金書秦 張 惠

化肥、農(nóng)藥零增長行動(dòng)實(shí)施狀況評(píng)估

金書秦 張 惠

化肥農(nóng)藥的大量使用帶來生產(chǎn)成本上升、面源污染、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全隱患等一系列問題。為了推進(jìn)化肥減量提效、農(nóng)藥減量控害，探索產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展之路，2015年2月，農(nóng)業(yè)部制定了《到2020年化肥使用量零增長行動(dòng)方案》和《到2020年農(nóng)藥使用量零增長行動(dòng)方案》（以下分別簡(jiǎn)稱“化肥零增長”“農(nóng)藥零增長”）?；柿阍鲩L的總體量化目標(biāo)是：2015年到2019年，逐步將化肥使用量年增長率控制在1%以內(nèi)；力爭(zhēng)到2020年，主要農(nóng)作物化肥使用量實(shí)現(xiàn)零增長。農(nóng)藥零增長的總體目標(biāo)是：到2020年，初步建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型病蟲害可持續(xù)治理技術(shù)體系，科學(xué)用藥水平明顯提升，單位防治面積農(nóng)藥使用量控制在近三年平均水平以下，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)農(nóng)藥使用總量零增長。

習(xí)近平總書記指出，農(nóng)業(yè)發(fā)展不僅要杜絕生態(tài)環(huán)境欠新賬，而且要逐步還舊賬，要打好農(nóng)業(yè)面源污染治理攻堅(jiān)戰(zhàn)?；?、農(nóng)藥零增長行動(dòng)是農(nóng)業(yè)部門貫徹習(xí)近平總書記重要指示精神、治理面源污染的兩個(gè)最重要工作抓手，也是推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展的兩項(xiàng)重要政策，這兩項(xiàng)工作2015年由農(nóng)業(yè)部提出后隨之也被納入《“十三五”規(guī)劃綱要》，由部門行動(dòng)上升到國家意志。為確?！丁笆濉币?guī)劃綱要》各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)如期實(shí)現(xiàn)，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于建立健全國家“十三五”規(guī)劃綱要實(shí)施機(jī)制的意見》，明確指出要“強(qiáng)化《綱要》實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估”，包括：加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)分析、建立年度監(jiān)測(cè)評(píng)估機(jī)制、完善中期評(píng)估和總結(jié)評(píng)估機(jī)制、健全動(dòng)態(tài)調(diào)整修訂機(jī)制。

事實(shí)上，重視對(duì)各項(xiàng)重要規(guī)劃、政策的評(píng)估，正是十八大以來黨中央、國務(wù)院推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的一種手段。政策評(píng)估既是一項(xiàng)基礎(chǔ)工作，也是例行工作，其目的是通過總結(jié)過去經(jīng)驗(yàn)，指導(dǎo)未來工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行過程中的問題，幫助新的或修訂的政策方案的制定?？梢哉f，政策評(píng)估是提高國家治理現(xiàn)代化水平、幫助政府不斷修復(fù)其治理缺陷的重要手段。

本文就是針對(duì)化肥、農(nóng)藥零增長兩項(xiàng)重要工作的年度評(píng)估，可以說既是黨中央、國務(wù)院要求，也是更好推進(jìn)這兩項(xiàng)工作的需要。評(píng)估的目的并不是簡(jiǎn)單地回答是或否，更是從中找出成功的經(jīng)驗(yàn)或失敗的教訓(xùn)。一項(xiàng)詳盡的評(píng)估還須與更多利益相關(guān)者互動(dòng)，深入探討成功或失敗的原因，本文作為一項(xiàng)“第三方”評(píng)估，受數(shù)據(jù)可獲得性限制，主要期望達(dá)到三方面目的：（1）明確回答化肥、農(nóng)藥零增長的年度目標(biāo)是否完成；（2）站在國家的角度，明確指出哪些地方執(zhí)行效果較好，哪些地方執(zhí)行效果較差；（3）提出下一步推進(jìn)化肥農(nóng)藥零增長工作的優(yōu)先序。

本文的數(shù)據(jù)全部來自國家統(tǒng)計(jì)局公開發(fā)布的《中國農(nóng)村統(tǒng)計(jì)年鑒2016》，數(shù)據(jù)年份是2015年，因此僅就零增長行動(dòng)實(shí)施一年來的情況進(jìn)行評(píng)估。評(píng)估的范圍是內(nèi)陸31個(gè)省份，香港特區(qū)、澳門特區(qū)和臺(tái)灣省未在評(píng)估之列。

化肥零增長行動(dòng)評(píng)估

1.全國總量略增，增幅降至1%以內(nèi)

2015年，全國化肥用量是6022.6萬噸，河南、山東、安徽、河北、湖北、江蘇等用肥大省均超過300萬噸（圖1）。

圖1 2015年各省化肥施用量（單位：萬噸）

2015年全國化肥用量比2014年增加26.2萬噸，增幅為0.44%，增幅較之前大幅下降，自2001年以來，增幅首次降至1%以內(nèi)，可以說年度目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。

2.湖北對(duì)減量貢獻(xiàn)最大，新疆增量、增幅最大

分省份來看，各省化肥用量較為平穩(wěn)，增減量都在15萬噸以內(nèi)，總量增加的省份有19個(gè)，減少的有12個(gè)。

減量最大的省份是湖北，減少14.4萬噸；其后依次是山東減4.6萬噸、江蘇減3.6萬噸、安徽減2.7萬噸、浙江減2.1萬噸。減幅超過1%的省份有：北京減9.5%、天津減6.4%、湖北減4.1%、上海減2.9%、浙江減2.3%、江蘇減1.1%。

增量最大的是新疆，增11.1萬噸，其次河南增10.3萬噸、廣東增6.9萬噸、內(nèi)蒙古增6.7萬噸、云南增5萬噸、吉林增4.5萬噸、黑龍江增3.4萬噸、貴州增2.4萬噸。增幅較大的省份依次為：新疆增4.7%、青海增4.1%、西藏增3.4%、海南增3.2%、內(nèi)蒙古增3%、廣東增2.7%、云南增2.2%。

3.施肥強(qiáng)度維持高位，強(qiáng)度增減的省份數(shù)量基本持平

總體而言，我國各省施肥強(qiáng)度仍然較高，若以播種面積為基數(shù)，2015年施肥強(qiáng)度最高的是北京，為604.5千克/公頃，青海最低，為180.9千克/公頃。若不考慮復(fù)種情況，以耕地面積為基數(shù)的施肥強(qiáng)度則普遍更高，最高的是廣東，為980.5千克/公頃，福建為926.4千克/公頃，河南為883.4千克/公頃，最低的是黑龍江，為161千克/公頃（黑龍江的播種面積比耕地面積少了3560.1千公頃，折合5340.15萬畝）。

有15個(gè)省份施肥強(qiáng)度上升，16個(gè)省份施肥強(qiáng)度下降。施肥強(qiáng)度降低較為明顯的省份有：天津降21.6千克/公頃、廣西降12.6千克/公頃、浙江降12千克/公頃、湖北降9.5千克/公頃、江蘇降8.3千克/公頃。施肥強(qiáng)度上升明顯的省份有：海南增28.7千克/公頃、北京增13千克/公頃、廣東增10千克/公頃、云南增7.3千克/公頃、西藏增6.3千克/公頃、青海增5.7千克/公頃、河南增5.6千克/公頃。

綜上，考慮化肥施用總量和強(qiáng)度，根據(jù)2015年與2014年對(duì)比，可將全國31個(gè)省級(jí)行政區(qū)分為四類：

（1）總量、強(qiáng)度雙減，包括：天津、河北、山西、江蘇、浙江、安徽、山東、湖北、四川；

（2）總量減、強(qiáng)度增，包括：北京、上海、湖南；

（3）總量增、強(qiáng)度減，包括：遼寧、福建、廣西、重慶、甘肅；

圖2 新世紀(jì)以來全國化肥用量增長率（單位：%）

圖3 2015年各省用肥總量增減情況（單位：萬噸）

圖4 各省2015年施肥強(qiáng)度（單位：千克/公頃）

圖5 各省施肥強(qiáng)度增減情況（單位：千克/公頃）

圖6 歷年全國農(nóng)藥施用總量（單位：萬噸）

圖7 2015年各省農(nóng)藥用量（單位：噸）

（4）總量、強(qiáng)度雙增，包括：內(nèi)蒙古、吉林、黑龍江、江西、河南、廣東、海南、貴州、云南、西藏、陜西、青海、寧夏、新疆。

農(nóng)藥零增長行動(dòng)評(píng)估

1. 全國已實(shí)現(xiàn)統(tǒng)計(jì)上的減量，但仍要警惕反彈

2015年全國農(nóng)藥用量為178.3萬噸，比2014年減少2.4萬噸，從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)上來講已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了零增長。實(shí)際上2013年農(nóng)藥用量就比上年減少了0.4萬噸，但是2014年又有一個(gè)反彈（圖6）。這也反映了農(nóng)藥用量的更多不確定性。

從2015年各省農(nóng)藥投入量來看（圖7），我國農(nóng)藥用量超過10萬噸的省份依次為：山東15.1萬噸、河南12.9萬噸、湖南12.2萬噸、湖北12.1萬噸、廣東11.4萬噸、安徽11.1萬噸。

2. 湖北、山東、新疆對(duì)減量貢獻(xiàn)較大，廣西增量最大

分省份來看，總量增加的省份有12個(gè)，減少的有19個(gè)（圖8）。

農(nóng)藥減量最大的省份是湖北，減少量為5414噸；其后依次是山東減量5346噸、新疆減量4601噸、黑龍江減量4432噸、河北減量3001噸、安徽減量2926噸。減幅超過1%的省份有：新疆減15.1%、北京減11.9%、上海減5.4%、黑龍江減5.1%、湖北減4.3%、浙江減3.9%、河北減3.5%、山東減3.4%、天津減3.1%、安徽減2.6%、江蘇減1.8%、湖南減1.6%、重慶減1.3%、福建減1.1%。

農(nóng)藥增量最大的省份是廣西，增加量為2917噸，其次為吉林增量2768噸、內(nèi)蒙古增量2086噸、云南增量1423噸、廣東增量1118噸、甘肅增量1016噸。增幅較大的省份依次為：內(nèi)蒙古增6.8%、西藏增6.1%、吉林增4.7%、廣西增4.1%、青海增3.7%、云南增2.5%、陜西增2.3%、貴州增2.2%、甘肅增1.3%。

3.施藥強(qiáng)度維持高位，多數(shù)省份的強(qiáng)度有所降低

總體而言，我國各省農(nóng)藥使用強(qiáng)度仍然較高（圖9）。若以播種面積為基數(shù)，2015年施藥強(qiáng)度最高的是海南，為47.08千克/公頃，最低的是寧夏，為2.06千克/公頃。若不考慮復(fù)種情況，以耕地面積為基數(shù)的農(nóng)藥使用強(qiáng)度則普遍更高，最高的海南達(dá)到54.87千克/公頃，廣東為43.50千克/公頃，福建為41.73千克/公頃，最低的是寧夏，為2.01千克/公頃。

圖8 2015年各省農(nóng)藥用量增減情況（單位：噸）

圖9 各省2015年施藥強(qiáng)度（單位：千克/公頃）

圖10 各省施藥強(qiáng)度增減情況（單位：千克/公頃）

圖10描述了我國各省2015年農(nóng)藥使用強(qiáng)度較2014年的增減情況。從中可以看出，有12個(gè)省份施藥強(qiáng)度上升，19個(gè)省份施肥強(qiáng)度下降。施藥強(qiáng)度降低較為明顯的省份有：浙江降1.19千克/公頃、新疆降1.03千克/公頃、福建降0.54千克/公頃、山東降0.47千克/公頃、黑龍江降0.40千克/公頃。施藥強(qiáng)度上升相對(duì)較明顯的省份有：海南增0.67千克/公頃、吉林增0.37千克/公頃、西藏增0.22千克/公頃、云南增0.21千克/公頃、內(nèi)蒙古增0.16千克/公頃。

綜上，考慮農(nóng)藥施用總量和強(qiáng)度，根據(jù)2015年與2014年對(duì)比，可將全國31個(gè)省級(jí)行政區(qū)分為四類：

（1）總量、強(qiáng)度雙減，包括：北京、天津、河北、遼寧、黑龍江、上海、江蘇、浙江、安徽、福建、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川、重慶、新疆；

（2）總量減、強(qiáng)度增，包括：海南；

（3）總量增、強(qiáng)度減，包括：寧夏；

（4）總量、強(qiáng)度雙增，包括：山西、內(nèi)蒙古、吉林、廣東、廣西、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海。

結(jié)論和啟示

2015年是實(shí)施化肥農(nóng)藥零增長行動(dòng)的第一年，各地都在積極探索，并且一定程度上已經(jīng)取得一些效果。通過對(duì)2015年的評(píng)估可以看出，化肥總量雖然沒有實(shí)現(xiàn)零增長，但增速已經(jīng)在目標(biāo)范圍內(nèi)，加上調(diào)減玉米、有機(jī)肥替代化肥等一系列措施，2020年零增長目標(biāo)實(shí)現(xiàn)可期。反觀農(nóng)藥，數(shù)據(jù)上2015年雖然實(shí)現(xiàn)了減量，但是要防止反彈，在2014年就反彈過一次。相比化肥而言，農(nóng)藥對(duì)某些作物的產(chǎn)量影響更大，農(nóng)戶對(duì)農(nóng)藥的態(tài)度更加審慎，傾向于多用，并且還面臨氣候、蟲害等更多不確定因素。另外，當(dāng)前農(nóng)藥的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)是商品量數(shù)據(jù)，實(shí)際上不具有環(huán)境和健康意義，例如100萬噸20%濃度的農(nóng)藥制劑對(duì)環(huán)境健康的影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于200萬噸5%濃度的制劑，折百量是更為有意義的?？傊?，無論是化肥還是農(nóng)藥，都需避免數(shù)字上的零增長。

分地區(qū)看，綜合化肥和農(nóng)藥，有些省份在化肥和農(nóng)藥兩種投入上都實(shí)現(xiàn)了總量、強(qiáng)度的雙減，包括天津、河北、江蘇、浙江、安徽、山東、湖北、四川；而有些省份卻在化肥和農(nóng)藥兩種投入上總量和強(qiáng)度雙增，包括內(nèi)蒙古、吉林、貴州、云南、西藏、陜西、青海。

全國化肥農(nóng)藥零增長并不是要求每個(gè)省都實(shí)現(xiàn)零增長。由于種植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有些省份承接了更多生產(chǎn)功能，化肥、農(nóng)藥施用總量出現(xiàn)上升也是允許的，關(guān)鍵是強(qiáng)度的降低和效率的提高。因此，下一步優(yōu)先是降強(qiáng)度，尤其是上述總量、強(qiáng)度雙增的地區(qū)，要找出原因，因地施策；其次還要警惕有些地方的減量可能只是靠壓面積，強(qiáng)度反而上去了，這并不是雙減的初衷；還有些地方，雖然農(nóng)藥化肥都實(shí)現(xiàn)了總量和強(qiáng)度的雙減，但是強(qiáng)度的基數(shù)仍然偏高，例如浙江，以播種面積為基準(zhǔn)的農(nóng)藥施用強(qiáng)度為24.6千克/公頃，僅次于海南，還須挖掘潛力。此外，從保護(hù)土壤質(zhì)量的角度，還要看以耕地面積為基準(zhǔn)的施肥用藥強(qiáng)度，例如福建、海南、廣東等省份，無論化肥、還是農(nóng)藥，其單位面積耕地的投入量都遠(yuǎn)高于全國平均水平，這類地區(qū)要更多考慮適當(dāng)降低復(fù)種指數(shù)并著力降低單季用量。

（本文是國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃“化肥農(nóng)藥減施增效管理政策創(chuàng)設(shè)”（編號(hào)：2016ZY0600374704）、中央財(cái)政農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)“農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)政策決策支持系統(tǒng)建設(shè)”、環(huán)境保護(hù)部“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化政策環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及預(yù)警”等課題的階段性成果）

附：化肥、農(nóng)藥總量、強(qiáng)度變化分布圖

附圖1化肥總量增減分布圖

附圖2 化肥強(qiáng)度增減分布圖

附圖3 化肥總量、強(qiáng)度變化綜合分布圖

附圖4 農(nóng)藥總量增減分布圖

附圖5 農(nóng)藥強(qiáng)度增減分布圖

附圖6 農(nóng)藥施用總量、強(qiáng)度綜合變化分布圖

作者單位：農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心/中國人民大學(xué)環(huán)境學(xué)院