■文/劉長松

德國可再生能源發(fā)展的政策進展與啟示

Policy progress in the development of renewable energy in Germany and its implications

■文/劉長松

一、《可再生能源法案》助推德國可再生能源迅速發(fā)展

2016年11月，氣候變化《巴黎協(xié)定》正式生效，發(fā)出了全球各國向低碳轉(zhuǎn)型的有力信號。為落實全球應(yīng)對氣候變化目標，全球能源體系綠色低碳的趨勢不可逆轉(zhuǎn)。德國作為全球率先推動能源轉(zhuǎn)型的主要國家之一，其政策措施引人矚目。早在20世紀六七十年代德國的能源轉(zhuǎn)型就開始萌芽，80年代開始醞釀能源轉(zhuǎn)型。目前，德國已制定了明確的能源轉(zhuǎn)型目標和路徑，一是2022年退出核能，二是2050年基本退出化石能源。其中，大力發(fā)展可再生能源是德國能源轉(zhuǎn)型的主要內(nèi)容之一。

《可再生能源法案》是德國促進發(fā)展可再生能源、推動能源轉(zhuǎn)型的重要工具。自1990年德國就開始實施的上網(wǎng)電價補貼政策(Feed-in-Tariff，F(xiàn)IT)保證了可再生能源能夠迅速發(fā)展。德國能源署前署長斯蒂芬·科勒認為《可再生能源法》為可再生能源投資提供了重要的法律保障，讓可再生能源領(lǐng)域的投資變成了無風險、利潤高的投資領(lǐng)域。在上網(wǎng)電價補貼政策和優(yōu)先發(fā)展可再生能源政策的雙重激勵下，德國可再生能源產(chǎn)業(yè)獲得快速發(fā)展，光伏和風力發(fā)電快速發(fā)展，光伏發(fā)電出現(xiàn)了爆炸性增長，可再生能源發(fā)電占比從1990年的3.6%提高到2016年的33%。

二、《可再生能源法》實施過程中存在的問題

德國可再生能源產(chǎn)業(yè)在高速發(fā)展的同時，也面臨不少問題與挑戰(zhàn)，主要有：補貼政策刺激可再生能源發(fā)電量大幅增加，但傳統(tǒng)火電發(fā)電量未明顯下降；針對可再生能源投資和補貼額不斷增加，導致了嚴重的公共資源浪費問題；盡管可再生能源發(fā)電成本一直在下降，但居民用電成本卻不斷升高。

（一）高補貼導致綠色電力過剩問題突出

為推動實現(xiàn)能源轉(zhuǎn)型目標，德國政府實施了大規(guī)模補貼措施。自1991年開始，德國政府對綠色電力生產(chǎn)企業(yè)提供補貼，目前年補貼額已超過200億歐元。在補貼帶動下，德國成為全球新能源投資額最大的國家之一，并且政府的高額補貼導致綠色電力發(fā)電量飆升，但電網(wǎng)卻無法吸納這些電力，導致綠色電力過剩問題十分突出。

（二）針對生產(chǎn)端進行補貼，導致電力產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)發(fā)展不均衡

由于太陽能和風能極易受季節(jié)和天氣影響，必須對電網(wǎng)進行大幅改造、開發(fā)新的儲能技術(shù)，才能實現(xiàn)生產(chǎn)和消費之間的平衡。德國政府補貼政策過度集中于生產(chǎn)端，對新能源發(fā)電的補貼，高于對電網(wǎng)改造和儲能技術(shù)的關(guān)注和補貼，導致電網(wǎng)改造和儲能技術(shù)發(fā)展滯后于綠色電力的生產(chǎn)。發(fā)電、送電、儲電、用電等各環(huán)節(jié)發(fā)展不平衡，缺乏足夠的電網(wǎng)設(shè)施將生產(chǎn)的綠色電力輸送到能源消費地區(qū)，導致政府補貼和公共資源的較大浪費。

（三）電網(wǎng)建設(shè)滯后，導致可再生能源上網(wǎng)輸送困難

1.電網(wǎng)擁堵問題。近幾年，德國新增陸地風電項目大幅度提升，未來仍保持較快增長，每年約增加2.8-2.9GW。由于電網(wǎng)建設(shè)滯后于可再生能源的發(fā)展速度，于是產(chǎn)生了“電網(wǎng)擁堵”問題。如德國風電的北電南輸，將德國北部的風電輸送到南方的工業(yè)中心，需要建立從德國薩安州到巴伐利亞州的“電力高速公路”，由于沿途居民反對，電網(wǎng)建設(shè)滯后于原計劃，導致可再生能源發(fā)電量高產(chǎn)出的區(qū)域無法把綠色電力輸送出去。

2.發(fā)展可再生能源對溫室氣體減排的貢獻問題。

由于智能電網(wǎng)和儲能技術(shù)發(fā)展滯后，導致德國火電退出速度較慢，為確保電網(wǎng)平衡，仍必須保留可隨時調(diào)節(jié)發(fā)電量的火電廠。20世紀90年代至今，德國以褐煤為原料的火電發(fā)電量基本穩(wěn)定，新增綠色電力僅填補了核電退出的部分。2015年在綠色電力過剩情況下，德國溫室氣體排放量比2014年高出了1%，這直接引發(fā)了針對能源轉(zhuǎn)型能否有助于減少溫室氣體排放的討論。

（四）能源轉(zhuǎn)型的成本與收益分配不合理，目前消費端承擔了絕大多數(shù)的轉(zhuǎn)型成本

在歐洲國家，德國電價高居第二，比法國高出近一倍。從2006年以來，德國電價上漲了47%。電力開支甚至達到了普通家庭年收入的1/10。為補貼綠色電力生產(chǎn)商，德國規(guī)定了綠色電力采購價，而隨著綠色電力生產(chǎn)成本不斷降低，成本價和采購價之間的價差越來越大，產(chǎn)生的可再生能源附加費快速增加，目前這部分附加費在德國電價中占比高達22.2%，而十年前還不到5%。僅2016年，電力用戶繳納的生態(tài)電力稅達250億歐元，今后仍保持較快的上漲態(tài)勢。這意味著綠色電力成本降低產(chǎn)生的收益都由生產(chǎn)商獲得，而成本卻全部由消費者承擔，成本與收益的不合理分配，導致生產(chǎn)商得到的激勵越來越高，綠色電力過剩問題更加突出；而貧困家庭和中小企業(yè)的能源成本和電價越來越高，直接影響了社會公眾對能源轉(zhuǎn)型的支持度，進而限制了德國能源轉(zhuǎn)型經(jīng)驗在其他國家的可復制性。

三、可再生能源法修正案的核心內(nèi)容及其影響

為解決可再生能源發(fā)電電價補貼造成電力用戶終端用電電價大幅攀升等問題，在實現(xiàn)高比例可再生能源發(fā)展的同時，為控制電力成本、促進可再生能源行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，德國政府調(diào)整了相關(guān)政策。2016年6月，德國政府正式通過《可再生能源法》修正案，其核心內(nèi)容包括：

（1）全面引入可再生能源發(fā)電招標制度，正式結(jié)束基于固定上網(wǎng)電價的政府定價機制，全面推進可再生能源發(fā)電市場化。逐步取消綠色電力入網(wǎng)價格補貼。大型風電廠、太陽能電站和生物質(zhì)能發(fā)電廠未來將不再得到法定的固定補貼，新建生態(tài)發(fā)電廠必須進行公開招標，引入市場競爭機制。

（2）規(guī)定可再生能源發(fā)電上限，減少過剩產(chǎn)能。

近年德國陸上風電發(fā)展迅猛，根據(jù)《可再生能源法》產(chǎn)生的附加費快速增加，亟須加以調(diào)控。政府將限制陸上風電擴建速度，規(guī)定可再生能源如風能、太陽能和生物質(zhì)能每年的發(fā)電量上限，旨在減少過剩產(chǎn)能，抑制綠色能源補貼費用過快上漲。但政府維持對私人屋頂上小于750千瓦時的太陽能板發(fā)電的補貼。

（3）繼續(xù)支持各再生能源的發(fā)展。德國提出2025年可再生能源發(fā)電量需占比40%-45%；2035目標進一步提高到55%-60%。并維持2022年全面退出核電的目標，以及2020年碳排放量較1990年減少40%的減排承諾。為實現(xiàn)這項目標，未來德國仍需要保持可再生能源發(fā)電的持續(xù)增長趨勢，但需要通過競標機制來降低政策成本。

（4）對于此次能源政策調(diào)整，德國各界反應(yīng)不一。各聯(lián)邦州之間存在分歧，一些州擔心改革將導致風能行業(yè)出現(xiàn)工作崗位流失及收入下降。總體來看，德國應(yīng)加快速度減少煤電、讓綠色能源并入電網(wǎng)，并解決電能儲存問題，讓能源轉(zhuǎn)型擁有比較廣泛的民眾支持基礎(chǔ)。

四、德國發(fā)展可再生能源的經(jīng)驗啟示

（一）穩(wěn)步推進能源結(jié)構(gòu)調(diào)整與能源替代

德國發(fā)展可再生能源的經(jīng)驗是逐步減少煤電與核電裝機，增加可再生能源供給。隨著風電和光伏的規(guī)模不斷擴大，德國逐步降低對化石能源的依賴，可再生能源逐漸由“配角”變?yōu)椤爸鹘恰?。結(jié)合我國具體國情，化石能源在能源結(jié)構(gòu)中的主體地位短期內(nèi)難以改變，所以現(xiàn)實的選擇是：一方面通過技術(shù)創(chuàng)新不斷提高化石能源的利用效率和清潔利用水平；另一方面通過發(fā)展可再生能源推進能源結(jié)構(gòu)調(diào)整與能源替代，打造多元互補的能源供給體系。在此過程中要充分調(diào)動社會各界的積極性，通過全面參與為能源轉(zhuǎn)型發(fā)展塑造良好的社會基礎(chǔ)，減少能源轉(zhuǎn)型發(fā)展面臨的阻力。

（二）加強儲能系統(tǒng)和配套電網(wǎng)的建設(shè)

德國的南北大電網(wǎng)沒有建設(shè)好，導致綠色電力過剩和政府補貼資源大量浪費。我國在可再生能源的發(fā)展過程中也存在棄風、棄光等突出問題。2016年，我國棄風和棄光電量分別達到497億kW·h和74億kW·h，較上年分別增加了46.6%和85%。預計2017年形勢更加嚴峻。針對該問題，中國要提前做好規(guī)劃，嚴格落實國家有關(guān)文件規(guī)定，優(yōu)化可再生能源開發(fā)布局，促進各類電源協(xié)調(diào)發(fā)展；嚴格控制新增火電（尤其是供熱），加快建設(shè)抽水蓄能和燃氣調(diào)峰電站，以及配套電網(wǎng)建設(shè)，促進可再生能源跨省區(qū)交易，在更大范圍內(nèi)實現(xiàn)風光互補、水火互濟。探索優(yōu)先保障可再生能源發(fā)電上網(wǎng)的機制，有效緩解棄水、棄風、棄光問題。

（三）完善可再生能源相關(guān)電價和補貼政策

德國的能源轉(zhuǎn)型實踐表明，發(fā)展可再生能源需要科學合理的政策機制。提高可再生能源比例會導致電價大幅提高，相關(guān)政策制定要考慮消費者的支付能力。中國作為發(fā)展中國家，保持較為低廉而穩(wěn)定的電價對經(jīng)濟發(fā)展與民生問題極為重要。我國可再生能源發(fā)展的相關(guān)政策要以此為基礎(chǔ)，以盡可能低的價格扭曲保障行業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。結(jié)合我國新一輪電力市場改革，應(yīng)將可再生能源上網(wǎng)電價政策與電力市場建設(shè)相結(jié)合，適時修訂可再生能源固定上網(wǎng)電價機制，探討引入針對集中式風電、光伏電站的固定補貼機制，探討招標制度與固定補貼機制的結(jié)合，持續(xù)推動可再生能源成本下降和技術(shù)創(chuàng)新。

作者單位：國家應(yīng)對氣候變化戰(zhàn)略研究和國際合作中心