郭東升

1 檔案行政內(nèi)部監(jiān)察勢在必行

檔案行政權(quán)力是國家行政權(quán)力的一個重要組成部分。行政須要監(jiān)察，檔案行政當然須要監(jiān)察。本文話題是檔案行政內(nèi)部監(jiān)察。這應(yīng)該不是特別新鮮的話題。記得20多年前，《中國檔案》有一篇文章叫《檔案局管檔案局》，這個管字就深含對檔案行政實行系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)察之意。檔案監(jiān)察，《中華人民共和國檔案法》當然有所涉及。不過，《檔案法》的有關(guān)用詞不是監(jiān)察，而是監(jiān)督。監(jiān)督者，察看督促也。監(jiān)察者，監(jiān)督各級國家機關(guān)和機關(guān)工作人員的工作并檢舉違法失職的機關(guān)和工作人員之謂也。二者雖近義，差別卻還是比較大的。監(jiān)督是察看督促，所指范圍稍籠統(tǒng)，力度也相對小些。監(jiān)察者，監(jiān)督各級國家機關(guān)和機關(guān)工作人員的工作并檢舉違法失職的機關(guān)和工作人員。其監(jiān)察對象非常明確專指，監(jiān)察之力度也要大得多。具體到檔案行政，二者分量輕重更好掂量得出。

我國檔案行政依法實施監(jiān)督指導(dǎo)，以往的工作往往是指導(dǎo)多監(jiān)督不夠，以指導(dǎo)代替監(jiān)督的現(xiàn)象更是比較普遍。還有監(jiān)督指導(dǎo)工作走馬觀花較多，內(nèi)容少，形式化等問題。特別是上級檔案行政部門對于縣級檔案行政部門的監(jiān)督，更多如此。檔案行政的現(xiàn)實局面則恰恰是縣級檔案行政最需要檔案行政內(nèi)部監(jiān)察。一些縣級檔案局，對本行政區(qū)域的檔案事業(yè)，沒有一個切實可行的規(guī)劃，不下基層調(diào)研，不關(guān)心立檔單位的檔案工作，對檔案室工作不甚了了。我國檔案體制，多是局、館合一體制。論及館內(nèi)工作，又往往是對本館館藏若明若暗。論及檢索，檢索工具不全，不配套。說到檔案保管單位，案卷整理不到位而聽之任之。還有，上班應(yīng)付靠時間。逢上級檢查，臨時打掃打掃衛(wèi)生，遮蓋遮蓋不雅的館藏。檢查組一走，其工作照舊。

在某些人的觀念里，檔案行政是良心買賣，作為不作為都一樣。不作為，沒人管。要說這是路人皆知，司空見慣，似乎嚴重些，但這怪現(xiàn)象在縣級檔案行政中的存在，怕是誰也不敢否認的。這當然是我們檔案行政管理中的最消極的層面。縣級檔案行政團隊當然有許多大有作為、引以為蘭臺人所驕傲者。比如浙江省龍泉市檔案局朱志偉，《人民日報》2013年10月19日大篇幅報道介紹他和他的團隊的生動事跡的文章《俯首故紙堆 數(shù)字解民憂》。就說河南省縣級檔案行政系統(tǒng)，《檔案管理》刊載記者宋慧蓉撰寫的關(guān)于河南省漯河市郾城區(qū)史志檔案局長鐵漢子張樹勛、濟源市檔案局長青年女愚公王愛竹等人物及其領(lǐng)導(dǎo)的檔案行政團隊，工作都是極其感人的。輝縣檔案局長、新鄭檔案局長等，其執(zhí)著敬業(yè)精神都曾給筆者留下非常深刻的印象。

盡管如此，檔案行政不可先進者合該先進，后進者任其后進。更何況我們檔案行政隊伍建設(shè)所需要的是響鼓也需重錘，快馬也得加鞭。要在全國打造過硬的檔案行政隊伍，特別是縣級檔案行政管理鐵軍，就必須大力鼓勵先進，嚴厲警策后進，論其根本辦法，筆者以為就是創(chuàng)立檔案行政系統(tǒng)的內(nèi)部監(jiān)察體制機制，自上而下設(shè)立國家、省、市、縣四級檔案行政監(jiān)察機構(gòu)或?qū)Ｂ毴藛T，建立全國統(tǒng)一的檔案行政監(jiān)察制度，設(shè)置嚴格統(tǒng)一的檔案行政監(jiān)察程序，實行獎懲機制，將各級檔案行政權(quán)力運行嚴格置于檔案行政監(jiān)察約束之內(nèi)。

現(xiàn)在，國家正在啟動落實黨中央深化國家監(jiān)察體制改革，研究將行政監(jiān)察法修改為國家監(jiān)察法，擴大監(jiān)察范圍，建立在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國家反腐機構(gòu)，實現(xiàn)對行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)察全面覆蓋。其范圍肯定會涉及檔案行政監(jiān)察。這當然是外部監(jiān)察，但國家對檔案行政實行內(nèi)部監(jiān)察，怕也是遲早的事，而且時間不會太久。這是對我國檔案行政工作產(chǎn)生重大影響的事。我想，黨和國家一定會以國家行政外部監(jiān)察為開端。再向檔案行政內(nèi)部監(jiān)察推進，建立實行外部、內(nèi)部監(jiān)察互動機制。對此，我們不應(yīng)消極等待與觀望，而應(yīng)該積極參與，主動向黨和政府匯報，拿出檔案行政部門創(chuàng)建本系統(tǒng)內(nèi)部行政監(jiān)察的設(shè)計方案來。開啟試點，試運行，走出檔案行政內(nèi)部監(jiān)察新路子。

2 檔案行政內(nèi)部監(jiān)察與檔案監(jiān)督指導(dǎo)的區(qū)別與聯(lián)系

2.1 檔案行政內(nèi)部監(jiān)察與檔案監(jiān)督指導(dǎo)目的性上的區(qū)別和聯(lián)系。二者目的具有一致性。都是為了貫徹執(zhí)行《中華人民共和國檔案法》提出的目標，對“檔案工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理的原則，維護檔案完整與安全，便于社會各方面的利用”。其區(qū)別在于檔案行政內(nèi)部監(jiān)察是為提高國家檔案行政機關(guān)的檔案行政能力，改善行政管理，提高檔案行政管理效率，提高其水平，它是實現(xiàn)檔案法所提出的檔案事業(yè)管理總目標的手段，是檔案事業(yè)管理總目標的一部分。

2.2 檔案行政內(nèi)部監(jiān)察與檔案監(jiān)督指導(dǎo)對象范圍的一致性與差別?！吨腥A人民共和國檔案法》規(guī)定：“國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業(yè)，對全國的檔案事業(yè)實行統(tǒng)籌規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)一制度，監(jiān)督和指導(dǎo)。縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)，并對本行政區(qū)域內(nèi)機關(guān)、團體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織的檔案工作實行監(jiān)督和指導(dǎo)?！边@里法定的是檔案行政機構(gòu)職責，法定的是檔案行政監(jiān)督和指導(dǎo)的主體。劉子芳主編的《檔案行政執(zhí)法手冊》中說：“檔案行政監(jiān)督檢查的主體是享有檔案管理監(jiān)督權(quán)<職權(quán)性>和檔案法律、法規(guī)授權(quán)的檔案行政管理機關(guān)。檔案行政監(jiān)督檢查的對象是作為行政相對人的國家機關(guān)、公民、法人或者其他組織?！边@很清楚地說明：以往的檔案行政監(jiān)督檢查指導(dǎo)，是檔案行政管理機關(guān)對行政相對人的監(jiān)督檢查指導(dǎo)，是一種外向型監(jiān)督檢查指導(dǎo)。而我們這里所說的檔案內(nèi)部監(jiān)察對象則是國家、省、市、縣四級檔案局，監(jiān)察對象只限于各級國家檔案行政機關(guān)，即享有檔案行政監(jiān)督檢查主體資格者，是對檔案行政系統(tǒng)內(nèi)部的檢查督導(dǎo)鑒定。它只是我國檔案法規(guī)定監(jiān)督指導(dǎo)對象的一小部分，工作對象是大大縮小了的。

2.3 檔案行政內(nèi)部監(jiān)察與檔案監(jiān)督指導(dǎo)內(nèi)容與方式方法的不同。傳統(tǒng)的檔案監(jiān)督指導(dǎo)基本沒有統(tǒng)一的程序或方法步驟，內(nèi)容基本在檔案業(yè)務(wù)建設(shè)層面。檔案行政內(nèi)部監(jiān)察則是按照一定的程序?qū)Ω骷墮n案行政機關(guān)履職全過程全方位的監(jiān)視，是對其履職水平、工作得失的監(jiān)督審查鑒定，是對人的監(jiān)視察看。

3 檔案行政監(jiān)察模式構(gòu)想

我國行政管理系統(tǒng)內(nèi)的內(nèi)部監(jiān)察研究尚少，筆者尚未見到有關(guān)檔案行政系統(tǒng)內(nèi)部自我監(jiān)察的研究文字。構(gòu)建檔案行政系統(tǒng)內(nèi)部自我監(jiān)察模式缺乏借鑒。當然，構(gòu)建檔案行政系統(tǒng)內(nèi)部自我監(jiān)察模式，最終要由頂層設(shè)計，國家檔案局擔綱。但是，一省、一市、一縣的檔案行政管理機關(guān)先行先試也應(yīng)是可行的，值得倡導(dǎo)的。對檔案行政監(jiān)察模式構(gòu)建，筆者提出以下幾點設(shè)想：

3.1在國家、省、市、縣四級檔案局內(nèi)部設(shè)立檔案行政監(jiān)察機構(gòu)或人員。國家檔案局設(shè)置內(nèi)部監(jiān)察委員會，省局設(shè)置內(nèi)部監(jiān)察處，市局設(shè)置內(nèi)部監(jiān)察科，縣局設(shè)置內(nèi)部監(jiān)察室。市級以上檔案局監(jiān)察機構(gòu)對本級及下一級檔案局行使檔案行政內(nèi)部全面監(jiān)察。因為它與國家行政監(jiān)察不同，它是對檔案行政系統(tǒng)內(nèi)依法行政情況，對各級國家檔案館館藏安全保管與開發(fā)利用的監(jiān)管。其組織機構(gòu)、組成人員，就不需相關(guān)人民代表大會及其常務(wù)委員會產(chǎn)生任命，而應(yīng)由對同級檔案行政機關(guān)有設(shè)置任免權(quán)者設(shè)置任命。檔案行政管理內(nèi)部監(jiān)察機構(gòu)人員、領(lǐng)導(dǎo)體制應(yīng)實行地方黨政機關(guān)與上一級檔案行政機關(guān)雙重領(lǐng)導(dǎo)體制。檔案行政管理內(nèi)部監(jiān)察機構(gòu)，應(yīng)獨立向本級黨委政府和上一級監(jiān)察機關(guān)負責并直接報告工作。監(jiān)察業(yè)務(wù)以上級監(jiān)察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。因為檔案行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)察機構(gòu)要對上一級檔案行政監(jiān)察機構(gòu)負責，并接受其領(lǐng)導(dǎo)，所以其任命必須有上一級檔案行政監(jiān)察機構(gòu)對下一級檔案行政監(jiān)察機構(gòu)人員的任命建議權(quán)，其人事任命不經(jīng)上一級檔案行政監(jiān)察機構(gòu)同意，不能任免。

3.2 檔案行政內(nèi)部監(jiān)察工作重點。檔案行政監(jiān)察，應(yīng)抓住監(jiān)察本行政機關(guān)及下一級檔案行政機關(guān)貫徹執(zhí)行黨和國家有關(guān)路線、方針、政策、法律法規(guī)規(guī)章這條主線。對該檔案行政區(qū)內(nèi)貫徹檔案法律法規(guī)，實行業(yè)務(wù)指導(dǎo)全局進行全過程的監(jiān)督，并給出是優(yōu)是平是劣的評價結(jié)論，并對該行政單位作出應(yīng)該獎勵、鞭策還是懲罰的鑒定意見，寫出報告與獎懲建議遞交相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)部門。其監(jiān)察重點應(yīng)是當事檔案行政機關(guān)的依法行政。內(nèi)部監(jiān)察應(yīng)嚴厲問責依法行政不作為問題。其依法行政監(jiān)視督查的主要內(nèi)容應(yīng)有以下五點：

3.2.1該行政區(qū)檔案事業(yè)規(guī)劃、年度計劃的制定與貫徹實施；其行政區(qū)域內(nèi)的檔事組織協(xié)調(diào)與檔案制度建設(shè)的制定與遵守。該機關(guān)的規(guī)劃、年度計劃的制定與實施。

3.2.2該行政機關(guān)同級國家綜合檔案館的基礎(chǔ)業(yè)務(wù)建設(shè)。館藏信息開發(fā)與利用。

3.2.3檔案室工作。重點是立檔單位檔案的集中統(tǒng)一管理，年度歸檔，檔案移交進館。

3.2.4檔案局館崗位責任制建設(shè)。細核設(shè)崗與各崗位的履職。核查重點應(yīng)是其檔案行政一把手。應(yīng)建立一把手述職制度，每年要監(jiān)督其形成并審核年度述職報告。

3.2.5檔案宣傳教育培訓(xùn)、學(xué)術(shù)研究。

3.3檔案行政內(nèi)部監(jiān)察工作程序與標準

3.3.1檔案行政內(nèi)部監(jiān)察，應(yīng)實行一年一度的全程跟蹤監(jiān)察。不必使用外部監(jiān)察程序。當然，如遇外部監(jiān)察案件，自然必須適用外部監(jiān)察程序，按照國家行政監(jiān)察機構(gòu)模式行使監(jiān)督、調(diào)查、處置職權(quán)。運用談話、訊問、詢問、查詢、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等手段辦案。這是另一種職能，另一回事了。檔案行政內(nèi)部監(jiān)察則應(yīng)該與檔案行政管理工作同步進行，融監(jiān)察于行政管理日常工作之中。其原則是參與而不干涉。

3.3.2檔案行政內(nèi)部監(jiān)察工作標準。檔案行政內(nèi)部監(jiān)察的基本標準要求應(yīng)該是：對對象局館所有崗位及工作人員的工作了如指掌。其監(jiān)察重點是領(lǐng)導(dǎo)者，每年必須對每一領(lǐng)導(dǎo)者，特別是一把手的執(zhí)政水平與業(yè)績作出公平客觀的評定。內(nèi)部監(jiān)察，要對監(jiān)察對象一年一度的工作給出工作等級評定，就必須事前訂立評定標準，標準應(yīng)該是具體的，細化的，相對穩(wěn)定的，便于針對實際工作對照劃定分值，無伸縮性隨意性的，且在本檔案管理區(qū)域內(nèi)必須是統(tǒng)一的。這個標準可以稱為基本標準，由相關(guān)檔案內(nèi)部監(jiān)察機構(gòu)人員制定。制定標準應(yīng)充分征求內(nèi)部監(jiān)察機構(gòu)相對人意見，并報上一級檔案行政內(nèi)部監(jiān)察機構(gòu)備案。檔案行政因為其單位之間情況不同，同一檔案行政管理單位每年的工作也不會完全相同，所以對其執(zhí)行的監(jiān)察標準，每年也應(yīng)不是完全相同，其工作的動態(tài)性，要求檔案行政內(nèi)部監(jiān)察每年要有針對監(jiān)察相對單位的年度監(jiān)察標準實施細則。從時間上講，監(jiān)察相對單位及個人的年度總結(jié)、述職報告及計劃必須于當年年底完成上報。年度監(jiān)察標準實施細則必須在新一年1月上旬出臺。

（作者單位：山東省臨清市檔案館 來稿日期：2017-04-05）