiàn)天價(jià)養(yǎng)老院。[1]

第二，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保問題。城鎮(zhèn)居民月收入和養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)之間存在明顯的正相關(guān)關(guān)系，政府應(yīng)根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)做出相應(yīng)調(diào)整，[2]制定不同的方案供參保人選擇，[3]通過建立相應(yīng)的待遇調(diào)整和發(fā)放機(jī)制等形式，鼓勵(lì)城鎮(zhèn)居民早參保、多繳費(fèi)，[4]通過財(cái)政補(bǔ)貼幫助困難群體參加養(yǎng)老保險(xiǎn)。[5]為了實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)從“制度全覆蓋”到“人群全覆蓋”，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)參保方式應(yīng)由自愿向強(qiáng)制轉(zhuǎn)換。[6]

第三，養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇問題。目前城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策制定的難點(diǎn)在于老百姓的保障需求較高而政府的財(cái)政保障能力較低；[7]在城鎮(zhèn)居民收入較低、繳費(fèi)能力受限的情況下，要保障老年城鎮(zhèn)居民基本生活需要，政府就必須建立公共財(cái)政投入的保障機(jī)制，[8]改進(jìn)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)籌資水平；[9]中央財(cái)政對(duì)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的投入還存在很大提升空間。[10]

第四，養(yǎng)老保險(xiǎn)制度并軌問題。全國實(shí)施新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌，凸顯了社會(huì)改革對(duì)經(jīng)濟(jì)改革和全面改革的牽引作用，成為消除社會(huì)發(fā)展“碎片化”的一個(gè)支點(diǎn)，但新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)與城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)的整合又導(dǎo)致了新的制度碎片化，即賬戶養(yǎng)老金的差異性引發(fā)社會(huì)不公和不穩(wěn)定、個(gè)人繳費(fèi)的財(cái)政補(bǔ)貼公式不同導(dǎo)致地區(qū)攀比和個(gè)人抱怨。[11]在制度并軌過程中，最大的難點(diǎn)并不在政策上，而是在信息系統(tǒng)上，做好信息整合會(huì)為全國統(tǒng)籌基礎(chǔ)養(yǎng)老金奠定良好基礎(chǔ)。[12]

綜上，國內(nèi)關(guān)于城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障政府責(zé)任的研究主要集中于城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)問題上。城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)無疑是城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障中的重要組成部分，但作為一種社會(huì)保險(xiǎn)，其主要目的是為城鎮(zhèn)居民提供基本物質(zhì)保障。在國家經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，城鎮(zhèn)居民可支配收入不斷增加的情況下，生活照料和精神支持的需求已經(jīng)超越物質(zhì)保障升至更重要的層次，成為城鎮(zhèn)老年居民關(guān)注的重點(diǎn)，也是他們提高老年生活質(zhì)量的主要內(nèi)容，更需要引起政府的重視。本文將從宏觀層面梳理城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障面臨的緊迫性問題，并在此基礎(chǔ)上探討政府在城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障中所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

三、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障面臨的四大緊迫性問題

就目前而言，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障面臨政府養(yǎng)老觀念更新、養(yǎng)老主體責(zé)任劃分、養(yǎng)老服務(wù)資源供需失衡和養(yǎng)老服務(wù)滿足率低下四個(gè)緊迫性問題，政府有責(zé)任重視并加以解決。

（一）負(fù)擔(dān)與財(cái)富——政府的養(yǎng)老觀念更新

日本是較早進(jìn)入老齡化社會(huì)的國家，目前也是世界上老齡化程度最高的國家。20多年來，日本經(jīng)濟(jì)陷入長期萎縮，一些人認(rèn)為是與日本陷入銀發(fā)社會(huì)，社會(huì)消費(fèi)能力疲軟對(duì)經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)刺激作用降低有關(guān)。但這一觀點(diǎn)并不能完全反映現(xiàn)實(shí)。實(shí)際情況是，日本國家經(jīng)濟(jì)陷入長期萎縮與“資本外流”、“政府赤字消費(fèi)”和“金融投機(jī)市場”這三大出血口有關(guān)。[13]日本老齡化程度雖然較重，但日本的老年產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，帶動(dòng)了整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)增長。2000～2003年，日本老年產(chǎn)業(yè)市場規(guī)模由11 599億日元增加到11 833億日元，3年時(shí)間增加234億日元，年均增加78億日元。到2007年，日本老年產(chǎn)業(yè)市場規(guī)模已經(jīng)發(fā)展到12 603億日元，4年時(shí)間增加770億日元，年均增加193億日元，增速實(shí)現(xiàn)翻倍。[14]發(fā)達(dá)國家老齡產(chǎn)業(yè)已成功走向市場，老年人的公共支出是年輕人的三倍，已成為占第三產(chǎn)業(yè)比重很大的產(chǎn)業(yè)。[15]美國的健康產(chǎn)業(yè)占GDP比重超過15%，加拿大、日本等國的健康產(chǎn)業(yè)占GDP比重超過10%，而我國的健康產(chǎn)業(yè)僅占GDP的4%～5%。[16]根據(jù)GDP支出核算法對(duì)我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)產(chǎn)值及其對(duì)GDP的貢獻(xiàn)進(jìn)行預(yù)測(cè)，“十二五”期間，城鎮(zhèn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)產(chǎn)出分別為30 966.71、37 603.47、44 883.37、52 806.39、61 372.53億元，占當(dāng)年GDP的比率分別為6.80%、7.37%、7.95%、8.53%、9.11%（圖1）。[17]

由上可見，我國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)在GDP中的占比呈明顯遞增趨勢(shì)。據(jù)測(cè)算，到2050年，中國老年人消費(fèi)額與中國GDP的比率將達(dá)到28%。[18]據(jù)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)“十二五”規(guī)劃，2015年我國老年人護(hù)理服務(wù)和生活照料的潛在市場規(guī)模超過4 500億元。日本生命保險(xiǎn)基礎(chǔ)研究所預(yù)測(cè)，中國老年人健康護(hù)理市場規(guī)模2040年將達(dá)到100萬億日元，折合約6萬億人民幣。而目前中國每年為老年人提供的各項(xiàng)產(chǎn)品服務(wù)不足1 000億元，供需存在較大缺口。[19]

對(duì)中國來說，老齡化是必然趨勢(shì)，而且進(jìn)程會(huì)越來越快。政府必須切實(shí)扭轉(zhuǎn)將養(yǎng)老視為政府負(fù)擔(dān)的觀念，而以積極老齡化的觀念看待養(yǎng)老問題，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，發(fā)揮養(yǎng)老服務(wù)業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的帶動(dòng)作用。

（二）權(quán)利與義務(wù)——養(yǎng)老主體的責(zé)任劃分

2011年，城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在全國展開試點(diǎn)，城鎮(zhèn)無就業(yè)和靈活就業(yè)人員實(shí)現(xiàn)了老有所養(yǎng)。城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障實(shí)現(xiàn)制度補(bǔ)缺后，養(yǎng)老保障制度的完善就成為制度建設(shè)的重點(diǎn)。2014年2月7日，國務(wù)院決定合并新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)，建立全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。人人享有基本養(yǎng)老保障之后，政府、家庭、社會(huì)和個(gè)體的責(zé)任也相應(yīng)劃定。居家養(yǎng)老成為城鎮(zhèn)居民的主流養(yǎng)老方式選擇，家庭成為老年人獲取精神慰藉的主要場所。城鎮(zhèn)家庭結(jié)構(gòu)變遷使老年人的生活照料寄希望于社區(qū)照顧，物質(zhì)保障寄希望于政府托底，而個(gè)體的責(zé)任就是通過自我積累與市場交換保證更多的養(yǎng)老資源，從而滿足養(yǎng)老基本需求之外的個(gè)性化需求和更高需求。[20]調(diào)查也表明，個(gè)體似乎已經(jīng)對(duì)自己的養(yǎng)老責(zé)任做好了承擔(dān)準(zhǔn)備。2014年中國居民的退休準(zhǔn)備指數(shù)為6.30分，以10分為滿分計(jì)算，中國居民的退休準(zhǔn)備達(dá)到了“及格線”。調(diào)查中近八成的受訪者意識(shí)到自己應(yīng)該為個(gè)人退休收入負(fù)責(zé)，表明中國居民已經(jīng)逐漸擺脫了“養(yǎng)老靠政府，靠單位”的固有觀念，在退休準(zhǔn)備意識(shí)上有了很大進(jìn)步。[21]隨著民生與社會(huì)保障成為政府工作的重要內(nèi)容，養(yǎng)老保障的政府責(zé)任受到了重新檢視。中國社科院社會(huì)政策研究中心秘書長、中國社科院社會(huì)學(xué)研究所研究員唐鈞認(rèn)為，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)要靠國家，養(yǎng)老是政府的基本職能，只要政府在執(zhí)政，就要履行。[22]政府有責(zé)任提供一個(gè)具有相當(dāng)普遍性的公共養(yǎng)老計(jì)劃，為個(gè)人養(yǎng)老責(zé)任的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)、政治等方面的條件和環(huán)境。[23]

（三）不足與過剩——養(yǎng)老服務(wù)資源供需不均衡

1.養(yǎng)老服務(wù)資源總量不足

截至2013年底，我國60歲及以上老年人已達(dá)2.02億，并正以年均800多萬的速度快速增加。按照國際通行的5%的老年人養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率標(biāo)準(zhǔn)保守估計(jì)，當(dāng)前時(shí)期，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老床位需求約為1 010萬張（2.02億*5%=1 010萬），而目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)總床位數(shù)約416萬張，缺口達(dá)594萬張。[24]以山東省為例，到2013年底，全省60歲以上人口已經(jīng)達(dá)1 700萬，占總?cè)丝诘?7%。預(yù)計(jì)到2020年，將達(dá)到2 208萬人，占總?cè)丝诘?2.3%，2050年達(dá)到老齡化峰值時(shí)，老年人口比例將上升到35%左右。[25]國際上和國家民政部一直提倡“9073”養(yǎng)老模式，即90%的老年人居家養(yǎng)老，7%的老年人社區(qū)養(yǎng)老，3%的老年人入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。北京、上海等地計(jì)劃推行“9064”養(yǎng)老模式。從總體上看，山東省大多數(shù)老年人以居家養(yǎng)老為主，據(jù)統(tǒng)計(jì)，山東省已婚老年人口中選擇居家養(yǎng)老的占89.8%，有10.85%的老年人愿意入住養(yǎng)老院，打算在5年內(nèi)入住養(yǎng)老院的比例接近5%。據(jù)此計(jì)算，山東省約需養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位82.54萬張，除去現(xiàn)有的27萬張，缺口達(dá)55.54萬張。[26]

2.特殊群體養(yǎng)老服務(wù)資源供給不足

2013年，我國“失能老人”總數(shù)已經(jīng)超過3 700萬人。[27]至2013年底，山東省老年人中近20%為失能半失能老人，其中部分失能老年人約204萬人，完全失能老年人約100萬人。到2015年，山東省失能和半失能老年人將達(dá)到375萬人，占全省老年人總數(shù)的19%。城鎮(zhèn)老年人空巢率達(dá)74.75%，農(nóng)村老年空巢率為33.33%，預(yù)計(jì)2015年，山東省空巢老年人將達(dá)到692萬人，占全省老年人總數(shù)的36%。預(yù)計(jì)到2015年，山東省80歲以上老年人將達(dá)到308萬人，占全省老年人口總數(shù)的16%。[28]與能夠自理的健康老人不同，失能半失能老人對(duì)長期護(hù)理和醫(yī)療康復(fù)的需求十分緊迫，空巢和高齡老人對(duì)長期巡視服務(wù)和精神支持需求強(qiáng)烈，但目前，專業(yè)性的長期護(hù)理和巡視服務(wù)從制度建設(shè)到人才培養(yǎng)都很不健全。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年底，山東省老年醫(yī)療護(hù)理機(jī)構(gòu)128家、床位1.03萬張。全省收養(yǎng)性社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)床位35.4萬張，在院25.5萬人，其中部分失能老人2.66萬人，完全失能老人1.09萬人。[29]相對(duì)于失能老人總體數(shù)量，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合床位還很少，特殊性養(yǎng)老服務(wù)需求滿足率較低。根據(jù)“全國城鄉(xiāng)失能老年人狀況研究”，政府舉辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，配備有醫(yī)療室的機(jī)構(gòu)只占52.1%，配備康復(fù)理療室的機(jī)構(gòu)不足兩成。此外，經(jīng)過護(hù)理及相關(guān)專業(yè)系統(tǒng)訓(xùn)練的護(hù)理員不超過30%，取得養(yǎng)老護(hù)理員資格證書的不足1/3。[30]

3.養(yǎng)老服務(wù)資源存在結(jié)構(gòu)性過剩

（1）公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位供不應(yīng)求，私立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位供過于求。公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)由于是政府出資建設(shè)，沒有營利要求，因而能將較多的資金用于養(yǎng)老服務(wù)資源建設(shè)上，所提供的養(yǎng)老服務(wù)能較好地滿足入住老年人的需求。公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的事業(yè)單位性質(zhì)有利于吸引較高層次的人才加入，提升了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的管理水平。如此，公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的低收費(fèi)高水平就吸引了大量有入住需求的老年人排隊(duì)申請(qǐng)，這樣的排隊(duì)甚至要等上幾年甚至幾十年。與公立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一床難求的“人等床”相比，私立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)卻是望眼欲穿的“床等人”。由于私立養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的投資主體多為自由人，有資本營利需求，因而必須維持一個(gè)較高水平的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)才能實(shí)現(xiàn)運(yùn)營平衡。

（2）高端養(yǎng)老服務(wù)資源供過于求。據(jù)預(yù)計(jì)，到2025年，中國能夠負(fù)擔(dān)得起高端養(yǎng)老服務(wù)的家庭數(shù)量將達(dá)到1 856.7萬戶。[31]高端養(yǎng)老服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)是每年養(yǎng)老費(fèi)用在10萬以上。[32]在巨大的市場機(jī)遇面前，金融投資公司、保險(xiǎn)公司、房地產(chǎn)開發(fā)商和運(yùn)營商都準(zhǔn)備進(jìn)入中國養(yǎng)老住宅市場，提供高端養(yǎng)老服務(wù)。目前全國已有80家房地產(chǎn)商進(jìn)入養(yǎng)老地產(chǎn)領(lǐng)域，已經(jīng)公開信息披露的養(yǎng)老地產(chǎn)項(xiàng)目超過百余個(gè)。[33]但實(shí)際運(yùn)行情況卻是巨大的高端養(yǎng)老服務(wù)潛在需求并沒有轉(zhuǎn)化為有效需求。據(jù)北京市民政局統(tǒng)計(jì)，北京市高端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)空置率已達(dá)50%以上。高端養(yǎng)老服務(wù)資源供給與需求的不匹配原因眾多，既包括開發(fā)商對(duì)養(yǎng)老地產(chǎn)理解有偏差、養(yǎng)老地產(chǎn)本身缺少成型政策以及政府對(duì)于養(yǎng)老地產(chǎn)認(rèn)識(shí)不清楚等，也與高收入老人的收入能力與支付意愿不對(duì)應(yīng)有關(guān)。

（四）理想與現(xiàn)實(shí)——養(yǎng)老需求滿意率低

1.城鎮(zhèn)居民期望的養(yǎng)老服務(wù)

根據(jù)《十城市萬名老年人居家養(yǎng)老狀況調(diào)查報(bào)告》，居家養(yǎng)老服務(wù)中生活類服務(wù)項(xiàng)目中老年餐桌和家政服務(wù)的需求比例最高，分別為42.2%和33.3%。醫(yī)療康復(fù)類服務(wù)項(xiàng)目中對(duì)健康講座、上門看病、康復(fù)服務(wù)以及長期照料的需求比例較高，分別為58.8%、27.7%、21.4%和20.6%。文化娛樂類服務(wù)項(xiàng)目中對(duì)棋牌娛樂、聽讀書報(bào)、球類活動(dòng)、老年大學(xué)的需求比例較高，分別為41.7%、38.0%、28.8%和27.3%（表1）。[34]

國家統(tǒng)計(jì)局上海調(diào)查總隊(duì)進(jìn)行的上海市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老意向調(diào)查顯示，有9.2%的受訪者認(rèn)為社區(qū)助餐服務(wù)與需求還有差距，希望及時(shí)改進(jìn)服務(wù)。[35]國家統(tǒng)計(jì)局湘潭調(diào)查隊(duì)課題組進(jìn)行的調(diào)查顯示，大多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及居家養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施不完善，服務(wù)水平和檔次偏低，所提供的服務(wù)產(chǎn)品與老年人的實(shí)際需求存在脫節(jié)現(xiàn)象，不能滿足老年人多樣化、個(gè)性化的服務(wù)需求。有16.61%的老人覺得目前養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)施差、伙食差、服務(wù)質(zhì)量不好，不愿入住。[36]

2.養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的收費(fèi)水平

2012年全國最低小時(shí)工資的中位數(shù)是11元，對(duì)于一個(gè)需要8～16小時(shí)養(yǎng)老的完全失能老人來說，每月至少需要支付護(hù)理費(fèi)2 640～5 280元，如果加上食宿費(fèi)，普通養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中具有生活自理能力的老人需要支付的費(fèi)用相當(dāng)于平均退休收入的2～3.5倍費(fèi)用。[37]《十城市萬名老年人居家養(yǎng)老狀況調(diào)查報(bào)告》顯示，與自報(bào)現(xiàn)在價(jià)格相比，被訪者的期望價(jià)格普遍較低。家政服務(wù)自報(bào)現(xiàn)在均價(jià)為19.10元/次，期望均價(jià)為15.15元/次；托老所服務(wù)自報(bào)現(xiàn)在均價(jià)為49.88元/天，期望均價(jià)為41.08元/天。請(qǐng)保姆自報(bào)現(xiàn)在均價(jià)為2 220.80元/月，期望均價(jià)為1 381.00元/月；上門護(hù)理自報(bào)現(xiàn)在均價(jià)為55.30元/天，期望均價(jià)為31.98元/天。[38]

3.城鎮(zhèn)居民的收入與消費(fèi)水平

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2013年全國城鄉(xiāng)居民人均基本養(yǎng)老金為81元/月，[39]全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入26 955元，[40]月均2 246元。山東省城鎮(zhèn)居民2013年人均可支配收入28 264元，月均2 355元，消費(fèi)支出見表2。[41]

以居家養(yǎng)老方式為例，如果將居住消費(fèi)支出剔出，其他消費(fèi)都?xì)w入養(yǎng)老支出，則2013年山東省城鎮(zhèn)居民用于養(yǎng)老的直接支出為9 114.5元，占居民可支配收入的32%。這是以全體城鎮(zhèn)居民為總體的計(jì)算，如果以城鎮(zhèn)老年居民為總體，城鎮(zhèn)老年居民的養(yǎng)老費(fèi)用支出將大幅增加。其中的重要原因是醫(yī)療保健方面的支出會(huì)迅速上升。研究顯示，與20歲年齡層相比，老人醫(yī)療費(fèi)會(huì)高出10倍以上，因?yàn)殡S著年齡的增加，重癥患者出現(xiàn)的可能性越高。[42]國家統(tǒng)計(jì)局北京調(diào)查總隊(duì)發(fā)布的對(duì)北京部分養(yǎng)老機(jī)構(gòu)及入住老人的調(diào)查結(jié)果顯示，截至2013年上半年，北京市六區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)月均收費(fèi)為3 300元，[43]而83.1%的北京城鎮(zhèn)老人養(yǎng)老費(fèi)用月承受額在3 000元以下。[44]

四、城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障的政府責(zé)任厘定

（一）法律責(zé)任

法律責(zé)任是由政府是公民權(quán)利代行人的性質(zhì)決定。養(yǎng)老保障的政府法律責(zé)任就是政府有義務(wù)為全體公民提供老有所養(yǎng)的老年生活保障。這一點(diǎn)在我國的相關(guān)法律中也有明確宣示。《憲法》第四十五條規(guī)定：“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動(dòng)能力的情況下，有從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”《社會(huì)保險(xiǎn)法》第二條規(guī)定：“國家建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)制度，保障公民在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育等情況下依法從國家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利?！背擎?zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)是中國最后建立的養(yǎng)老保障制度，體現(xiàn)了政府的決心和魄力，也體現(xiàn)了政府的政治責(zé)任。

（二）經(jīng)濟(jì)責(zé)任

政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任內(nèi)涵就包括政府要為城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老提供全方位的物質(zhì)支持和資金保障。物質(zhì)支持包括開展生活照料所必需的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，資金保障包括為城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老提供必要的養(yǎng)老金，為養(yǎng)老服務(wù)資源供給主體提供運(yùn)行經(jīng)費(fèi)保障和為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)從業(yè)人員設(shè)立人才培養(yǎng)基金。在養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施投入方面，政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)主要責(zé)任，加大財(cái)政投入，通過公建民營的方式，稀釋民間資本的逐利性，使養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量要求升至第一位。在提高城鎮(zhèn)居民基本養(yǎng)老金方面，政府的經(jīng)濟(jì)責(zé)任更重。因?yàn)橄鄬?duì)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員和城鎮(zhèn)職工的養(yǎng)老金水平，城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老金僅為前者的1/30～1/40，差距十分明顯。城鎮(zhèn)居民嚴(yán)重不足的經(jīng)濟(jì)支付能力將直接影響?zhàn)B老服務(wù)需求的滿足率。依據(jù)現(xiàn)代社會(huì)保障制度的責(zé)任劃分，政府應(yīng)該為城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障的實(shí)施提供基礎(chǔ)支撐。在居家養(yǎng)老服務(wù)中，城鎮(zhèn)老年居民的生活照料從社區(qū)和機(jī)構(gòu)獲取。由于種種原因，我國的社會(huì)組織發(fā)展相對(duì)于西方社會(huì)仍然處于初級(jí)階段，社會(huì)組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)力仍然比較弱小，提供養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織不僅數(shù)量不足，而且經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，提供養(yǎng)老服務(wù)的綜合能力較為低下，需要政府通過資金支持等手段予以扶強(qiáng)。政府可以通過購買服務(wù)等形式為包括社會(huì)組織在內(nèi)的多元養(yǎng)老服務(wù)資源供給主體提供運(yùn)行經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。政府還應(yīng)通過設(shè)立人才培養(yǎng)基金等形式為現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員素質(zhì)提升提供培訓(xùn)支持，并為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)輸送和儲(chǔ)備從業(yè)人員提供經(jīng)濟(jì)支持。

（三）管理責(zé)任

管理責(zé)任內(nèi)涵包括為城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障建立一整套符合市場規(guī)律的專業(yè)管理制度，通過制度來規(guī)范和推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)健康發(fā)展，實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老需求與養(yǎng)老服務(wù)資源供給的整體均衡。一是要尊重養(yǎng)老市場發(fā)展規(guī)律，尊重老年產(chǎn)業(yè)運(yùn)營規(guī)律，合理設(shè)置老年管理機(jī)構(gòu)，通過配備專業(yè)人才實(shí)現(xiàn)專業(yè)管理、高效管理。要從制度設(shè)計(jì)上防止出現(xiàn)外行管理內(nèi)行，業(yè)余指導(dǎo)專業(yè)的現(xiàn)象出現(xiàn)。二是要從市場調(diào)查做起，遵從實(shí)際的養(yǎng)老需求，合理配置高中低端養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，避免出現(xiàn)養(yǎng)老資源供給不足與過剩并存，為不同性質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)制和整合提供制度保障。三是要遵從人性化要求，制定符合人性需求的生活照料制度，注重滿足養(yǎng)老保障中的精神需求。四是要遵從資源共享要求，打破制度瓶頸和梗阻，實(shí)現(xiàn)不同區(qū)域、不同行業(yè)、不同養(yǎng)老責(zé)任主體間的信息共享，暢通養(yǎng)老服務(wù)資源轉(zhuǎn)移、嫁接。五是要建立養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量評(píng)估制度，通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)等形式引導(dǎo)和鼓勵(lì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為城鎮(zhèn)居民提供優(yōu)質(zhì)養(yǎng)老服務(wù)。

（四）引導(dǎo)責(zé)任

政府在為城鎮(zhèn)居民提供養(yǎng)老保障過程中除了要?jiǎng)?chuàng)新政府理念、加大經(jīng)濟(jì)投入和完善制度保障外，建構(gòu)積極的新老文化也是一項(xiàng)重要的責(zé)任。在此意義上，引導(dǎo)責(zé)任內(nèi)涵就是從積極老齡化出發(fā)，通過文化輿論和經(jīng)驗(yàn)開發(fā)為老年人提供精神支持，實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量的老年生活。現(xiàn)代社會(huì)養(yǎng)老保障并非是一個(gè)被動(dòng)的贍養(yǎng)過程，老年群體同樣可以發(fā)揮重要作用。政府的責(zé)任就是在全社會(huì)營造積極向上的新老文化，鼓勵(lì)老年人進(jìn)入就業(yè)崗位，重新獲得社會(huì)勞動(dòng)力身份角色，發(fā)揮擁有豐富社會(huì)經(jīng)驗(yàn)和熟練專業(yè)技能的特點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)自身價(jià)值的最大化。在促進(jìn)社會(huì)財(cái)富增長的過程中，老年人的自立養(yǎng)老意識(shí)和能力也會(huì)獲得大幅增長，既有利于減輕家庭負(fù)擔(dān)和社區(qū)照顧需求，節(jié)約社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)資源消耗，也有利于促進(jìn)城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障的自我優(yōu)化。

說明：本文系山東社會(huì)科學(xué)院計(jì)劃課題“山東省城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保障研究”階段性研究成果。

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責(zé)任編輯：許 丹