蔡赤萌

回歸20年 香港經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干思考

蔡赤萌

2017年，正值香港回歸20周年，也是香港納入國家治理體系進(jìn)行“一國兩制”實(shí)踐的20年。從回歸20年的發(fā)展實(shí)踐看，香港“一國兩制”實(shí)踐在取得舉世公認(rèn)成就的同時，也面臨著一些新情況與新問題，有必要細(xì)致梳理與分析其內(nèi)在的深層原因，需要在理論與實(shí)踐層面進(jìn)行系統(tǒng)總結(jié)和深刻反思，需要有針對性地進(jìn)行探索，提出引領(lǐng)香港長遠(yuǎn)發(fā)展的戰(zhàn)略與策略。剛剛宣誓就職的香港第五屆行政長官及其領(lǐng)導(dǎo)的特區(qū)政府，需要正視香港現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)，用更加開放、長遠(yuǎn)的視野，規(guī)劃未來，帶領(lǐng)香港再起步，以使香港沿著“一國兩制”正確方向行穩(wěn)致遠(yuǎn)。

一

香港經(jīng)濟(jì)一直以高度外向、高度國際化為特征，再加上香港全球金融中心的功能特點(diǎn)，外圍的經(jīng)濟(jì)變化、市場波動，對香港的影響十分巨大?；貧w以來，香港經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷了亞洲金融風(fēng)暴、全球科技泡沫破裂等危機(jī)沖擊，也受到國際金融海嘯及其后的全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)的持續(xù)影響。

從經(jīng)濟(jì)增長走勢看，回歸20年，香港經(jīng)濟(jì)的發(fā)展大致經(jīng)歷了以下四個階段：回歸之初亞洲金融風(fēng)暴沖擊及其后持續(xù)調(diào)整期（1997-2003年）、香港與內(nèi)地深化經(jīng)濟(jì)合作制度性紅利推動期（2003-2008年）、國際金融海嘯影響發(fā)酵期及經(jīng)濟(jì)增速趨緩期（2008-2016年）、“十三五”時期內(nèi)地深化改革與香港再起步共贏探索期（2016-至今）。

一方面，香港經(jīng)濟(jì)總體運(yùn)行良好、管理穩(wěn)健、民生改善。過去20年，盡管香港經(jīng)濟(jì)發(fā)展經(jīng)歷了起伏，但經(jīng)濟(jì)總量累計增長達(dá)82%，高于全球平均增幅，這對于經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展處于較高水平的經(jīng)濟(jì)體而言十分不容易；同時香港繼續(xù)被眾多國際機(jī)構(gòu)評選為全球最自由經(jīng)濟(jì)體和最具競爭力的地區(qū)之一，依然保持國際金融、航運(yùn)、貿(mào)易物流中心的地位，是全球第四大金融中心、第八大貿(mào)易體，也是內(nèi)地最大的外資來源地、內(nèi)地企業(yè)最大的境外融資平臺，是全球最大的人民幣離岸中心和跨境貿(mào)易人民幣結(jié)算中心。

另一方面，作為高度開放經(jīng)濟(jì)體，香港也受到來自經(jīng)濟(jì)全球化的深層影響和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。從經(jīng)濟(jì)增長走勢看，經(jīng)歷了三次危機(jī)，成功抵御亞洲金融危機(jī)、非典疫情、國際金融危機(jī)沖擊，但增速在波動中逐步趨緩；從增長動力看，外需拉動力趨弱，內(nèi)地因素作用顯著，總體動能弱化，在2008年國際金融海嘯后表現(xiàn)得尤為明顯；從經(jīng)濟(jì)功能看，西方發(fā)達(dá)國家的再工業(yè)化、貿(mào)易保護(hù)主義以及中國內(nèi)地快速崛起和持續(xù)深化對外開放，削弱替代香港傳統(tǒng)功能，同時又催生新的功能需求，香港需要重構(gòu)未來發(fā)展新動能。

二

客觀審視、總結(jié)過去，是科學(xué)規(guī)劃未來的基礎(chǔ)。作為資本主義世界經(jīng)濟(jì)體系的一環(huán)，回歸20年來，香港經(jīng)濟(jì)的發(fā)展特點(diǎn)及面臨的挑戰(zhàn)，一方面體現(xiàn)著全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的共性，另一方面也有香港自身特性，此外還有“一國兩制”下特別行政區(qū)所特有的現(xiàn)象。觀察、分析香港回歸20年來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程、特點(diǎn)、成因與挑戰(zhàn)，有如下啟示，值得關(guān)注和深入思考。

（一）全球化背景下周期性與結(jié)構(gòu)性因素的共振，放大了香港固有的經(jīng)濟(jì)問題與挑戰(zhàn)?；貧w20年，香港經(jīng)濟(jì)總體保持增長態(tài)勢，經(jīng)濟(jì)全球化發(fā)展削弱了香港的傳統(tǒng)優(yōu)勢，知識經(jīng)濟(jì)的崛起，則凸顯了香港的固有弱勢，兩者在不同程度上影響香港經(jīng)濟(jì)調(diào)整進(jìn)程與長遠(yuǎn)增長動力。而全球化及中國持續(xù)擴(kuò)大開放，則進(jìn)一步放大了上述矛盾。在國際、中國內(nèi)地及香港本地等因素的綜合作用下，源自香港自身結(jié)構(gòu)性的深層次問題在外部環(huán)境變化下凸顯，影響香港應(yīng)對難度與調(diào)整效果，引發(fā)了香港經(jīng)濟(jì)社會諸多新情況和新問題。包括：香港經(jīng)濟(jì)增長動力趨緩、結(jié)構(gòu)趨窄，部分傳統(tǒng)優(yōu)勢因經(jīng)濟(jì)活動離岸化而逐步趨于下降、因內(nèi)地全方位開放而有所替代。而經(jīng)濟(jì)新優(yōu)勢的重塑，因高端制造業(yè)等實(shí)體經(jīng)濟(jì)的支撐不足，創(chuàng)新科技等核心競爭要素缺乏優(yōu)勢，香港在引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)鏈向高端轉(zhuǎn)移、發(fā)揮全球城市產(chǎn)業(yè)集聚功能上尚存在短板。隨著傳統(tǒng)中介功能被分流與被替代，香港面臨的轉(zhuǎn)型、升級壓力在逐步增大。

圖1 中國香港與中國、美國及全球GDP實(shí)際增長率比較（1997-2015）（%）

（二）香港面臨的發(fā)展挑戰(zhàn)，并非周期性波動，而是周期過后的經(jīng)濟(jì)復(fù)元能力與持續(xù)增長動力。香港作為高度開放與外向的經(jīng)濟(jì)體，其經(jīng)濟(jì)增長隨外圍形勢變化而出現(xiàn)周期性波動，屬于正?，F(xiàn)象。值得關(guān)注的是，香港經(jīng)濟(jì)總體增長態(tài)勢在2008年國際金融危機(jī)周期性調(diào)整后明顯放緩，增長動力結(jié)構(gòu)趨窄，其經(jīng)濟(jì)競爭力、營商環(huán)境等優(yōu)勢未能有效轉(zhuǎn)換為持續(xù)增長動力?；貧w20年，香港經(jīng)濟(jì)的自身制度環(huán)境及運(yùn)作機(jī)制依然良好，在國際經(jīng)濟(jì)自由度、營商環(huán)境及經(jīng)濟(jì)競爭力等指標(biāo)評價及排名中，優(yōu)勢依然明顯，部分指標(biāo)一直位居前列?！耙粐鴥芍啤睂?shí)踐，不僅保障了香港的制度優(yōu)勢和經(jīng)濟(jì)特長，甚至在金融、貿(mào)易物流等領(lǐng)域還有效促進(jìn)與強(qiáng)化了香港的相關(guān)功能與國際地位。在多項國際競爭力評價排名中，香港若干指標(biāo)的排名上升，與其背靠蓬勃發(fā)展的內(nèi)地經(jīng)濟(jì)以及由此帶來的機(jī)遇和促進(jìn)作用密切關(guān)聯(lián)。一方面，香港具有良好的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作及管理機(jī)制，良好的營商環(huán)境及完備的法律制度，為企業(yè)自由運(yùn)作與生存發(fā)展創(chuàng)造了制度環(huán)境和經(jīng)濟(jì)活力。但另一方面，香港經(jīng)濟(jì)總體增幅持續(xù)趨緩，經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長的支撐動力正面臨著新的挑戰(zhàn)。香港經(jīng)濟(jì)已進(jìn)入高收入階段的關(guān)鍵階段，需要探索經(jīng)濟(jì)再起步的新動力和發(fā)展新空間。

（三）香港增長動能與其在國際化分工中的功能地位密切關(guān)聯(lián)。香港正處于與國際、國家及區(qū)域多重融合過程中，香港未來發(fā)展動能的構(gòu)建，關(guān)鍵環(huán)節(jié)是要強(qiáng)化在國際分工中的節(jié)點(diǎn)功能與優(yōu)勢地位，其中香港融入全球和融入國家這兩個方向是相輔相成的。香港在金融、貿(mào)易物流、旅游、信息等領(lǐng)域的國際中心功能，是發(fā)揮好國家對外窗口功能、擔(dān)當(dāng)國家全球城市功能的前提與基礎(chǔ)。而香港在國家對外開放與發(fā)展戰(zhàn)略中的特有功能，又是強(qiáng)化其現(xiàn)有國際功能的獨(dú)到優(yōu)勢。香港需要把握國際、國家及區(qū)域的發(fā)展需求，結(jié)合自身基礎(chǔ)與優(yōu)勢，及時提升相應(yīng)服務(wù)功能的供給能力，從而分享和參與引領(lǐng)內(nèi)地發(fā)展所帶來的巨大促進(jìn)效應(yīng)。目前，香港固有基礎(chǔ)優(yōu)勢與國家新時期的需求存在一定的錯配，香港部分傳統(tǒng)服務(wù)功能正在并被逐步替代。而與此同時，內(nèi)地在積極應(yīng)對全球化、不斷深化開放、引領(lǐng)全球治理新模式的過程中，為香港帶來更廣更高層次的發(fā)展機(jī)遇?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)的推進(jìn)、粵港澳大灣區(qū)城市群規(guī)劃的頂層設(shè)計、廣東自貿(mào)園區(qū)及境內(nèi)三批11個自貿(mào)園區(qū)的陸續(xù)推出，都體現(xiàn)了國家積極擁抱全球化、以開放促改革促發(fā)展的戰(zhàn)略謀劃與區(qū)域開放布局，極大地延伸了香港發(fā)揮獨(dú)特優(yōu)勢、參與全球化新分工的契機(jī)。香港需要站在國際大趨勢、國家大戰(zhàn)略、區(qū)域大格局的角度，緊貼“國家所需”，來發(fā)揮“香港所長”、謀劃“香港所能”。

在功能上，香港的定位與發(fā)展方向應(yīng)該是中國的全球城市功能。但鑒于“國內(nèi)境外”特殊地位，香港與內(nèi)地合作中既有“兩制”的有利空間、也存在進(jìn)一步融合的成本，還有“兩制”間要素?zé)o法高效自由流動帶來的配置局限，致使香港無法完全按照全球城市功能需要為具有競爭力的行業(yè)吸引高端人才，也無法向外疏散低端人士。因此，香港在發(fā)展中需要兼顧“二元經(jīng)濟(jì)”、平衡資本與勞工關(guān)系，需要有適宜的治理機(jī)制在參與全球化過程中更多地關(guān)顧社會各階層的利益需求。

（四）提升經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢和增強(qiáng)發(fā)展動能需要盡快補(bǔ)齊香港短板。香港經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上的一大局限，就是創(chuàng)新科技及高端制造業(yè)的優(yōu)勢先天不足，而內(nèi)地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的方向，可能會使內(nèi)地實(shí)體經(jīng)濟(jì)與香港服務(wù)業(yè)“漸行漸遠(yuǎn)”。長期以來，香港政府對科研發(fā)展及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型上的支持力度及配套政策一直滯后與不足，制造業(yè)在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的比重偏低。香港需要進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，逐步優(yōu)化和調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，需要政府與時俱進(jìn)并有效作為，需要借助廣東優(yōu)勢共同構(gòu)建全球性的高端人才、高端資源要素、高端市場的平臺。但進(jìn)入后政改時期，伴隨著選舉政治，政經(jīng)問題相互交織，社會政治生態(tài)漸趨復(fù)雜，立法、司法對行政掣肘過大而配合不足，加大了經(jīng)濟(jì)施政的困難。近年來，特區(qū)政府在推動創(chuàng)新科技發(fā)展上終于取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。2015年11月創(chuàng)新及科技局正式成立，專責(zé)相關(guān)政策制定與推動創(chuàng)新及科技發(fā)展；2016年行政長官撥出180多億港元推出系列支持創(chuàng)科發(fā)展措施。2017年1月深港兩地政府簽署合作備忘錄，攜手在落馬洲河套地區(qū)打造“深港創(chuàng)新及科技園”，建立重點(diǎn)科研究合作基地，吸引國內(nèi)外頂尖企業(yè)、研發(fā)機(jī)構(gòu)和高等院校進(jìn)駐，該創(chuàng)科平臺承載著香港未來創(chuàng)科發(fā)展及拓展經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長動力的使命。此外，要利用粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)契機(jī)，合理定位，攜手打造成世界級城市群及全球創(chuàng)新中心，發(fā)展成為未來全球創(chuàng)新、現(xiàn)代服務(wù)、優(yōu)質(zhì)資源集聚地。

三

（一）香港正進(jìn)入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵時期，處于再起步的十字路口，也是“十三五”時期乃至未來更長時間香港與內(nèi)地的共贏探索期?；貧w20年，香港在成功應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)取得經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，也經(jīng)歷了諸多新挑戰(zhàn)與新問題，挑戰(zhàn)與機(jī)遇互相疊加、矛盾與收獲同步放大，為香港探索和思考未來發(fā)展方向與發(fā)展路徑奠定了基礎(chǔ)。如果跳出香港，放置全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化和中國崛起的大背景下，就會發(fā)現(xiàn)，回歸后香港經(jīng)濟(jì)發(fā)展中面臨的諸多現(xiàn)象和挑戰(zhàn)，都與這兩大因素密切相關(guān)，這是引發(fā)香港經(jīng)濟(jì)走勢與優(yōu)勢變化的基礎(chǔ)性原因。而香港所處的發(fā)展階段、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、固有的發(fā)展方式與經(jīng)濟(jì)管理理念等，則是決定著香港應(yīng)變調(diào)整能力和把握機(jī)遇的狀況?；貧w20年來，一方面，香港自身經(jīng)濟(jì)制度與經(jīng)濟(jì)管理基礎(chǔ)優(yōu)勢依然存在，營商環(huán)境及國際競爭力依然優(yōu)良；另一方面，由于經(jīng)濟(jì)全球化下國際環(huán)境變化，外部需求的疲弱與改變，尤其是作為香港經(jīng)濟(jì)腹地的內(nèi)地經(jīng)濟(jì)不斷深化對外開放，發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，融入經(jīng)濟(jì)全球化步伐加快，香港的功能地位與相對優(yōu)勢也隨之發(fā)生變化，需要根據(jù)新形勢新需求，提升產(chǎn)業(yè)競爭力和經(jīng)濟(jì)功能新優(yōu)勢。香港需要正視內(nèi)地崛起現(xiàn)實(shí)及對外開放新需求，在更高層次開展與內(nèi)地合作，在服務(wù)國家中獲得新的增長動力。通過結(jié)構(gòu)性調(diào)整與改革，創(chuàng)新優(yōu)勢、重塑功能，強(qiáng)化全球城市的核心要素與競爭力，保持一定領(lǐng)域的競爭性優(yōu)勢與引領(lǐng)能力，改進(jìn)增長動力結(jié)構(gòu)、提升增長效應(yīng)。7月1日，粵港澳及國家發(fā)展改革委四方在港簽署《深化粵港澳合作 推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》，是粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)的重要階段性成果，對港澳參與國家發(fā)展戰(zhàn)略、提升競爭力、保持長期繁榮穩(wěn)定具有重要意義。按照協(xié)議，粵港澳三地將在中央有關(guān)部門支持下，完善創(chuàng)新合作機(jī)制，促進(jìn)互利共贏合作關(guān)系，共同將粵港澳大灣區(qū)建設(shè)成為更具活力的經(jīng)濟(jì)區(qū)、宜居宜業(yè)宜游的優(yōu)質(zhì)生活圈和內(nèi)地與港澳深度合作的示范區(qū)，打造國際一流灣區(qū)和世界級城市群。

（二）對于正處于向知識型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、提升全球城市功能的香港而言，特區(qū)政府的引領(lǐng)、推動與協(xié)調(diào)作用，對于帶領(lǐng)香港經(jīng)濟(jì)再起步、積極培育與內(nèi)地發(fā)展相適應(yīng)的新功能和新競爭力，是不可或缺的。國家的發(fā)展為香港提供了前所未有的機(jī)遇，堅守“一國”之本、善用“兩制”之利，發(fā)揮香港自身所長，服務(wù)國家所需，是香港可持續(xù)發(fā)展、再創(chuàng)更大輝煌的動力源泉。中央政府已明確表示，支持香港在推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)、粵港澳大灣區(qū)建設(shè)、人民幣國際化等重大發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮優(yōu)勢和作用。香港能否把握好在“十三五”時期的發(fā)展機(jī)遇期，能否以新的視野與內(nèi)地建立良性互動的共贏模式，是探索香港發(fā)展新路向、尋找發(fā)展新動力、開拓發(fā)展新空間的機(jī)遇所在，不僅關(guān)系到未來5年甚至關(guān)系到下一個20年的長遠(yuǎn)發(fā)展。

作為一項前無古人的開創(chuàng)性事業(yè)，“一國兩制”需要在實(shí)踐中不斷探索。習(xí)近平主席在新一屆特區(qū)政府就職典禮上明確指出，香港社會要“始終聚焦發(fā)展這個第一要務(wù)”，這是香港的立身之本，也是解決香港各種問題的金鑰匙。當(dāng)前香港經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍面臨不少挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)優(yōu)勢相對減弱，新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)尚未形成，住房等民生問題比較突出，“香港雖有不錯的家底，但在全球經(jīng)濟(jì)格局深度調(diào)整、國際競爭日趨激烈的背景下，也面臨很大的挑戰(zhàn)，經(jīng)不起折騰，經(jīng)不起內(nèi)耗”。行政長官林鄭月娥已明確表示將拓展政府經(jīng)濟(jì)功能，提出特區(qū)政府不能停留在公共服務(wù)提供者和市場監(jiān)管者層面，“要更有動力地發(fā)展香港經(jīng)濟(jì)，就要求特區(qū)政府必須再進(jìn)入另外兩個新角色，要成為許多工作的‘促成者’和在全球的香港‘推廣者’”。為此新一屆特區(qū)政府將推動香港的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)更加多元化，鞏固和提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，開拓創(chuàng)新科技產(chǎn)業(yè)和創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)，并在教育上投放更多資源，培養(yǎng)出足夠的人才，支撐香港未來的發(fā)展。展望未來，香港需要凝集社會共識，把握好“一國”和“兩制”的雙重優(yōu)勢，與時俱進(jìn)地拓展香港新功能，找好“國家所需、香港所長”新的對接點(diǎn)，作為國家對外開放“先行先試”的試驗場，提升服務(wù)國家發(fā)展的能力，方可把握經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域合作中的機(jī)遇，促進(jìn)本地創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、開發(fā)新的增長點(diǎn)。這既是未來香港服務(wù)業(yè)供應(yīng)側(cè)改革的方向，也是香港優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、構(gòu)建持續(xù)發(fā)展新動力的機(jī)遇與路徑。

作者為 國務(wù)院港澳事務(wù)辦公室港澳研究所經(jīng)濟(jì)室主任、研究員