張兆暉

摘 要：在行政復議期間，被申請人主動撤銷原具體行政行為，但申請人拒絕撤回行政復議申請，行政復議機關應當終止行政復議程序還是應當繼續(xù)審理，在理論和實踐中仍然存在爭議。筆者結合法理學關于法律解釋方法對該問題進行闡述，得出被申請人主動撤銷原具體行政行為的情形符合《中華人民共和國行政復議法實施條例》第三十九條之規(guī)定，行政機關應當依據繼續(xù)對原具體行政行為的合法性和合理性進行審查，并作出行政復議決定。

關鍵詞：行政復議；法律解釋；撤銷；改變

行政復議過程中，被申請人自行撤銷原具體行政行為后，申請人堅持不撤回行政復議申請的情況比較少見。對此種情況，《行政復議法》沒有明確規(guī)定，但《行政復議法實施條例》第三十九條規(guī)定：“行政復議期間被申請人改變原具體行政行為的，不影響行政復議案件的審理。但是，申請人依法撤回行政復議申請的除外?！?此類情形能否適用該條的規(guī)定，“撤銷”是否為“改變”的情形，也存在很多爭議和分歧。筆者認為，“撤銷”是否是“改變”的一種情形，二者有無關聯(lián)關系，是此類案件能否正確處理的關鍵所在。筆者將結合法理學中法律解釋的方法和位階理論對此予以論證和闡述。

根據法理學的相關理論，法律解釋的方法是法律人在進行法律解釋時所必須遵循的特定法律共同體所公認的規(guī)則和原則。對于法律解釋的方法，大陸法系和英美法系雖然在概括和表述上有所不同，但大致可以被歸納為：文義解釋、立法者的目的解釋、歷史解釋、比較解釋、體系解釋、客觀目的解釋等幾種方法。但無論運用何種方法進行法律解釋，都應該把握符合立法原意和法律規(guī)范的基本精神、解釋結果不能損害和破壞法律體系的完整性及統(tǒng)一性這兩個基本原則。

一、文義解釋

文義解釋，顧名思義，是指按照日常的、一般的或法律的語言使用方式清晰地描述制定法的某個條款的內容，其在現代法律方法中處于基礎地位。“改變原具體行政行為”中的“改變”一詞在新華詞典中的釋義為“①事物發(fā)生顯著的差別：山區(qū)面貌大有～ㄧ隨著政治、經濟關系的～，人和人的關系也～了。 ②改換；更動：～樣式ㄧ～口氣 ㄧ～計劃ㄧ～戰(zhàn)略”。從釋義上可以看出，改變可以是“部分”的變動，也可以是“全部”的變動，“部分改變”即可以包括事實認定、處理結果、適用法律、行政程序等內容的變化，“全部改變”即是指 “從有到無、從無到有”的變化，因此，“撤銷”包含在“改變”之中與借助文義解釋得出的結果并不沖突。

二、體系解釋

體系解釋，是指將被解釋的法律條文放在整部法律中乃至這個法律體系中，聯(lián)系此法條與其他法條的相互關系來解釋法律。雖然在我國的法律體系中，與行政復議相關的法律法規(guī)相對較少，但從《行政復議法》第二十八條第三項：“（三）具體行政行為有下列情形之一的，決定撤銷、變更或者確認該具體行政行為違法……”之規(guī)定，可以看出，若行政復議機關認為原具體行政行為在事實認定、處理結果、適用法律、行政程序等內容上存在問題，那么作為上級機關可以“變更”而非“改變”該具體行政行為?！缎姓妥h法實施條例》第四十七條：“具體行政行為有下列情形之一，行政復議機關可以決定變更：……”也作出了類似的規(guī)定，同樣采用的是“變更”這一法律術語。結合《行政復議法實施條例》第三十九條中規(guī)定的“改變”，則可以得出這樣的結論，在《行政復議法》和《行政復議法實施條例》這個行政復議法律體系中，已經明確了“變更≠改變”。同時《行政復議法實施條例》第四十二條中對行政復議終止的幾種情形也作出明確的規(guī)定，而本文所論述的情形不包括在應當終止的幾種情形中，若復議機關終止審查則有悖于法律規(guī)定。

三、立法者的目的解釋

所謂立法者目的解釋，就是指根據參與立法的人的意志或立法資料揭示某個法律規(guī)定的含義，或者說將對某個法律規(guī)定的解釋建立在參與立法的人的意志或立法資料的基礎之上的解釋方法。就《行政復議法》而言，其立法目的有三：一是防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為；二是保護公民、法人和其他組織的合法權益；三是保障和監(jiān)督行政機關依法行使職權。被申請人自行撤銷原具體行政行為的行為，主動響應了行政復議法“糾正違法或者不當的具體行政行為”的立法目的，但另兩個立法目的尚未得到充分實現，主要表現在：

（一）申請人的救濟權未得到充分保障

一方面，行政復議是行政相對人面對處于不對等的法律地位的行政機關所作出的行政行為，尋求法律保護的一條渠道，其本質是一種救濟制度。在申請人堅持不撤回復議請求的情況下，行政復議機關繼續(xù)審查原具體行政行為是對申請人救濟權的保障。另一方面，被申請人主動撤銷原具體行政行為后，原具體行政行為就不復存在或自始無效。但是，原具體行政行為可能已經產生了一定的后果，甚至對申請人造成了一定的損失，該后果和損失并不會隨著具體行政行為本身的撤銷而消失。在這種情況下，行政復議機關如果因“行政復議審查基礎已不存在”為由終止行政復議，則完全悖離了行政復議法保護行政相對人合法權益的立法目的。所以復議機關對被撤銷的具體行政行為繼續(xù)進行審查，既是對申請人行政復議權利的保護和尊重，又是消除社會不良影響，恢復社會正常秩序的必要途徑。

（二）行政機關依法行政未得到切實落實

行政復議作為一種保障與監(jiān)督行政機關依法行使職權的法律制度，其出發(fā)點和落腳點在“依法行政”上。一方面，行政復議機關通過對其下級行政機關作出的具體行政行為實施審查，糾正其違法和不當的行政行為，起到保障和監(jiān)督行政機關依法行使職權的作用。另一方面，行政復議本身也是一種具體行政行為，也需要行政復議機關依法行使職權。在此背景下，復議機關對已撤銷的行政行為繼續(xù)審查并作出決定不僅是其依法履行職責的具體表現，更是徹底解決行政爭議，實現其“案結事了，定分止爭”的目的。

綜上，筆者認為，《行政復議法實施條例》第三十九條規(guī)定的“改變原具體行政行為”應包括撤銷原具體行政行為。如果被申請人在行政復議期間撤銷了原具體行政行為，而申請人不主動撤回行政復議申請，則行政復議機關應當依據其規(guī)定繼續(xù)對原具體行政行為的合法性和合理性進行審查，并作出行政復議決定。

參考文獻：

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