收稿日期：2017-01-20

作者簡介：孟韜，東北財經(jīng)大學(xué)薩里國際學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，副院長。（遼寧大連/116025）

*本文系全國教育科學(xué)規(guī)劃課題“高校中外合作辦學(xué)多元化監(jiān)管與質(zhì)保體系研究”（EIA110386）的成果之一。

摘要：網(wǎng)絡(luò)治理是一種強調(diào)通過互動和協(xié)商實現(xiàn)治理的新型治理理論。中外合作辦學(xué)具有一定的特殊性，涉及到中外方合作者以及多種利益相關(guān)者，適用網(wǎng)絡(luò)治理理論。本文基于網(wǎng)絡(luò)治理理論，分析網(wǎng)絡(luò)治理理論對中外合作辦學(xué)的適用性，提出政府、辦學(xué)者和社會分別針對入口、過程和出口進行保障的質(zhì)量保障體系框架，并且實施三種網(wǎng)絡(luò)治理機制：協(xié)調(diào)、整合與信任，從而構(gòu)建外部的政府與社會以及內(nèi)部的教師、學(xué)生等多種主體共同參與治理的質(zhì)量保障體系。

關(guān)鍵詞：中外合作辦學(xué)；網(wǎng)絡(luò)治理；質(zhì)量保障

高等教育的中外合作辦學(xué)在我國快速發(fā)展的同時，也存在辦學(xué)質(zhì)量良莠不齊，境外優(yōu)質(zhì)教育資源引入不足，部分學(xué)校高收費、低投入等問題，不僅損害了學(xué)生與家長的利益，也使得部分中外合作院校的辦學(xué)質(zhì)量得不到保障，影響了我國中外合作辦學(xué)的可持續(xù)發(fā)展。2011年至今，為了規(guī)范和促進中外合作辦學(xué)的發(fā)展，教育部已實施了三批高等教育中外合作辦學(xué)評估工作。評估工作的指導(dǎo)意見指出：中外合作辦學(xué)單位應(yīng)接受政府主管部門、學(xué)生、教師以及社會相關(guān)方面的共同監(jiān)督，形成“辦學(xué)者自律、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管相結(jié)合的中外合作辦學(xué)管理機制”。2013年12月，教育部出臺了《關(guān)于進一步加強高等學(xué)校中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障工作的意見》，提出：“規(guī)范辦學(xué)過程管理 ，健全質(zhì)量評估制度，建立質(zhì)量認證機制，加強質(zhì)量監(jiān)管和行業(yè)自律?！奔訌娎嫦嚓P(guān)者群體對辦學(xué)主體的監(jiān)管，能夠有效改進行政部門作為主要監(jiān)管主體的質(zhì)量保障體系。網(wǎng)絡(luò)治理理論是一種新型的公共治理理論。它強調(diào)多主體共同參與，在互動和協(xié)商中實現(xiàn)治理。中外合作辦學(xué)涉及到中外方合作者以及多種利益相關(guān)者，非常適于應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)治理理論來完善質(zhì)量保障體系。

一、網(wǎng)絡(luò)治理的理論內(nèi)涵

全球化和信息經(jīng)濟的發(fā)展，促進了組織間的相互合作，各種有形、無形的網(wǎng)絡(luò)狀的合作關(guān)系深深地融入到經(jīng)濟、文化、社會等各個領(lǐng)域。20世紀90年代以后，威廉姆森（Williamson）等學(xué)者和以世界銀行為代表的許多組織提出了一種新型治理理論——網(wǎng)絡(luò)治理理論。網(wǎng)絡(luò)治理是指治理對象之間通過合作性協(xié)調(diào)實現(xiàn)組織目標(biāo)的過程；組織成員之間相互獨立又同時依存，以信任為基礎(chǔ)相互交換資源，構(gòu)成了網(wǎng)絡(luò)治理的基本特征。[1]網(wǎng)絡(luò)治理本質(zhì)上是在平等、自由、自治的基礎(chǔ)上，為多元主體提供談判、協(xié)商與合作的平臺，進而影響政策制定。網(wǎng)絡(luò)治理區(qū)別于市場治理和行政治理，構(gòu)成了協(xié)調(diào)經(jīng)濟行為、管理公共事務(wù)的另一種獨特形式，在很多情況下各類組織通過網(wǎng)絡(luò)治理創(chuàng)造的公共價值會比通過市場或行政治理創(chuàng)造的還要多。[2]在網(wǎng)絡(luò)治理中，除了傳統(tǒng)的自上而下的層級結(jié)構(gòu)和縱向的權(quán)力關(guān)系，還包含各利益相關(guān)者之間構(gòu)成的橫向合作關(guān)系。正是網(wǎng)絡(luò)治理使得利益相關(guān)者難題得到解決；而利益相關(guān)者及他們之間的合作性互動活動的管理就也被看作網(wǎng)絡(luò)治理的內(nèi)容。網(wǎng)絡(luò)治理利用以信任與合作為機制的網(wǎng)絡(luò)組織及集體理性來代替以控制與激勵為機制的層級系統(tǒng)及個體理性，在整合、協(xié)調(diào)、維護經(jīng)濟活動方面都具有以個體經(jīng)濟理性為基礎(chǔ)的市場機制和層級機制不具備的優(yōu)勢，能夠適應(yīng)組織的復(fù)雜性、社會性和系統(tǒng)性，彌補傳統(tǒng)治理模式無法對新環(huán)境和問題做出及時反應(yīng)的問題，能夠減少機會主義和道德風(fēng)險，促成多邊治理與監(jiān)管結(jié)構(gòu)。因而，整合、協(xié)調(diào)和信任被瓊斯（Jones）等學(xué)者認為是實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)治理的三大機制。[3]

網(wǎng)絡(luò)治理理論也開始被高等教育研究者和辦學(xué)者接受和運用。將大學(xué)視為采用網(wǎng)絡(luò)治理模式的網(wǎng)絡(luò)組織，能夠促進大學(xué)治理的研究和實踐。大學(xué)的網(wǎng)絡(luò)治理可以視為大學(xué)內(nèi)外部網(wǎng)絡(luò)中的多種主體，長期通過社會關(guān)系互動、協(xié)商，形成信任和合作的過程。[4]已有的大學(xué)治理研究主要基于委托代理理論、共同治理和利益相關(guān)者治理等，但其已經(jīng)不能把握現(xiàn)實中組織治理的復(fù)雜性，也沒有深入去研究靠什么機制能夠使利益相關(guān)者能夠參與到大學(xué)治理中來。網(wǎng)絡(luò)治理理論正是為共同治理或利益相關(guān)者治理提供了理論和方法支撐，通過采用網(wǎng)絡(luò)機制和網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)分析方法，更加具體、富有操作性，有助于整合利益相關(guān)者的各自利益，實現(xiàn)共同治理，增強大學(xué)的運行效率。實證研究也證明了大學(xué)網(wǎng)絡(luò)治理的效能，梅爾和歐投（Meier，OToole，2003）對美國500個學(xué)校近五年的網(wǎng)絡(luò)治理行為與教育績效進行了大樣本抽樣調(diào)查，研究發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)絡(luò)治理與教育績效有正相關(guān)關(guān)系。[5]

二、網(wǎng)絡(luò)治理理論對中外合作辦學(xué)的適用性

由于中外合作辦學(xué)具有一定的特殊性，涉及中外方等多種利益相關(guān)者；并且當(dāng)前的質(zhì)量保障體系也存在不足，因而非常適于應(yīng)用網(wǎng)絡(luò)治理理論來完善質(zhì)量保障體系。

第一，中外合作辦學(xué)的特殊性需要網(wǎng)絡(luò)治理發(fā)揮效用。首先，中外合作辦學(xué)涉及到中外方母體學(xué)校、具體學(xué)院，以及各級政府教育主管部門、教師、學(xué)生、家長、第三方組織等多種利益相關(guān)者，需要通過持續(xù)的合作、互動來協(xié)調(diào)各方的利益與沖突。[6]其次，中外合作辦學(xué)是我國高等教育的特區(qū)，實施高收費，容易產(chǎn)生非法辦學(xué)、謀求暴利、坑害消費者權(quán)益的問題，違背我國高等教育非營利的辦學(xué)宗旨。[7]為了防止機會主義和道德風(fēng)險，迫切需要實施網(wǎng)絡(luò)治理，構(gòu)建起多主體、交叉式的監(jiān)管架構(gòu)。最后，中外合作辦學(xué)通過引進國外教育資源，實現(xiàn)在中國領(lǐng)土上的國際化辦學(xué)。國外教育資源引進后，通常會存在文化和制度的適應(yīng)問題：國際化的師資隊伍和管理團隊可能產(chǎn)生中西方文化沖突；中外方母體學(xué)校原有的教學(xué)等管理制度、質(zhì)量保障制度都有可能被實施，從而產(chǎn)生制度沖突。正如上文分析，網(wǎng)絡(luò)治理能夠適應(yīng)組織的復(fù)雜性，彌補傳統(tǒng)治理模式無法對新環(huán)境和問題做出及時反應(yīng)的問題，有助于適應(yīng)跨文化的內(nèi)外部環(huán)境，避免文化沖突與制度沖突。

·教育管理·基于網(wǎng)絡(luò)治理理論的中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障體系研究

第二，中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障體系需要通過網(wǎng)絡(luò)治理彌補當(dāng)前的不足。目前，我國政府針對中外合作辦學(xué)主要實施了入口審批、許可備案、評估、年審以及復(fù)審、信息發(fā)布等保障與監(jiān)管措施，然而仍然存在一些不足。例如：相對輕視市場準(zhǔn)入后的過程與效果的監(jiān)管；辦學(xué)單位疏于對外方教育機構(gòu)的教育資質(zhì)以及所提供的教育資源等質(zhì)量方面的審核；中外合作辦學(xué)作為我國改革開放之后的新生事物，其質(zhì)量保障系統(tǒng)并未有效地納入我國高等教育質(zhì)量保障框架，擁有評估或認證資質(zhì)的社會中介組織為數(shù)不多、實力不足。只有將政府、辦學(xué)者、中介組織、社會各方力量整合起來，發(fā)揮各自在進入、過程與輸出等質(zhì)量保障環(huán)節(jié)中的治理優(yōu)勢，通過互動溝通共同提高以及監(jiān)控中外合作辦學(xué)的教育質(zhì)量，這也是網(wǎng)絡(luò)治理的互動與整合機制使用于中外合作辦學(xué)監(jiān)管體系的重要原因之一。

因此，網(wǎng)絡(luò)治理理論以網(wǎng)絡(luò)關(guān)系為基礎(chǔ)的合作框架，為多元主體提供談判、協(xié)商與合作的平臺，還原大學(xué)治理崇尚多元主體參與、注重自下而上、強調(diào)互動協(xié)調(diào)的開放系統(tǒng)，這將為中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障體系的完善提供非常必要的借鑒，從而將在依法辦學(xué)、引進優(yōu)質(zhì)教育資源、提高教育質(zhì)量等方面促進我國中外合作辦學(xué)事業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展。

三、中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障體系的網(wǎng)絡(luò)治理架構(gòu)

中外合作辦學(xué)的網(wǎng)絡(luò)治理是一種多元嵌入的網(wǎng)絡(luò)治理機制。無論是教師、行政人員、學(xué)生等內(nèi)部利益主體，還是政府、用人單位、校友、家長、中介組織、媒體等外部利益主體，都平等地嵌入于中外合作辦學(xué)的網(wǎng)絡(luò)中，都可以在這個平臺中就共同關(guān)心的問題進行交流、互動、協(xié)商與合作。政府主要在立法、規(guī)劃、資質(zhì)上給予充分的保障，辦學(xué)者在自身運作、管理及行業(yè)自律上不斷完善，社會各界主要作用于輿論監(jiān)督與辦學(xué)評價。這種多元主體、全方位的保障模式，共同構(gòu)建起中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障的立體框架體系。利用網(wǎng)絡(luò)治理理論，借鑒瓊斯等人（1997）提出的經(jīng)典的網(wǎng)絡(luò)治理模型[3]，本文構(gòu)想了中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障的網(wǎng)絡(luò)治理體系，如圖1所示。

圖1中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障體系的網(wǎng)絡(luò)治理架構(gòu)

（一）政府：中外合作辦學(xué)的入口保障

網(wǎng)絡(luò)治理理論賦予政府更大的靈活性，在承認政府在公共管理中的重要地位的同時，又不局限于政府的作用。在網(wǎng)絡(luò)治理中，政府有著“元治理”的角色，不僅承擔(dān)著構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)和維護網(wǎng)絡(luò)的重任，同時也是各方的一個通道，通過政府，其他主體之間可以更為充分地交流、溝通與協(xié)商。在網(wǎng)絡(luò)治理的模式下，中外合作辦學(xué)則要求政府轉(zhuǎn)變其在管理中的角色定位、權(quán)力行使的范圍和權(quán)力運作的方式，從“全能型政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤熬W(wǎng)絡(luò)化政府”，成為協(xié)調(diào)者和監(jiān)控者中的一員。我國教育行政主管部門對中外合作辦學(xué)的發(fā)展具有雙重目標(biāo)。一方面，順應(yīng)經(jīng)濟全球化和高等教育國際化的大趨勢，引進國外優(yōu)質(zhì)教育資源，培養(yǎng)具有國際競爭力的人才；另一方面，對教育主權(quán)進行保護，對學(xué)生和家長權(quán)益進行保護，防止低水平的重復(fù)設(shè)立，控制中外合作辦學(xué)“連鎖店”。因而在總體上鼓勵發(fā)展的同時，我國政府對中外合作辦學(xué)加大了宏觀監(jiān)管力度，制定了一系列政策法規(guī)。中外合作辦學(xué)政策著眼于增加教育供給，滿足多樣化的教育需求以及引進優(yōu)質(zhì)教育資源，促進我國教育現(xiàn)代化。但在甄別、選擇教育資源時，由于信息不對稱而導(dǎo)致對對方資質(zhì)難以全面考察，濫竽充數(shù)、良莠不齊等現(xiàn)象屢見不鮮。因而，政府須針對辦學(xué)者、社會各種力量，采取多種形式加強中外合作辦學(xué)的入口資質(zhì)監(jiān)管。須對合作的中外方的辦學(xué)宗旨、辦學(xué)資質(zhì)合法性與規(guī)范性，以及引進教育資源的優(yōu)質(zhì)程度進行全面的考察，考察包括書面材料審查、面對面詢問乃至實地考察等多種形式。

（二）辦學(xué)者：中外合作辦學(xué)的過程保障

將國外優(yōu)質(zhì)教育資源引進之后，對于內(nèi)部的過程質(zhì)量監(jiān)管，除了中外合作辦學(xué)機構(gòu)的管理者，教職員工和學(xué)生也都應(yīng)作為利益相關(guān)者參與到治理中，形成內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)，發(fā)揮各利益方的主觀能動性，實行自我規(guī)范、自行調(diào)節(jié)的管理行為，從而構(gòu)建內(nèi)部質(zhì)量保障體系。雖然教師參與管理目前已成為高校管理的普遍做法，然而也有研究認為，讓教師參與超出學(xué)術(shù)范疇的治理領(lǐng)域背離了大學(xué)培養(yǎng)人才、服務(wù)社會的價值觀，教師也會因缺乏大學(xué)決策層面的專業(yè)素養(yǎng)而導(dǎo)致參與困境。[8]本研究認為教師作為中外合作辦學(xué)網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的一個節(jié)點，是要通過與其他節(jié)點的協(xié)商與合作來共同達成目標(biāo)，而非孤立承擔(dān)某一決策的制定與實施，因此其局限性可以由其他利益相關(guān)者的利益訴求或?qū)I(yè)技能來彌補?？山M建由中外方管理者和教師、學(xué)生、用人單位等利益相關(guān)者共同參與的學(xué)術(shù)委會員、教育質(zhì)量監(jiān)督委員會、考試委員會、校企合作委員會等組織，形成能夠保障教學(xué)質(zhì)量的穩(wěn)定、有效的內(nèi)部體系。另一方面，由于高收費、出國留學(xué)、英文授課等多種特殊性，中外合作辦學(xué)對于人本管理和教育實現(xiàn)人的主體性發(fā)展有著高于普通高等教育的內(nèi)在要求，作為消費者的學(xué)生是中外合作辦學(xué)中不可忽視的核心利益相關(guān)者，其必然參與到質(zhì)量保障體系中。而現(xiàn)實中，由于學(xué)生參與管理的實現(xiàn)路徑并未明確，沒有形成組織化、制度化的方式，影響了學(xué)生作用的發(fā)揮。為了增強學(xué)生在中外合作辦學(xué)中的參與力度與參與效度，學(xué)生既要通過座談、網(wǎng)絡(luò)論壇、電子郵件、微信等渠道集思廣益，又要避免學(xué)生因知識層次、專業(yè)素養(yǎng)而產(chǎn)生認知不協(xié)調(diào)，更需要讓學(xué)生代表參與到相關(guān)的各類委員會中，如教學(xué)委員會、校企合作委員會等，并形成學(xué)生權(quán)益部等維護學(xué)生利益的團體，由此將學(xué)生參與監(jiān)管的方式組織化與制度化。

（三）社會：中外合作辦學(xué)的出口保障

社會公眾、中介組織、校友、用人單位等各類社會主體介入中外合作辦學(xué)的質(zhì)量保障體系不僅能夠促進辦學(xué)院校的規(guī)范性，更能從“出口”對其教學(xué)質(zhì)量進行效果評估與反饋。首先，加強輿論監(jiān)督與信息公開。一是實施多樣化的輿論監(jiān)督形式。在教育部已設(shè)立的中外合作辦學(xué)監(jiān)管工作信息平臺、涉外監(jiān)管信息網(wǎng)的基礎(chǔ)上，還可設(shè)立官方微信、微博、郵箱、論壇等，使輿論監(jiān)督盡可能制度化、體系化，以保證其連續(xù)性和有效性。二是評選出一批示范性院校，聯(lián)合媒體進行宣傳和引導(dǎo)；公布已完成的評估結(jié)果，尤其是存在問題的院校。其次，發(fā)揮中介組織在評估與認證中的作用。評估或認證機構(gòu)等對辦學(xué)情況能夠進行較為全面、客觀的評判。除了教育部實施的評估以外，應(yīng)積極推動國際教育交流協(xié)會等中介組織開展的中外合作辦學(xué)認證，也鼓勵院校參與相關(guān)專業(yè)的國際認證。再者，發(fā)揮用人單位、合作企業(yè)的質(zhì)量保障作用。協(xié)同校企力量，讓用人單位深入?yún)⑴c到人才培養(yǎng)方案制定、教學(xué)和實訓(xùn)過程中，才能培養(yǎng)出既符合自身培養(yǎng)目標(biāo)又迎合企業(yè)用人需要的人才。北航中法工程師學(xué)院、同濟大學(xué)中德工程學(xué)院等中外合作辦學(xué)機構(gòu)在此方面已做出探索，收到了良好效果。最后，推動校友貢獻才智與力量。國際知名的大學(xué)排名都對校友的就業(yè)、薪酬等情況進行持續(xù)評價以反映大學(xué)的辦學(xué)質(zhì)量。當(dāng)校友們經(jīng)歷過職場磨礪之后，他們對學(xué)校的教育、教學(xué)等會有更深入的認識，因而中外合作辦學(xué)院校需吸收校友代表進入相關(guān)委員會、參加座談、進行演講活動，收集和聽取校友關(guān)于學(xué)校發(fā)展和人才培養(yǎng)的意見。

四、中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障體系中的網(wǎng)絡(luò)治理機制

整合、協(xié)調(diào)與信任是基于網(wǎng)絡(luò)治理理論的中外合作辦學(xué)質(zhì)量保障機制，而不是單純依靠行政性、強制性的傳統(tǒng)監(jiān)管機制，以下進行具體闡述。

在網(wǎng)絡(luò)治理中，整合機制包括資源整合、權(quán)力整合以及組織整合，其中以資源整合尤為重要。中外合作辦學(xué)的質(zhì)量保障要求通過各方資源的整合來實現(xiàn)中外方合作者以及多元主體間的聯(lián)合與協(xié)作以達到優(yōu)質(zhì)教育資源的引進與吸收。整合機制通過對多元主體關(guān)系的梳理，將各方權(quán)力形成一個穩(wěn)定的制衡系統(tǒng)服務(wù)于教學(xué)質(zhì)量保障工作。比如，中外方都要配合我國政府從“入口”對外方教育資質(zhì)進行考察，學(xué)生主體通過學(xué)生組織向院方發(fā)表意見并參與部分決策，教職員工通過學(xué)院的各種委員會，共同參與中外合作辦學(xué)的質(zhì)量保障。在這樣的網(wǎng)絡(luò)中，辦學(xué)院校自身，而不是政府更合適作為實施整合機制的主體。辦學(xué)院校需要以自身的辦學(xué)宗旨為目標(biāo)，通過參與評估與認證、履行政府規(guī)章制度、滿足學(xué)生及其他利益相關(guān)者的需求等方式將內(nèi)外部主體的利益和行動統(tǒng)一起來。

協(xié)調(diào)機制使利益相關(guān)者能在制定決策時進行溝通，有助于實現(xiàn)資源、信息與知識的共享和流動，能夠節(jié)約網(wǎng)絡(luò)的運行成本與參與者之間的交易費用。對于中外合作辦學(xué)而言，中外雙方以及各利益相關(guān)者之間存在不同利益，并且存在跨文化的問題，矛盾與沖突不可避免。辦學(xué)者自身需要強化協(xié)調(diào)機制，一是建立完善的治理結(jié)構(gòu)和例會制度；二是強調(diào)《中外合作辦學(xué)條例》以及其他我國法律法規(guī)和院校遵循的質(zhì)量認證或評估的標(biāo)準(zhǔn)要求；三是利用共同利益與目標(biāo)來化解中外雙方矛盾；四是可以在董事會或理事會中設(shè)置由第三方機構(gòu)或校友與用人單位代表擔(dān)任的獨立成員，在居中協(xié)調(diào)方面發(fā)揮作用。

在網(wǎng)絡(luò)治理中，溝通、對話和談判成為了基本的互動途徑，所采取的聯(lián)合行動則必須以彼此信任為前提。諾貝爾經(jīng)濟學(xué)獎得主阿羅（Arrow）曾聲稱：沒有任何東西比信任更具有重大的實用價值，信任是社會系統(tǒng)的重要潤滑劑。在中外合作辦學(xué)中，中外方合作者之間的信任是至關(guān)重要的。教育的國際合作具有很強的不確定性和易變性，合同不可能做到非常完備。一般來講，經(jīng)濟理性會激勵行為者實施機會主義以獲得更多的利益。信任本身意味著合作方不會實施自私自利的行為，從而對經(jīng)濟理性產(chǎn)生約束。信任通常分為制度信任和人際信任，人際信任注重交易雙方內(nèi)部產(chǎn)生基于道德、情感的自約束力；而制度信任側(cè)重于來自外部法律、權(quán)威的強制力，兩種信任共同存在、相互補充。因而，除了通過完善中外合作辦學(xué)合同、章程及其他規(guī)章制度來增強制度信任之外，需要針對教學(xué)質(zhì)量、培養(yǎng)目標(biāo)等問題，中外雙方等主體間通過頻繁的互動溝通，尤其是面對面地溝通，增進了解、促進友誼，進而建立人際信任。一旦形成了以信任和合作為特點的共同價值觀以及網(wǎng)絡(luò)組織文化，中外合作辦學(xué)的質(zhì)量保障就會實現(xiàn)可持續(xù)的改進。

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（責(zé)任編輯劉第紅）