蔣峰

摘要：我市實(shí)行分稅制縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革以來(lái)，基本理順了縣鄉(xiāng)之間的分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)了縣鄉(xiāng)兩級(jí)當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出管理逐步得到規(guī)范，資金管理進(jìn)一步加強(qiáng)，有效地促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增長(zhǎng)。但由于多方面的原因，現(xiàn)行財(cái)政體制也存在不少問(wèn)題，有待進(jìn)一步改進(jìn)，本文提出了完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革方面的思路。

關(guān)鍵詞：財(cái)政體制；管理；建議

中圖分類號(hào)：F812.8 文獻(xiàn)識(shí)別碼：A 文章編號(hào)：1001-828X（2017）015-0-02

海陽(yáng)市地處黃海之濱，膠東半島南翼，因地處黃海之陽(yáng)而得名，總面積1886平方公里，海岸線長(zhǎng)230公里。全市轄10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、4個(gè)街道辦事處和4個(gè)園區(qū)，732個(gè)行政村。近年來(lái)，我市通過(guò)調(diào)整和改進(jìn)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制，“一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政”框架基本確立，促進(jìn)了縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)全面發(fā)展。

一、我市縣鄉(xiāng)財(cái)政體制情況

（一）目前縣鄉(xiāng)財(cái)政體制情況

為適應(yīng)農(nóng)村稅費(fèi)改革的新形勢(shì)和政府職能轉(zhuǎn)變、建立公共財(cái)政的要求，進(jìn)一步提高政府財(cái)政資金配置效率，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展提供基本財(cái)力保障，2006年我市對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制進(jìn)行了調(diào)整。

一是實(shí)施按“屬地”劃分收入范圍新的財(cái)政管理體制，改變?cè)瓉?lái)按隸屬關(guān)系劃分收入的傳統(tǒng)作法，理順各級(jí)財(cái)政分配關(guān)系，強(qiáng)化稅收征管，減少爭(zhēng)挖稅源現(xiàn)象的發(fā)生，增強(qiáng)縣級(jí)調(diào)控能力和公共財(cái)政保障能力，促進(jìn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一。

二是將境內(nèi)稅收按區(qū)域下放各鎮(zhèn)區(qū)街道管理，充分體制事權(quán)、財(cái)權(quán)、管理服務(wù)權(quán)“三統(tǒng)一”的原則，真實(shí)完整地反映各鎮(zhèn)區(qū)街道經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財(cái)源建設(shè)狀況，為各級(jí)政府宏觀決策提供可靠依據(jù)。實(shí)施縣鄉(xiāng)財(cái)政之間按一定比例的增收結(jié)算辦法，調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)招商引資、培植財(cái)源、組織收入的積極性，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)快速、協(xié)調(diào)發(fā)展。

三是統(tǒng)一縣鄉(xiāng)支出標(biāo)準(zhǔn)，提高困難鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政保障能力，切實(shí)保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員工資的及時(shí)足額發(fā)放和基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，縮小縣鄉(xiāng)之間和鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的財(cái)力差距，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，促進(jìn)全市經(jīng)濟(jì)及各項(xiàng)事業(yè)的持續(xù)快速健康發(fā)展。

四是按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)安排計(jì)劃生育、農(nóng)村撫恤救濟(jì)對(duì)象和村級(jí)基本經(jīng)費(fèi)等支出，保證上級(jí)各項(xiàng)公共財(cái)政政策的貫徹落實(shí)，充分體現(xiàn)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)和建立公共財(cái)政的要求。

（二）縣鄉(xiāng)財(cái)政體制有關(guān)事項(xiàng)調(diào)整情況

為適應(yīng)財(cái)政形勢(shì)變化的需要，規(guī)范我市縣鄉(xiāng)財(cái)政分配關(guān)系，根據(jù)省、市財(cái)政體制有關(guān)深化省以下財(cái)政體制改革規(guī)定并結(jié)合鎮(zhèn)區(qū)街道財(cái)力狀況，我市對(duì)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了調(diào)整。

一是自2014年起，將省級(jí)原分享的營(yíng)業(yè)稅20%部分、企業(yè)所得稅8%部分、個(gè)人所得稅15%部分按照屬地原則劃歸鎮(zhèn)區(qū)街道管理，作為鎮(zhèn)區(qū)街道財(cái)政收入。對(duì)于省下劃的上述收入以及按照《山東省人民政府關(guān)于進(jìn)一步深化省以下財(cái)政體制改革的意見(jiàn)》規(guī)定屬于省級(jí)分享部分，以2013年決算數(shù)為基數(shù)，每年定額上繳市財(cái)政。

二是自2014年起，對(duì)鎮(zhèn)區(qū)街道收入比上年收入增長(zhǎng)部分，省級(jí)分享15%，省級(jí)分享的收入通過(guò)體制專項(xiàng)上解，并作為每年上解基數(shù)。

三是在保障各鎮(zhèn)區(qū)街道原有既得利益不變的情況下，綜合考慮各鎮(zhèn)區(qū)街道現(xiàn)有財(cái)力、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及稅源狀況，對(duì)分成比例進(jìn)行調(diào)整。

二、存在的問(wèn)題

總體上看，我市實(shí)行分稅制縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革以來(lái)，基本理順了縣鄉(xiāng)之間的分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)了縣鄉(xiāng)兩級(jí)當(dāng)家理財(cái)?shù)姆e極性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出管理逐步得到規(guī)范，有效地促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入的增長(zhǎng)。但由于多方面的原因，現(xiàn)行財(cái)政體制也存在不少問(wèn)題，有待進(jìn)一步改進(jìn)和完善。

（一）事權(quán)劃分還存在交叉現(xiàn)象，支出責(zé)任還沒(méi)有完全明確

目前體制雖然明確了縣鄉(xiāng)兩級(jí)的事權(quán)范圍，但事權(quán)仍不完全明確。如：基礎(chǔ)設(shè)施等事權(quán)和支出責(zé)任模糊，存在相互重疊的現(xiàn)象。還有該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理的事情卻依賴市級(jí)承擔(dān)，事權(quán)和財(cái)權(quán)存在交叉的現(xiàn)象。

（二）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力緊張，經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)還相對(duì)薄弱

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅源少，財(cái)力緊張，僅能滿足保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)。但隨著社會(huì)的發(fā)展要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)公共支出越來(lái)越多，如園區(qū)建設(shè)、公共綠化、小城鎮(zhèn)建設(shè)這幾項(xiàng)都是必不可少的支出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政無(wú)力安排上述支出。近幾年部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然搞了一些交通、城建等基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，也搞了一些多種經(jīng)營(yíng)基地和農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，但主要是靠向上爭(zhēng)取?？罱鉀Q。

（三）鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能沒(méi)有充分發(fā)揮，管理還有待加強(qiáng)

長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政停留在財(cái)務(wù)收支與會(huì)計(jì)核算上，財(cái)政管理職能弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政綜合調(diào)控職能沒(méi)有發(fā)揮。體制改革后，盡管賦予了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一定的財(cái)政管理職權(quán)，但是傳統(tǒng)的粗放式財(cái)政管理的觀念沒(méi)有得到根本改變，財(cái)政職能弱化，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政人員較少，素質(zhì)不高，制度不完善，自身管理有待于進(jìn)一步加強(qiáng)，更難以對(duì)所屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、單位和村級(jí)財(cái)務(wù)進(jìn)行有效的管理和監(jiān)督。

三、完善縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革的思路

建立科學(xué)合理的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制是公共財(cái)政建設(shè)的重要內(nèi)容，不僅涉及到解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難、提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政公共服務(wù)能力問(wèn)題，而且關(guān)系到如何擴(kuò)大公共財(cái)政在農(nóng)村的覆蓋面、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化等問(wèn)題，是一項(xiàng)艱巨復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各級(jí)財(cái)政共同努力，多管齊下。

（一）進(jìn)一步明晰縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府的事權(quán)，科學(xué)界定支出范圍

事權(quán)是劃分財(cái)權(quán)的基礎(chǔ)，事權(quán)的劃分在很大程度上決定了分稅制鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的有效運(yùn)行，只有事權(quán)與財(cái)權(quán)相一致、相適應(yīng)，政府履行職能才有物質(zhì)保證。要進(jìn)一步劃分縣鄉(xiāng)兩級(jí)政府間的事權(quán)范圍，明確哪些事該由市級(jí)負(fù)責(zé)，哪些事情該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)，哪些事情由兩級(jí)政府共同負(fù)責(zé)，并以制度的形式固定下來(lái)，使事權(quán)更加明晰，按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，確定各級(jí)政府的支出范圍。市級(jí)既不能包攬一切，無(wú)限擴(kuò)大支出，也不能將市級(jí)支出項(xiàng)目推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理，加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出負(fù)擔(dān)。

（二）推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能

政府職能轉(zhuǎn)變滯后導(dǎo)致的事權(quán)過(guò)多同題比較突出，事權(quán)多則人員多，財(cái)政負(fù)擔(dān)重。要按照市場(chǎng)能解決的政府不干預(yù)、民間能負(fù)擔(dān)的政府不承辦的原則，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)事權(quán)，政府該管的事切實(shí)承擔(dān)起來(lái)，不該管的事放下去。合理設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)，將有能力取得服務(wù)收入的事業(yè)單位分離出去，推向市場(chǎng)。通過(guò)撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)、精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)、分流人員，努力營(yíng)造“小政府，大市場(chǎng)”的環(huán)境。財(cái)政資金的使用要從“養(yǎng)人”變?yōu)椤稗k事”，同時(shí)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公共財(cái)政的要求，大力促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政支出管理改革，重點(diǎn)保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)和衛(wèi)生、支農(nóng)、社會(huì)保障等公共事業(yè)發(fā)展需要，切實(shí)解決越位和缺位的問(wèn)題。

（三）強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政職能，加強(qiáng)財(cái)政管理

一是完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)預(yù)決算制度，要按照“一級(jí)政府，一級(jí)財(cái)政”和分稅制財(cái)政體制的要求，結(jié)合自身財(cái)力和事業(yè)發(fā)展需要，編制本級(jí)預(yù)算，經(jīng)本級(jí)人民代表大會(huì)通過(guò)后執(zhí)行，強(qiáng)化預(yù)算約束；二是進(jìn)一步加強(qiáng)村級(jí)財(cái)務(wù)管理，完善村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度，在保證村集體資金的所有權(quán)、使用權(quán)、會(huì)計(jì)核算和村民代表決定權(quán)不變的前提下，各村的收支活動(dòng)由財(cái)政所統(tǒng)一核算，統(tǒng)一管理，規(guī)范村財(cái)務(wù)收支行為，確保基層政權(quán)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；三是強(qiáng)化稅收征管，完善征管機(jī)制。在現(xiàn)行稅務(wù)征收機(jī)構(gòu)設(shè)置不配套的情況下，協(xié)調(diào)國(guó)稅、地稅、財(cái)政站所的關(guān)系，加強(qiáng)稅源監(jiān)管，確保應(yīng)收盡收和稅款及時(shí)足額入庫(kù)。

（四）進(jìn)一步加大轉(zhuǎn)移支付力度

解決縣鄉(xiāng)財(cái)政困難，光靠地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)是難以解決的。最好的辦法是上下共同努力，中央應(yīng)對(duì)現(xiàn)行財(cái)政體制進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，放慢集中財(cái)力的速度，適當(dāng)增加縣鄉(xiāng)財(cái)力。建議今后中央、省級(jí)財(cái)政出臺(tái)增支政策形成的縣鄉(xiāng)財(cái)力缺口，通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)充，徹底改變“上級(jí)請(qǐng)客、地方買單”的問(wèn)題。