謝寶峰

摘要：2008年世界爆發(fā)金融危機(jī)，我國為了應(yīng)對(duì)此危機(jī)，2009年以來，我國政府實(shí)行了“雙松”政策，這在某些程度上刺激了國民消費(fèi)和投資，促進(jìn)了社會(huì)就業(yè)以及我國經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，從而有效抑制了這場(chǎng)金融危機(jī)在我國的惡性蔓延。但為了籌措項(xiàng)目建設(shè)費(fèi)用，各地政府紛紛向金融機(jī)構(gòu)等大規(guī)模舉債，隨之帶來的政府債務(wù)劇增及其對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響引起了社會(huì)各界的普遍關(guān)注。本文以山西省為例，通過對(duì)山西省政府債務(wù)現(xiàn)狀分析以及地方政府債務(wù)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的影響分析，可以看出地方政府債務(wù)既有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)也可能會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生負(fù)面影響。最后在此分析的基礎(chǔ)上提出一些關(guān)于我國地方政府債務(wù)管理方面的建議。

關(guān)鍵詞：地方政府債務(wù)分稅制改革營(yíng)改增改革地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展

一、引言

（一）地方政府債務(wù)的研究背景及意義

2008年受全球金融危機(jī)的影響，我國國內(nèi)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)趨緊，大量勞動(dòng)力失業(yè)，股市暴跌等等。我國政府為促進(jìn)就業(yè)以及經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)，實(shí)行了“雙松”政策和4萬億救市計(jì)劃，各地政府為積極配合中央項(xiàng)目投資的配套力度，開始大規(guī)模向金融機(jī)構(gòu)等舉債，地方政府融資平臺(tái)空前繁榮，從而使地方政府的財(cái)政赤字的相對(duì)規(guī)模和絕對(duì)規(guī)模迅速增加。據(jù)國家財(cái)政部統(tǒng)計(jì)：截止2010年底，全國地方政府融資平臺(tái)債務(wù)總額達(dá)到8萬億左右，余額占當(dāng)年我國國內(nèi)生產(chǎn)總值的20%。此外，國家審計(jì)署于2013年8月至9月對(duì)我國地方政府債務(wù)情況進(jìn)行了全面審計(jì)，審計(jì)結(jié)果顯示：截止到2013年6月我國地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)上升到10.9萬億元，加上負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2.67萬億和可能承擔(dān)

定救助責(zé)任的債務(wù)4.34萬億，總計(jì)約18萬億。2012年1月1日起，我國實(shí)行了增值稅擴(kuò)圍改革（也稱“營(yíng)改增”改革），這項(xiàng)改革的重要內(nèi)容是把我國原先屬于地方稅范圍的營(yíng)業(yè)稅改成了屬于中央與地方共享稅范圍的增值稅。由于這項(xiàng)改革之前我國營(yíng)業(yè)稅的課稅對(duì)象是對(duì)提供應(yīng)稅勞務(wù)，轉(zhuǎn)讓無形資產(chǎn)和銷售不動(dòng)產(chǎn)的單位和個(gè)人，因此，從營(yíng)業(yè)稅的課稅對(duì)象來看，營(yíng)業(yè)稅的征收主要集中在資源密集的地區(qū)，例如山西省，東北地區(qū)等等，對(duì)這些地方來說，營(yíng)業(yè)稅稅收在當(dāng)?shù)刎?cái)政收入中占據(jù)著重要地位?！盃I(yíng)改增”之后，對(duì)營(yíng)業(yè)稅占財(cái)政收入較高比重的地區(qū)來說，當(dāng)?shù)刎?cái)政收入面臨著較大變動(dòng)，為維持當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，這些地區(qū)極有可能大規(guī)模舉債。從以上審計(jì)結(jié)果和稅收改革可以看出：近些年來，我國地方政府債務(wù)規(guī)模增長(zhǎng)迅速，并且有進(jìn)一步上升的趨勢(shì)。近兩年來，地方政府債務(wù)所引發(fā)的問題也逐漸顯現(xiàn)出來，因此，關(guān)于地方政府債務(wù)的研究對(duì)我國來說至關(guān)重要。

（二）文獻(xiàn)綜述

近幾年我國地方地方政府債務(wù)劇增以及其對(duì)經(jīng)濟(jì)的影響引起了社會(huì)各界的普遍關(guān)注。目前國內(nèi)關(guān)于地方政府債務(wù)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的影響分析主要集中于實(shí)證方面。高英慧、高雷阜（2013）以L省F市為例，通過對(duì)地方政府債務(wù)與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相關(guān)分析，指出地方政府債務(wù)加快了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、同時(shí)影響地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定，并在此基礎(chǔ)上提出改善我國地方政府債務(wù)管理的政策建議。史朝陽、王丹（2012）選取東、西部地區(qū)的數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，指出轉(zhuǎn)型期地方政府借債融資會(huì)促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。此外，張子榮（2014）通過對(duì)河南省鄭州市的數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，指出地方政府債務(wù)用于固定資產(chǎn)投資會(huì)加快當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。然而，通過地方政府債務(wù)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的積極影響和負(fù)面影響分析，從而提出關(guān)于“地方政府債務(wù)管理的建議”的文獻(xiàn)卻少之又少。本文即通過對(duì)地方政府債務(wù)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的積極影響和消極影響進(jìn)行分析，并提出一些改善我國地方政府債務(wù)的政策與建議。

二、山西省地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

（一）山西省地方政府債務(wù)規(guī)模

根據(jù)國家審計(jì)署的審計(jì)數(shù)據(jù)，山西省2010年、2012年、2013年的政府性債務(wù)余額分別為2452.37億元、3543.94億元、4178.50億元；其政府性債務(wù)余額占全省GDP的比例分別為27.00%、29.26%、33.16%；而這三年山西省每年的財(cái)政般預(yù)算收入分別為969.66億元、1379.26億元、1699.22億元。債務(wù)在規(guī)模上有以下特點(diǎn)：從政府性債務(wù)余額占當(dāng)?shù)谿DP的比例來看，2010年一2013年山西省政府性債務(wù)余額規(guī)模呈小幅度上升趨勢(shì)；從政府性債務(wù)余額規(guī)模的絕對(duì)數(shù)來看，山西省政府性債務(wù)余額是上升的，而且債務(wù)規(guī)模對(duì)當(dāng)?shù)刎?cái)政的壓力也越來越大。

（二）山西省地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)分析

1.山西省地方政府債務(wù)政府層次

從政府層次來看，山西省政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)主要集中在市級(jí)和縣級(jí)。截止到2013年6月底，山西省省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)分別為241.1 O億元、723.68億元、525.96億元和30.32億元。

2.山西省地方政府債務(wù)舉借主體

從舉借主體來看，政府部門和機(jī)構(gòu)，融資平臺(tái)公司，經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要舉借主體。截止到2013年6月底，這三個(gè)舉借主體分別舉借706.89億元、575.59億元和134.63億元。

3.山西省地方政府債務(wù)資金來源

從債務(wù)資金來源看，銀行貸款、應(yīng)付未付款項(xiàng)、發(fā)行債券是山西省政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要來源。截止到2013年6月底，山西省政府性債務(wù)來源于這三個(gè)方面分別為740.55億元、300.10億元和202.69億元。

4.山西省地方政府債務(wù)資金投向

從債務(wù)資金的投向看，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目，不僅較好地保障了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資金需要，推動(dòng)了民生改善和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，而且形成了大量?jī)?yōu)質(zhì)資產(chǎn)，大多有經(jīng)營(yíng)收入作為償債來源。截止到2013年6月底，在已支出的政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)1370.43億元中，用于市政建設(shè)486.79億元、交通運(yùn)輸設(shè)施建設(shè)247.77億元、教科文衛(wèi)221.83億元、保障性住房120.31億元、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)57.08億元，分別占35.52%、18.08%、16.19%、8.78%和4.17%。

5.山西省地方政府債務(wù)未來償債年度

從未來償債年度看，2015年、2016年和2017年到期需償還的分別占14.82%、10.28%和9.45%，2018年及以后到期需償還的占22.17%。

三、地方政府債務(wù)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的影響分析

（一）積極影響

（1）為后續(xù)發(fā)展創(chuàng)造了良好的氛圍，有利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

（2）有益于提高低收入階層居民的生活質(zhì)量

（二）消極影響

（1）擠占企業(yè)投資和社會(huì)消費(fèi)

（2）不利于中央些新的政策的實(shí)施

（3）嚴(yán)重影響后續(xù)投資的增長(zhǎng)速度

（4）阻礙產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整

四、政策和建議

基于以上對(duì)地方政府債務(wù)的影響分析，我們可以看到，地方政府債務(wù)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展既有好的一面，也有不好的一面。因此，地方政府在舉債時(shí)應(yīng)謹(jǐn)慎，以使地方政府債務(wù)充分發(fā)揮其有利的方面，減少其負(fù)面效應(yīng)的產(chǎn)生。以下是在其現(xiàn)狀和影響分析的基礎(chǔ)上提出的一些建議和政策。

（一）地方政府債務(wù)規(guī)模要適度

地方政府若大規(guī)模舉債，這必然對(duì)市場(chǎng)合理配置資源造成一定的沖擊，使私人投資大規(guī)模減少，影響經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，同時(shí)還會(huì)使地方政府未來的財(cái)政負(fù)擔(dān)加重；但地方政府的舉債規(guī)模比較小時(shí)，其在刺激經(jīng)濟(jì)方面所起的作用幾乎非常渺小、微乎其微。然而，當(dāng)?shù)胤秸呐e債規(guī)模比較合理時(shí)，它就可以充分發(fā)揮其有利的作用，減少其負(fù)面效用的產(chǎn)生。因此說，地方政府債務(wù)規(guī)模應(yīng)適度。

（二）尋找新的籌資方法，拓寬融資渠道

地方政府在舉借債務(wù)時(shí)，應(yīng)秉掙“資金成本最低”原則。向銀行借款目前是地方政府債務(wù)的主要組成部分，但其資金成本并不是最低的。因此，地方政府應(yīng)積極尋找新的籌資方法，例如充分利用民間資本等等，拓寬融資渠道，以使舉債的資金成本和籌資風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

（三）健全地方政府債務(wù)的管理制度

俗話說“無規(guī)矩不成方圓”，地方政府債務(wù)也樣，也需要套有效的管理制度。健全地方政府債務(wù)的管理制度，不僅會(huì)使地方政府舉債行為合理化，債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)合理化，而且會(huì)充分發(fā)揮其促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。因此，我國地方政府目前應(yīng)健全地方政府債務(wù)管理制度。

（四）健全地方政府債務(wù)問責(zé)體制

健全地方政府債務(wù)問責(zé)體制，這使地方政府債務(wù)違約率與地方政府政績(jī)掛鉤，這樣不僅會(huì)使地方政府債務(wù)規(guī)模合理化，同時(shí)也會(huì)使地方政府債務(wù)資金的資金使用效率提高。

（五）健全地方政府債務(wù)監(jiān)控與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

健全地方政府債務(wù)監(jiān)控與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，這不僅會(huì)提高債務(wù)資金的資金使用效率，同時(shí)也使地方政府對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有一定的把握，加強(qiáng)地方政府對(duì)債務(wù)資金的管理和使用。