摘要建立與完善濕地生態(tài)補(bǔ)償制度，在改善濕地生態(tài)、促進(jìn)生物多樣性、建設(shè)生態(tài)文明方面均具有十分重要的作用。分析我國實(shí)施濕地生態(tài)補(bǔ)償制度的必要性，介紹蘇州市濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)陌l(fā)展歷程、存在問題，提出完善蘇州市濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼吲c措施，為國內(nèi)其他地區(qū)開展?jié)竦厣鷳B(tài)補(bǔ)償工作提供借鑒。

關(guān)鍵詞濕地生態(tài)補(bǔ)償制度；發(fā)展歷程；完善對(duì)策；江蘇蘇州

中圖分類號(hào)S-9文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼

A文章編號(hào)0517-6611（2017）17-0234-02

AbstractWetland ecological compensation system played an important role in improving wetland ecosystems，promoting biodiversity and building ecocivilization with the further establishment and improvement.The necessity of applying wetland ecological compensation was analyzed. Development process and problems of wetland ecological compensation were introduced.Policy and measures for improving wetland ecological compensation were put forward to provide reference for other areas in China.

Key wordsWetland ecological compensation system；Development history；Improving countermeasure；Suzhou，jiangsu

作者簡(jiǎn)介張鵬莉（1986—） ，女，山西晉中人，林業(yè)工程師，碩士，從事濕地管理與保護(hù)工作。

收稿日期2017-04-19

濕地生態(tài)補(bǔ)償制度作為我國生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重要組成部分，其建立與完善對(duì)于改善濕地生態(tài)、促進(jìn)生物多樣性、建設(shè)生態(tài)文明均具有十分重要的作用。當(dāng)前，我國濕地生態(tài)補(bǔ)償還處于起步階段，蘇州作為全國率先開展?jié)竦厣鷳B(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的城市之一，通過多年的探索實(shí)踐，取得了一定的長效。通過對(duì)蘇州市濕地生態(tài)補(bǔ)償政策與實(shí)踐情況進(jìn)行評(píng)估研究，旨在為國內(nèi)其他地區(qū)開展?jié)竦厣鷳B(tài)補(bǔ)償工作提供借鑒。

1我國實(shí)施濕地生態(tài)補(bǔ)償制度的必要性

濕地被譽(yù)為“地球之腎”，是全球三大生態(tài)系統(tǒng)之一，不僅為人類提供生產(chǎn)、生活原料，還具有獨(dú)特的生態(tài)功能，在調(diào)節(jié)氣候、調(diào)蓄洪水、凈化污染和保持生物多樣性、維護(hù)生態(tài)平衡方面有著不可替代的作用。但是，我國對(duì)濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾暢潭冗h(yuǎn)遠(yuǎn)不足，迄今為止尚未出臺(tái)國家層面的濕地生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)制度與政策[1]。目前，我國濕地保護(hù)形勢(shì)依然嚴(yán)峻，據(jù)第二次全國濕地資源調(diào)查結(jié)果顯示：近10年來我國濕地面積減少了339.63萬hm2，污染、過度捕撈和采集、圍墾、外來物種入侵和基建占用成為主要威脅因素，加之公眾濕地保護(hù)意識(shí)欠缺、濕地產(chǎn)權(quán)不清、濕地生態(tài)補(bǔ)償制度不完善等原因，難以調(diào)動(dòng)社會(huì)大眾參與濕地保護(hù)的積極性，進(jìn)而影響了濕地保護(hù)工作的快速發(fā)展。濕地生態(tài)補(bǔ)償制度作為我國生態(tài)文明制度體系建設(shè)的重要組成部分，其建立與完善對(duì)于改善濕地生態(tài)環(huán)境具有十分重要的作用。雖然，各省市結(jié)合當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)保護(hù)需求，也開展了相關(guān)實(shí)踐探索，取得了一些成效。但是，總體而言我國濕地生態(tài)補(bǔ)償從理論研究到制度實(shí)踐都難以適應(yīng)當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)的要求，因此建立健全適合我國濕地生態(tài)保護(hù)工作的補(bǔ)償制度勢(shì)在必行[2]。

蘇州市于2010年開展?jié)竦厣鷳B(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)工作，作為全國率先推行生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的城市之一，多年的探索實(shí)踐取得了一定的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，有許多值得學(xué)習(xí)與借鑒的地方。如在制度保障方面，蘇州市先后出臺(tái)多部地方性條例，確保濕地生態(tài)補(bǔ)償規(guī)范實(shí)施；在資金來源方面，設(shè)立了專項(xiàng)資金，同時(shí)鼓勵(lì)社會(huì)資本積極參與濕地生態(tài)保護(hù)。但在實(shí)施過程中也存在一些問題，而這些問題也同樣存在于全國各地濕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐中。因此，該研究通過對(duì)蘇州市濕地生態(tài)補(bǔ)償工作進(jìn)行探討，合理借鑒其濕地生態(tài)補(bǔ)償有效經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)針對(duì)不足提出相應(yīng)建議，健全完善濕地生態(tài)補(bǔ)償制度，以期為我國濕地生態(tài)補(bǔ)償工作提供參考，進(jìn)一步促進(jìn)我國濕地生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

2蘇州市濕地生態(tài)補(bǔ)償發(fā)展歷程

為推進(jìn)農(nóng)村區(qū)域改革發(fā)展，2008年，蘇州市委、市政府將建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制列為全市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綜合配套改革的一項(xiàng)重點(diǎn)內(nèi)容。2010年7月，蘇州市出臺(tái)《關(guān)于建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的意見（試行）》，對(duì)太湖、陽澄湖及各市（區(qū)）確定的重點(diǎn)湖泊的水面所在村，按每村50萬元予以生態(tài)補(bǔ)償。10月，蘇州市財(cái)政、規(guī)劃、農(nóng)委、水利等六部門聯(lián)合出臺(tái)了《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，進(jìn)一步規(guī)范生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金的撥付、使用與管理。2011—2012年，蘇州市人大常委會(huì)連續(xù)2年將“關(guān)于進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建議”列為重點(diǎn)督辦的代表建議進(jìn)行督辦。2013年初，蘇州市人大常委會(huì)把《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》列入年度立法計(jì)劃。3月，蘇州市委、市政府再次出臺(tái)《關(guān)于調(diào)整完善生態(tài)補(bǔ)償政策的意見》，對(duì)于濕地村的生態(tài)補(bǔ)償，采取分類、分檔辦法，細(xì)化、提高濕地村的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，綜合考慮湖岸線長度、土地面積及村常住人口等因素，對(duì)濕地村從原來的每村補(bǔ)償50萬元，調(diào)整為每村60萬、80萬、100萬元3個(gè)檔次，改變了原來不分村域大小的單一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[3]。2014年10月1日，《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例》正式施行。2015年10月1日，《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例實(shí)施細(xì)則》正式執(zhí)行。2016年7月，蘇州市政府出臺(tái)《關(guān)于調(diào)整生態(tài)補(bǔ)償政策的意見》，擴(kuò)大了重要濕地補(bǔ)償范圍，將濕地面積較大、涉及鎮(zhèn)、村較多的澄湖與太湖、陽澄湖一同納入補(bǔ)償范圍，對(duì)納入《蘇州市級(jí)重要濕地名錄》、由市農(nóng)林部門認(rèn)定的太湖、陽澄湖和澄湖水面所在的村，綜合考慮湖岸線長度、土地面積及村常住人口等因素，分3個(gè)檔次進(jìn)行補(bǔ)償。以行政村為單位，湖岸線長度在3 500 m以上，區(qū)域土地面積在667 hm2以上，村常住人口在4 000人以上，同時(shí)達(dá)到三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)的，生態(tài)濕地村按110萬元/村予以生態(tài)補(bǔ)償；達(dá)到一項(xiàng)以上標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)濕地村按90萬元/村予以生態(tài)補(bǔ)償；三項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)均未達(dá)到的生態(tài)濕地村按70萬元/村予以生態(tài)補(bǔ)償。自此，較為完整的濕地生態(tài)補(bǔ)償制度得以建立。自濕地生態(tài)補(bǔ)償政策實(shí)施以來，太湖、陽澄湖和澄湖沿線濕地村保護(hù)濕地的責(zé)任心進(jìn)一步增強(qiáng)，積極性充分調(diào)動(dòng)，濕地得到有效保護(hù)。

3蘇州市濕地生態(tài)補(bǔ)償中存在的主要問題

3.1濕地生態(tài)補(bǔ)償缺乏頂層法律

江蘇省把濕地保護(hù)工作納入地方黨政領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)考核，并開展了濕地生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)，蘇州市也出臺(tái)了地方濕地保護(hù)條例及相關(guān)管理辦法，并且對(duì)實(shí)施生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾獫竦貏澏怂闹练秶?，樹立了相?yīng)的界標(biāo)界牌，以此來規(guī)范濕地生態(tài)補(bǔ)償工作的順利開展。但由于缺乏國家層面的法律法規(guī)，現(xiàn)有的補(bǔ)償政策及制度的權(quán)威性不夠，難以突破部門交叉管理的矛盾，且對(duì)濕地資源保護(hù)及合理利用缺乏可操作性強(qiáng)的保障措施等因素均制約著濕地保護(hù)管理工作的開展。

3.2補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)考量依據(jù)有待完善

濕地生態(tài)補(bǔ)償既是政策問題又是技術(shù)問題，其標(biāo)準(zhǔn)的確立既是開展補(bǔ)償工作的重點(diǎn)，也是難點(diǎn)。制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要兼顧政府財(cái)政支付能力與受償方的心理需求。補(bǔ)償?shù)捻樌七M(jìn)需基于準(zhǔn)確詳實(shí)的濕地基礎(chǔ)數(shù)據(jù)及科學(xué)評(píng)價(jià)體系。然而，目前從蘇州市到整個(gè)中國的濕地生態(tài)補(bǔ)償均存在著基礎(chǔ)研究工作薄弱的問題，缺乏科學(xué)有效的濕地生態(tài)指標(biāo)評(píng)價(jià)體系。鑒于濕地生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)依據(jù)生態(tài)服務(wù)價(jià)值與受償者的發(fā)展成本、機(jī)會(huì)成本，理論上補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)介于受償者的機(jī)會(huì)成本與其所提供的生態(tài)服務(wù)價(jià)值之間[4]。雖然，蘇州市已出臺(tái)了濕地生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)定，但其科學(xué)性與全面性仍有待斟酌[5]。

3.3補(bǔ)償資金來源單一，補(bǔ)償規(guī)模有待擴(kuò)大

蘇州市濕地生態(tài)補(bǔ)償主要以資金補(bǔ)償為主，且補(bǔ)償資金由市級(jí)和縣市（區(qū)）級(jí)政府財(cái)政承擔(dān)，其他受到濕地生態(tài)效益外溢的受益者幾乎沒有參與補(bǔ)償。雖然，在國際生態(tài)補(bǔ)償原則中提到了“政府主導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)控相結(jié)合”的補(bǔ)償原則，但市場(chǎng)這一手段仍未采用，政策環(huán)境等的缺失導(dǎo)致多元化的補(bǔ)償方式難以運(yùn)用。由于補(bǔ)償資金有限，目前濕地補(bǔ)償范圍僅限于重要濕地、濕地自然保護(hù)區(qū)和濕地公園，補(bǔ)償規(guī)模有待擴(kuò)大。

3.4補(bǔ)償實(shí)施過程有待規(guī)范完善

蘇州市對(duì)濕地生態(tài)補(bǔ)償政策的實(shí)施實(shí)現(xiàn)了區(qū)域有償使用生態(tài)服務(wù)功能的突破，對(duì)于全國濕地生態(tài)補(bǔ)償制度的實(shí)施具有很大的推動(dòng)與借鑒意義。但是，在具體的執(zhí)行過程中，也存在著諸多問題，如《蘇州市生態(tài)補(bǔ)償條例實(shí)施細(xì)則》雖然對(duì)生態(tài)補(bǔ)償范圍與標(biāo)準(zhǔn)、部門職責(zé)、資金承擔(dān)、申報(bào)程序、整改監(jiān)督與處罰等方面作了詳細(xì)規(guī)定，但是沒有對(duì)補(bǔ)償?shù)囊恍┘?xì)節(jié)問題進(jìn)行詳細(xì)闡述，同時(shí)，也缺乏對(duì)濕地生態(tài)補(bǔ)償效果的科學(xué)評(píng)估。另外，各級(jí)行政官員更多地關(guān)注制度的具體內(nèi)容及操作方式，對(duì)補(bǔ)償政策的宣傳力度不夠。加之歷史遺留問題造成的濕地產(chǎn)權(quán)界定不清晰，導(dǎo)致濕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施中各利益主體合力不足。

4蘇州市完善濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對(duì)策與措施

4.1完善頂層濕地保護(hù)法律體系建設(shè)

雖然，蘇州市已經(jīng)出臺(tái)了濕地保護(hù)條例及其實(shí)施細(xì)則，劃定了濕地生態(tài)保護(hù)紅線，明確了濕地保護(hù)范圍。但是國家層面至今沒有出臺(tái)《國家濕地保護(hù)條例》和《生態(tài)補(bǔ)償條例》，缺乏權(quán)威性的對(duì)濕地資源權(quán)屬及各部門濕地管理權(quán)責(zé)劃分。建議國家層面加快落實(shí)濕地生態(tài)補(bǔ)償立法，從法律上明確生態(tài)補(bǔ)償責(zé)任、義務(wù)，為濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范化運(yùn)作提供法律依據(jù)。

4.2明確濕地產(chǎn)權(quán)，科學(xué)確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

濕地生態(tài)保護(hù)的目的是保護(hù)其生態(tài)功能，因此在確定補(bǔ)償范圍時(shí)應(yīng)基于生態(tài)服務(wù)功能受到保護(hù)，根據(jù)其重要程度，確定補(bǔ)償優(yōu)先次序。2016年，國家林業(yè)局已在甘肅、寧夏等地開展?jié)竦禺a(chǎn)權(quán)確權(quán)試點(diǎn)，以為全國開展?jié)竦禺a(chǎn)權(quán)確權(quán)工作提供經(jīng)驗(yàn)。通過對(duì)濕地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行清晰界定，確保現(xiàn)有濕地不遺漏、不重復(fù)地進(jìn)行確權(quán)登記，從而避免管理混亂。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定要依托科學(xué)調(diào)查數(shù)據(jù)，對(duì)實(shí)施補(bǔ)償?shù)拇甯刹亢娃r(nóng)戶進(jìn)行調(diào)查，了解當(dāng)?shù)貙?shí)際情況以及居民對(duì)于補(bǔ)償金額的預(yù)期，在綜合考慮濕地面積、生態(tài)功能、人口及收入情況等多方面因素的基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，充分調(diào)動(dòng)居民參與濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆e極性，從而為完善濕地資源保護(hù)管理制度、推動(dòng)濕地保護(hù)與合理利用步入法制化管理軌道奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[6]。

4.3探索市場(chǎng)手段，拓寬資金來源

生態(tài)補(bǔ)償作為一項(xiàng)長期性工作，單靠現(xiàn)金補(bǔ)償不僅會(huì)加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，也難以充分調(diào)動(dòng)農(nóng)戶參與積極性。除去資金補(bǔ)償外，政府更應(yīng)當(dāng)對(duì)發(fā)展機(jī)會(huì)受限區(qū)域的發(fā)展權(quán)益予以充分重視，給予傾斜政策[7]。當(dāng)前，國際生態(tài)補(bǔ)償方式主要以市場(chǎng)主導(dǎo)、公共支付2種方式為主，其中市場(chǎng)主導(dǎo)方式起著基礎(chǔ)作用。由于我國濕地面積大、產(chǎn)權(quán)不清晰、財(cái)政資金不足等，建議我國濕地生態(tài)補(bǔ)償以政府主導(dǎo)方式為主，通過采用財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度、設(shè)立專項(xiàng)基金、實(shí)施生態(tài)建設(shè)重點(diǎn)工程等政策措施，發(fā)揮財(cái)政資金的導(dǎo)向與激勵(lì)作用，逐步試行生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的市場(chǎng)手段，拓寬資金渠道，最終實(shí)現(xiàn)由“輸血型”向“造血型”方式轉(zhuǎn)變[8]。補(bǔ)助范圍應(yīng)優(yōu)先考慮國際重要濕地、國家重要濕地、濕地自然保護(hù)區(qū)以及國家濕地公園等已納入濕地保護(hù)體系的濕地，待政策、制度、資金等各方面條件成熟時(shí)，逐步將補(bǔ)償范圍覆蓋至全國所有濕地。

4.4加強(qiáng)濕地生態(tài)補(bǔ)償宣傳，促進(jìn)濕地生態(tài)補(bǔ)償認(rèn)同

近年來，蘇州市在濕地保護(hù)宣傳工作上碩果豐富，為提高公眾濕地保護(hù)意識(shí)起到了積極推動(dòng)作用。由于濕地生態(tài)補(bǔ)償涉及眾多利益相關(guān)者，所以建立相關(guān)利益方參與的濕地生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有利于濕地的長效和規(guī)范管理。尤其是濕地生態(tài)村（社區(qū)）居民，他們作為生態(tài)補(bǔ)償政策落實(shí)的直接對(duì)象，對(duì)濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)恼J(rèn)知度與參與意愿直接影響補(bǔ)償?shù)男Ч?。因此，政府相關(guān)部門要積極開展形式多樣的宣傳活動(dòng)，加大濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)男麄髁Χ?，使公眾能夠?zhǔn)確理解濕地生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹匾饬x，進(jìn)而認(rèn)可政府制定的生態(tài)補(bǔ)償政策，并積極主動(dòng)地參與到濕地生態(tài)補(bǔ)償實(shí)踐工作中[9-10]。

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