周丹

摘要：黨的十八大提出了“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的戰(zhàn)略目標。全面加強服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)，是切實提升政府管理能力、提升群眾滿足感獲得感的現(xiàn)實需要。本文以衡陽市為例，探討行政區(qū)劃調(diào)整給服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)帶來的機遇與挑戰(zhàn)，并提出服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的實現(xiàn)途徑：一是精簡機構(gòu)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源配置能力；二是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設(shè)；三是著力夯實鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)保障。

關(guān)鍵詞：行政區(qū)劃調(diào)整；服務(wù)型；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府

中圖分類號：D63 文獻識別碼：A 文章編號：1001-828X（2017）015-0-02

黨的十八大提出了“加快行政管理體制改革，建設(shè)服務(wù)型政府”的戰(zhàn)略目標。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國現(xiàn)行行政體制中最基層的一級政權(quán)， 承擔著轄區(qū)內(nèi)政治、經(jīng)濟、文化等各項事務(wù)的服務(wù)和管理任務(wù)。2015年，湖南省衡陽市委、市政府按照中央、省委的部署要求，開展了新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃改革，通過大力撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的面積增加了、人口增多了、服務(wù)范圍擴大了，重塑了縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制村的空間布局，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)能力未能完全適應(yīng)行政區(qū)劃調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的服務(wù)能力與廣大人民群眾公共服務(wù)需求之間的矛盾日益突出。因此，全面加強服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)，是提高政府的管理能力，提升老百姓的滿意度和獲得感的現(xiàn)實需要，進而實現(xiàn)國家的長治久安。

一、行政區(qū)劃調(diào)整給服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)帶來的機遇與挑戰(zhàn)

（一）機遇

1.有利于拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展空間。在本輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整中，衡陽市原有184個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，合并為147個， 減幅為20.11%，主要通過將面積相對較小、地理位置相鄰的2個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并為一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“三合一”鄉(xiāng)鎮(zhèn)有4個，“四合一”鄉(xiāng)鎮(zhèn)有1個。通過區(qū)劃調(diào)整，鄉(xiāng)鎮(zhèn)框架進一步拉大，比如，車江、云集、向陽三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并設(shè)立新云集鎮(zhèn)后，總面積達到296KM2，人口數(shù)達到15萬余人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以充分、全面的對所有區(qū)域進行分析，然后確定相應(yīng)的發(fā)展理念，并對功能進行準確的定位，保證各個區(qū)域之間能夠相互支撐和想回融合，不僅能夠突出各區(qū)域的特色，還能夠?qū)崿F(xiàn)各區(qū)域的協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。同時，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)新跨越階段，通過不斷的擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模能夠使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的綜合承載服務(wù)能力得到明顯增強，將讓更多的老百姓能夠享受更加完善、更加便捷、更加高效的公共服務(wù)，民生需求得到切實改善。

2.有利于優(yōu)化資源配置。實現(xiàn)生產(chǎn)要素合理配置和資源有效利用，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府公共服務(wù)能力，是本輪區(qū)劃調(diào)整帶來的另一個機遇。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要對各種配置和資源進行整合，集中物力、財力以及人力等進行公共服務(wù)配套設(shè)施的購置和建設(shè)。在中心城區(qū)，需要將經(jīng)濟核心增長和城郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行有效的對接，例如，新湘街道和東陽渡街道合并，成立東陽渡街道，松木鄉(xiāng)并入黃沙彎街道。在區(qū)域?qū)拥倪^程中，還需要對產(chǎn)業(yè)的發(fā)展空間進行拓展，堅持“強強聯(lián)合”的原則，對各生產(chǎn)要素進行整合和聚集，不斷的擴大中心集鎮(zhèn)和現(xiàn)場規(guī)模，例如對吳集鎮(zhèn)、莫井鄉(xiāng)、德圳鄉(xiāng)以及栗木鄉(xiāng)進行合并，成立吳集鎮(zhèn)，將中心集鎮(zhèn)最做強、做大①。

3.有利于加速城鎮(zhèn)化進程。推進城鎮(zhèn)化是擴大內(nèi)需、調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要起點。這也是促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)發(fā)展、社會和諧的有效途徑。通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人口轉(zhuǎn)移、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、城鄉(xiāng)發(fā)展等方面的城市化，提高城鎮(zhèn)化水平，有助于提高經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量。衡陽市的城鎮(zhèn)化率目前約為51.07% 全省排名第6位，這次區(qū)劃調(diào)整為進一步提升衡陽市城鎮(zhèn)化水平奠定了良好的基礎(chǔ)。

（二）挑戰(zhàn)

1.公共服務(wù)能力不足。行政區(qū)劃調(diào)整后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，一是服務(wù)體系不健全。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)體系，涉及到很多方面，包括農(nóng)村的教育、醫(yī)療保障，農(nóng)業(yè)科學技術(shù)的推廣，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的完善，生態(tài)環(huán)境的保護等等。當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)的公共服務(wù)供給，不僅總量不足，質(zhì)量也不夠，供給方式相對比較單一，造成了整個公共服務(wù)體系的不健全。②二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財力不足的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在財政緊巴的狀態(tài)。由于農(nóng)村稅費改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政收入明顯減少，另外上級政府有時也會減少對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支持資金，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入少，勢必影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共服務(wù)能力；其次鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政收入與財政支出不對等，行政體制無形中就是要求下級必須盡一切可能完成上級的要求，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入有限，有的要求或指標需要非常費力才能完成，自然造成了政府財政壓力的增加。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)管轄半徑增大。對于合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是“三合一”“四合一”鄉(xiāng)鎮(zhèn)的老百姓來說，由于距離遠了，到合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦事沒有以前方便，一定程度增加了農(nóng)民辦事難和經(jīng)濟負擔。合并后鄉(xiāng)干部下村組的距離增加，以前騎自行車就能辦到的事現(xiàn)在卻成為不現(xiàn)實，無形中交通費和通訊費增加加重了干部的個人負擔。

2.服務(wù)群眾動力不足。任何政策需要依靠人的力量來開展，政府管理人員行使國家賦予的權(quán)力，應(yīng)該按照法律法規(guī)及有關(guān)規(guī)定處理和反饋人民的訴求。行政區(qū)劃調(diào)整后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，給鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部帶來一定的挑戰(zhàn)。一是服務(wù)意識問題。部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部沒有認識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整帶來的機遇，沒有認識到建立服務(wù)型政府的重要性，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部還是按照之前的一些執(zhí)政理念辦事，安于現(xiàn)狀，缺乏創(chuàng)新意識，也不能夠很好地理論聯(lián)系實際，在處理棘手問題的時候缺乏靈活性，群眾滿意度不高。二是積極性問題。合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)明顯下降，雖然衡陽市委、市政府通過不適宜擔任現(xiàn)職調(diào)整一批、解決職級待遇退出一批、機關(guān)交流一批等“五個一批”制度，有效緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部職數(shù)消超難的問題，但干部總量沒有減少財政壓力并未減輕，而干部的安排、安置則出現(xiàn)新的矛盾和產(chǎn)生負面影響，一定程度影響了干部干事創(chuàng)業(yè)和服務(wù)群眾的積極性。

二、服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的實現(xiàn)途徑

（一）精簡機構(gòu)，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源配置能力

一方面，整合內(nèi)設(shè)機構(gòu)職能。整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)設(shè)機構(gòu)和事業(yè)站所，實行集中辦公，推進“一站式”服務(wù)，提高辦事效率。各內(nèi)設(shè)機構(gòu)和事業(yè)站所的人、財、物、事一律由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府管理，縣市區(qū)直部門負責業(yè)務(wù)指導(dǎo)，其主要負責人由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政班子成員兼任。另一方面，積極下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理權(quán)限。加大行政審批事項清理力度，將能下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批的事項全部下放，可委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使的行政權(quán)力盡量委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)。工商、稅務(wù)、公安、國土、教育、衛(wèi)生、司法等鄉(xiāng)鎮(zhèn)派駐機構(gòu)，每年要定期向所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大述職，其年度考核必須聽取所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的意見，主要負責人的任免必須事先書面征求所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的意見。對工作不力、群眾意見較大的行業(yè)管理站所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可要求其主管部門進行整改，必要時可要求調(diào)整其主要負責人。③

（二）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設(shè)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部在基層，他們是地方治理的骨干，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的綜合素質(zhì)關(guān)系到他們服務(wù)基層人民群眾的質(zhì)量和水平，直接關(guān)系著服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府建設(shè)的好壞。一是嚴格干部管理工作。不斷改進干部作風，嚴格執(zhí)行工作、考勤、病事假等相關(guān)制度，切實解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“走讀”問題。堅持和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部蹲點包村、聯(lián)系貧困戶、民情走訪等制度，加強黨與人民群眾的血肉聯(lián)系。堅決防止損害群眾利益的行為，嚴肅查處違紀違法違規(guī)案件。

二是保持干部隊伍相對穩(wěn)定。鄉(xiāng)鎮(zhèn)新錄用公務(wù)員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作不滿5年的，原則上不得交流到市、縣直部門或調(diào)離。市、縣機關(guān)新錄用的公務(wù)員，沒有基層工作經(jīng)歷的，應(yīng)當有計劃地安排到基層掛職鍛煉。鼓勵在鄉(xiāng)鎮(zhèn)鍛煉的公務(wù)員延長在鄉(xiāng)鎮(zhèn)特別是邊遠鄉(xiāng)鎮(zhèn)鍛煉的時間，扎根鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作。

三是加大干部選拔使用力度。堅持干部提拔任用向基層傾斜，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為培養(yǎng)鍛煉干部的重要基地?？h級機關(guān)提拔副科級以上領(lǐng)導(dǎo)干部，具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)歷的干部應(yīng)占有一定比例。調(diào)整縣市區(qū)直單位主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)時，優(yōu)先考慮具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)歷的干部?？h市區(qū)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員，應(yīng)優(yōu)先從具有鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政正職經(jīng)歷的干部中考慮。④

（三）著力夯實鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)保障

一是加大財政支持力度。加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政轉(zhuǎn)移支付力度。對為重點項目、重點工作作出重大貢獻的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，采用以獎代補形式給予經(jīng)費補助。按照“一事一議”的原則，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)新增事權(quán)下劃專項補助。加大對鄉(xiāng)鎮(zhèn)運轉(zhuǎn)經(jīng)費的保障力度，與縣級財政支出水平基本配套并逐年遞增，確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)年人平辦公經(jīng)費略高于縣市區(qū)直機關(guān)標準。加大黨代表、人大代表、政協(xié)委員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村活動經(jīng)費和聯(lián)系群眾工作經(jīng)費的保障力度?？h級財政嚴格按照核定的編制數(shù)量對鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行全額撥款。加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算決算編制、國有資產(chǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)債權(quán)債務(wù)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)單位財務(wù)的管理和財政性資金的監(jiān)督。二是加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要對當?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的實際狀況進行全面的分析，將促進農(nóng)業(yè)發(fā)展的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為重點，并以此為突破口確定未來工作的目標，將有限的財力用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的采購和建設(shè)，同時還應(yīng)該強化廣大農(nóng)民群眾的科學技術(shù)、知識教育工作，推廣和應(yīng)用農(nóng)業(yè)新技術(shù)、新設(shè)備，為區(qū)域農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造良好的條件。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還需要從整體角度出發(fā)，實現(xiàn)區(qū)域農(nóng)業(yè)的綜合規(guī)劃和開發(fā)，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活質(zhì)量的提高創(chuàng)造良好的條件。三是規(guī)范考核評比工作。堅決清理和規(guī)范對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的評比達標表彰活動，將基層黨建、黨管武裝、安全生產(chǎn)、綜治維穩(wěn)、民生實事、糧食生產(chǎn)、森林防火、環(huán)境整治、計劃生育、信訪事項辦理情況群眾滿意度測評工作列為上級黨委、政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重點考核內(nèi)容，不得隨意擴大評比檢查的內(nèi)容和范圍，不屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能的事項，不得列入考核范圍。

注釋：

①唐海強.我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整方案確定.衡陽日報.

②孫惠.新農(nóng)村建設(shè)背景下鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)型政府建設(shè)研究.南京大學碩士論文.

③中共衡山縣委、衡山縣人民政府關(guān)于印發(fā)《衡山縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革實施方案》的通知.

④關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍建設(shè)的若干意見.人民日報.

作者簡介：周 丹（1981-），女，湖南岳陽人，湖南工學院教師，碩士，講師。