林 珅

解決香港深層矛盾重在發(fā)展民生

林 珅

回歸二十周年，香港與內(nèi)地已在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、民生等多個(gè)領(lǐng)域進(jìn)一步融合，經(jīng)貿(mào)、金融、投資的互聯(lián)互通愈加緊密?；貧w后的香港享有強(qiáng)大綜合國力之利、兩制靈活運(yùn)作之便，不僅繼續(xù)保持其自身國際頂尖大都市、金融中心的地位，并且還擁有巨大的內(nèi)地市場?；仡櫹愀塾捎趁窠y(tǒng)治階段過渡到“一國兩制”的二十年實(shí)踐，特別是香港特區(qū)的社會(huì)建設(shè)成果，可通過梳理其民生工程而更具說服力。

香港社會(huì)民生總體建設(shè)成就

首先，“先安居以樂業(yè)”，盡管生活成本與房價(jià)高企，但寸金尺土的香港擁有全球受惠人口比例最高的公營房屋系統(tǒng)，政府主導(dǎo)興建的公屋(相當(dāng)于內(nèi)地的公租房)連同居屋（相當(dāng)于內(nèi)地的經(jīng)濟(jì)適用房）的福利體系覆蓋了香港社會(huì)的過半數(shù)常住人口。于是，站在香港的街頭，“彩虹邨”“華富邨”等以“屋邨”命名為特色的公營房屋聚落遍布港九新界的不同新舊社區(qū)之中。

另一個(gè)客觀指標(biāo)則是香港人口的平均余壽?！跋劝采硪粤⒚薄?jù)日本厚生勞動(dòng)省2016年公布的數(shù)據(jù)，香港男女平均壽命均趕超日本，一舉成為全球最長壽的地區(qū)。其中，女性的平均壽命達(dá)87歲，男性則達(dá)81歲。而據(jù)港府統(tǒng)計(jì)處報(bào)告，1980年香港男女平均預(yù)期壽命為72.3歲及78.5歲。香港何以成為世界的“長壽村”？這很大程度在于其背后所支撐的、具有世界頂尖資質(zhì)的公立醫(yī)療系統(tǒng)。香港的公共醫(yī)療服務(wù)制度曾被公認(rèn)為當(dāng)今世界最好的醫(yī)療保障制度之一，政府負(fù)擔(dān)著全港41家公立醫(yī)院的九成開支，市民每天只需花費(fèi)兩個(gè)下午茶餐的價(jià)格（百余港元）就可以享有包括診療、醫(yī)藥到住院在內(nèi)的“全包干式”服務(wù)。

其次，香港回歸前后另一顯著差異在于退休保障、最低工資的政策落實(shí)。1997年之前的香港社會(huì)，無良雇主剝削清潔工人、建造業(yè)工人以及保安員等低收入勞工的新聞經(jīng)常見諸報(bào)端。而2011年最低工資立法后訂立的時(shí)薪門檻，使基層雇員告別侮辱性工資，重獲勞動(dòng)者的尊嚴(yán)；同時(shí)歷經(jīng)數(shù)十年的推動(dòng)與游說，回歸后的香港政府正式實(shí)施由勞資雙方供款的強(qiáng)制性公積金制度。這一制度至今覆蓋人數(shù)已經(jīng)超過270萬人，成為香港養(yǎng)老保障的重要經(jīng)濟(jì)支柱。

“住有所居、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)”，作為港人的安身立命之所、安居樂業(yè)之地，回歸二十年來，香港的種種事實(shí)印證了“一國兩制”所取得的成果。

當(dāng)前香港社會(huì)尚待解決的民生問題

民為邦本，本固邦寧。香港社會(huì)當(dāng)前正處于轉(zhuǎn)型時(shí)期，經(jīng)濟(jì)增速漸趨放緩，產(chǎn)業(yè)趨同化日益明顯，經(jīng)濟(jì)增長依賴以金融業(yè)與高端服務(wù)業(yè)為主開始轉(zhuǎn)向?qū)で蠖嘣?jīng)濟(jì)支柱的發(fā)展模式；另一方面，占中違法抗議活動(dòng)、旺角街頭暴亂等問題揭示了解決香港“泛政治化”社會(huì)矛盾重在發(fā)展民生的迫切性。

1. 收入分配差距擴(kuò)大趨勢持續(xù)，貧富差距突破合理限度

社會(huì)收入分配不公所形成的各種利益矛盾是影響社會(huì)和諧的焦點(diǎn)。香港的基尼系數(shù)（0.539）已經(jīng)逼近聯(lián)合國制定的國際警戒線（0.6）。香港收入分配不公平主要體現(xiàn)在行業(yè)、階層之間，資本越來越來壟斷收入分配，勞動(dòng)力要素越趨邊緣化。盡管中央政府對香港給予了強(qiáng)有力的支持，但由于香港社會(huì)沒有構(gòu)建合理的利益分配機(jī)制，受惠的主要是商界和有固定資產(chǎn)（持有房產(chǎn)）的既得利益階層，進(jìn)一步加劇了香港的收入差距形成收入與財(cái)富的雙重二元化結(jié)構(gòu)。在初次分配層面，香港約四成的勞動(dòng)力（約為130萬人）月收入在1萬到2萬港幣之間，可以歸入“新貧窮人口”；同時(shí)在再分配層面，這類群體因無法享有福利救濟(jì)金而成為“夾心階層”（香港俗稱“N無人士”）。貧富差距過大的背后是社會(huì)公正失衡，容易誘發(fā)群體性事件頻發(fā)、社會(huì)治安惡化等一系列社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。

2. 公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給仍然不能滿足基層市民需求

在“小政府、大市場”的管治理念下，香港的公共服務(wù)供給短缺與公眾需求日益增長之間的矛盾長期存在，住房與醫(yī)護(hù)資源配置失衡的問題十分突出。輪候需時(shí)漫長是香港公共安老院入住、公立醫(yī)院就診、公營房屋租住等多項(xiàng)政府資助服務(wù)的詬病。養(yǎng)老服務(wù)供給不足，目前約有4萬名長者輪候政府資助的安老院舍床位，2016年逾6000名長者在輪候安老院舍床位期間離世，顯示公立床位短缺嚴(yán)重，明顯供不應(yīng)求；人口老化同時(shí)帶來醫(yī)療服務(wù)需求的增加，公立醫(yī)院“看病輪候久”，急癥室平均輪候入院時(shí)間超過15小時(shí)，加上2017年全港公立醫(yī)院門診集體漲價(jià)，皆反映出香港現(xiàn)行醫(yī)療體制正面臨著巨大的財(cái)政壓力和資源短缺的困境；公屋單位供不應(yīng)求，截至2016年底，約有15萬宗公屋申請，普通家庭平均輪候時(shí)間長達(dá)五年。

3. 社會(huì)保障安全網(wǎng)尚未健全，過度依賴非制度化的福利供給模式

在醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等民生事業(yè)領(lǐng)域，香港社會(huì)一直缺乏以“社會(huì)保險(xiǎn)”理念運(yùn)作，由政府、企業(yè)、雇員三方供款的社會(huì)保障制度，主要依賴單一的個(gè)人責(zé)任本位而非社會(huì)共同責(zé)任本位的福利供給模式。目前，香港的養(yǎng)老保障以僅能覆蓋受雇人士的強(qiáng)制性私營職業(yè)退休保障制度“強(qiáng)積金”替代能惠及全民的退休金政策，在世界銀行所提倡的養(yǎng)老保障五支柱中，香港社會(huì)長期缺少現(xiàn)收現(xiàn)付型的“第一支柱”（公共養(yǎng)老保險(xiǎn)）支撐；香港社會(huì)福利署建立以關(guān)愛基金為首的津貼發(fā)放機(jī)制皆為一次性非制度化補(bǔ)助，所推行的“低收入人士津貼”“低收入在職家庭津貼”等計(jì)劃均難以令困難群眾獲得長期救助，只用作短暫性的舒緩措施而非長效化的扶貧機(jī)制。

圖/新華社

轉(zhuǎn)型期香港社會(huì)民生的對策與發(fā)展路徑

筑牢改善民生問題是社會(huì)治理的重要工程。“加快推進(jìn)民生領(lǐng)域體制機(jī)制創(chuàng)新，促進(jìn)公共資源向基層延伸、向弱勢群體傾斜”是國家主席習(xí)近平在全面深化改革中對民生事業(yè)的重要指示，就香港特區(qū)社會(huì)保障與民生工程建設(shè)的發(fā)展路徑而言同樣具有深刻的指導(dǎo)意義。

1. 著力縮小收入分配差距，使發(fā)展成果更公平地惠及基層市民

在實(shí)行簡單低稅制的香港社會(huì)，要切實(shí)解決收入分配差距較大的結(jié)構(gòu)性問題，需要通過財(cái)政支出等政策調(diào)控作為收入再分配方式以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民生改善的良性循環(huán)。與人民群眾經(jīng)濟(jì)收入直接相關(guān)的扶貧政策是開展民生工程的首要任務(wù)。一是要縮短法定最低工資的動(dòng)態(tài)調(diào)整間隔，實(shí)現(xiàn)由“兩年一檢”向“一年一檢”合理過渡，因應(yīng)市場通脹因素與勞動(dòng)力市場供求狀況適時(shí)檢視最低工資額度；二是要恒常檢討綜合社會(huì)保障援助(綜援)計(jì)劃（相當(dāng)于內(nèi)地的低保政策）與官方“貧困線”修訂，確保金額的購買力能跟上生活開支水平。三是要善用社會(huì)福利署的關(guān)愛基金進(jìn)行“補(bǔ)漏拾遺”工作，向弱勢社群，特別是長者、殘疾人士及貧困家庭兒童提供制度化、長期性的現(xiàn)金支援。

2. 持續(xù)構(gòu)建高效價(jià)廉的公營醫(yī)療安全網(wǎng)，優(yōu)化衛(wèi)生資源配置與投入

為確保醫(yī)療系統(tǒng)能長遠(yuǎn)持續(xù)發(fā)展，要繼續(xù)加強(qiáng)投資及改善公共醫(yī)療設(shè)施以切實(shí)解決公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)就診等候耗時(shí)長的普遍性問題。一方面，通過制定醫(yī)院發(fā)展計(jì)劃，增加醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)以回應(yīng)人口長遠(yuǎn)醫(yī)療需要；另一方面，通過優(yōu)化聯(lián)網(wǎng)劃界，采用以常住人口為基礎(chǔ)的資源分配模式，同時(shí)應(yīng)為提供第三層和第四層服務(wù)的醫(yī)院提供所需的額外資源。

最后，要落實(shí)醫(yī)護(hù)人力增配規(guī)劃，科學(xué)增加與醫(yī)護(hù)專業(yè)相關(guān)的資助學(xué)士學(xué)額，同時(shí)在本地醫(yī)生執(zhí)業(yè)的嚴(yán)格準(zhǔn)入門檻體制內(nèi)考慮重新聘用人手嚴(yán)重短缺的的專科退休醫(yī)生或靈活地引入境外醫(yī)生等運(yùn)作以應(yīng)對人口老化、健康管理與疾病防控的社會(huì)需求。

3. 加快推進(jìn)住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)，落實(shí)“居者有其屋”的總體目標(biāo)

房屋土地是香港經(jīng)濟(jì)和民生持續(xù)發(fā)展的根本要素。因此，要繼續(xù)加強(qiáng)保障性住房建設(shè)和管理，保證增加資助房屋供應(yīng)以有效縮減基層市民輪候入住公屋的時(shí)間。第一，通過適度改劃土地用途，增加土地發(fā)展密度，善用已建設(shè)土地等方式回應(yīng)社會(huì)對房屋土地的剛性需求；第二，要積極開拓新發(fā)展區(qū)，建設(shè)拓展新一代宜居宜業(yè)的新市鎮(zhèn)，平衡房屋、經(jīng)濟(jì)、就業(yè)與社區(qū)的發(fā)展；第三，在特區(qū)政府2014年公布的《長遠(yuǎn)房屋策略》的框架下，繼續(xù)多管齊下增加土地房屋供應(yīng)，加快覓地建屋進(jìn)程，興建更多出租及出售的公營房屋；最后，要善用現(xiàn)有公營房屋資源，照顧低收入人士的住屋需要，鼓勵(lì)較有條件的公屋租戶置業(yè)，騰出公屋單位予輪候人士，確保有限的資源用于最有迫切住屋需要的群眾身上。

4. 以粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)協(xié)同解決民生事業(yè)共性問題，聯(lián)合提升公共服務(wù)質(zhì)量

放眼未來，納入“十三五”規(guī)劃的粵港澳大灣區(qū)、深圳前海深港合作區(qū)、“一帶一路”建設(shè)，都將為香港經(jīng)濟(jì)帶來新的增長點(diǎn)。依托港珠澳大橋的交通網(wǎng)絡(luò)，在“粵港澳大灣區(qū)”城市群規(guī)劃的戰(zhàn)略背景之下，香港所能發(fā)揮的社會(huì)政策制度優(yōu)勢以及在公共服務(wù)領(lǐng)域與珠三角地區(qū)建立合作等議題上存在許多互利共贏的潛能。比如，以深港青年創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)基地同步解決香港青年人創(chuàng)業(yè)難、成本高的現(xiàn)實(shí)矛盾與深圳科創(chuàng)企業(yè)人才短缺的桎梏，引導(dǎo)香港科技專才到深圳等珠三角城市實(shí)現(xiàn)多種形式的創(chuàng)業(yè)就業(yè)；由于香港暫時(shí)缺乏養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度保障，對有意移居內(nèi)地的香港長者而言，珠三角城市所內(nèi)嵌的公共養(yǎng)老保險(xiǎn)政策亦頗具吸引力；又譬如香港大學(xué)深圳醫(yī)院等先進(jìn)醫(yī)療服務(wù)模式的引進(jìn)、特區(qū)政府補(bǔ)助香港長者移居南粵城市安享晚年的“廣東計(jì)劃”都體現(xiàn)出香港與內(nèi)地在民生事務(wù)上日益緊密的聯(lián)系?？梢?，合作共贏解決民生問題將成為粵港澳大灣區(qū)城市群打造一流公共服務(wù)供給體系的必由之路。

概括而言，二十周年的時(shí)間點(diǎn)恰逢“共享經(jīng)濟(jì)”時(shí)代的降臨，“民心所向，勝之所往”，香港的繁榮穩(wěn)定離不開民眾福祉、社會(huì)福利的優(yōu)化改善。香港當(dāng)前的利民紓困政策有其成效與發(fā)展空間，積極有為把握新機(jī)迎挑戰(zhàn)，充滿活力的基層面貌正是印證香港回歸成功實(shí)踐的銅鏡。

作者單位：華南理工大學(xué)公共政策研究院