■文/梁忠 北京大學(xué)法學(xué)院2016級(jí)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)博士

環(huán)境公眾參與需兼顧有序性與有效性

Environmental public participation needs to take orderliness and effectiveness into account

■文/梁忠 北京大學(xué)法學(xué)院2016級(jí)環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)博士

在環(huán)境治理領(lǐng)域，公眾參與的重要性已得到廣泛的認(rèn)可，因其不僅可以提高環(huán)境治理的科學(xué)性、正當(dāng)性與民主性，也有助于協(xié)調(diào)利益沖突和監(jiān)督行政權(quán)。公眾參與不足是我國(guó)環(huán)境治理效果欠佳的一個(gè)重要原因，擴(kuò)大公眾參與范圍、健全公眾參與渠道、深化公眾參與程度已成為我國(guó)環(huán)境治理制度未來(lái)發(fā)展的重要方向。《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》中明確提出，要“鼓勵(lì)公眾積極參與”，并對(duì)完善公眾參與制度、環(huán)境信息公開(kāi)、保障公眾知情權(quán)等主要內(nèi)容作出了要求。《生態(tài)文明體制改革總體方案》也對(duì)環(huán)境公眾參與作出了類似的要求?！董h(huán)境保護(hù)法》第五條明確將公眾參與規(guī)定為環(huán)境保護(hù)的一項(xiàng)基本原則，并在第五章以專章形式對(duì)“信息公開(kāi)和公眾參與”作出規(guī)定，為環(huán)境公眾參與的展開(kāi)提供了基本的法律框架。

公眾參與功能的發(fā)揮需要建立在兩個(gè)前提之上，一是有序參與，二是有效參與。有序參與要求公眾參與必須理性、有序地進(jìn)行。如果公眾參與過(guò)程毫無(wú)秩序，甚至破壞社會(huì)秩序，那么不但無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效的參與效果，相反會(huì)成為新的需要治理的問(wèn)題。在我國(guó)環(huán)境治理過(guò)程中，時(shí)常出現(xiàn)的環(huán)境群體性事件等法外參與現(xiàn)象，便是無(wú)序參與的一種表現(xiàn)。無(wú)序參與的原因多種多樣，其對(duì)環(huán)境治理都造成程度不一的消極影響，必須予以化解。有效參與要求公眾參與能對(duì)相關(guān)決策產(chǎn)生實(shí)際有效的影響，公眾參與不是決策過(guò)程的形式要求，而是實(shí)質(zhì)要求。對(duì)環(huán)境可能造成影響的決策不但要在決策程序上符合公眾參與的要求，還必須將公眾參與的意見(jiàn)作為最終決策的考量因素。實(shí)踐中公眾參與淪為“走過(guò)場(chǎng)”“走形式”或“作秀”等現(xiàn)象，都是對(duì)有效參與要求的背離。有效參與要求決策者必須重視公眾意見(jiàn)，認(rèn)真對(duì)待公眾意見(jiàn)，無(wú)論最終采納與否，都需要進(jìn)行回應(yīng)并作出合理的說(shuō)明。

為保證公眾參與的有序性和有效性，需要對(duì)公眾參與過(guò)程中各主體的行為進(jìn)行適當(dāng)?shù)囊龑?dǎo)和約束。對(duì)于公眾而言，要明確其參與的權(quán)利，參與渠道，以指導(dǎo)公眾的參與行為。《環(huán)境保護(hù)法》第五十三條第一款明確規(guī)定，“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利”，未來(lái)需要在此基礎(chǔ)上作出更具體的規(guī)定。對(duì)于企業(yè)而言，需要根據(jù)法律規(guī)定履行相關(guān)義務(wù)，如實(shí)向社會(huì)公開(kāi)其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量等信息，接受社會(huì)監(jiān)督；對(duì)依法應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書(shū)的建設(shè)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)在編制時(shí)向可能受影響的公眾說(shuō)明情況，充分征求意見(jiàn)。對(duì)于政府而言，需要強(qiáng)化其保障公眾參與的義務(wù)和責(zé)任。根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》第五十三條第二款的規(guī)定，“各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開(kāi)環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利。”