臧立敏

摘要：礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革，在礦業(yè)活動(dòng)過(guò)程的不同環(huán)節(jié)，清費(fèi)立稅，試圖建立符合我國(guó)特點(diǎn)的新型礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度，但改革不徹底，礦業(yè)的租、稅、利、費(fèi)沒有分開。本文認(rèn)為，征收礦業(yè)的租、稅、利、費(fèi)的理論依據(jù)不同，應(yīng)該分開。礦租是礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)收益，礦利是前期找礦投資的回報(bào)，礦稅是政府提供公共產(chǎn)品的代價(jià)，礦費(fèi)是政府對(duì)礦業(yè)活動(dòng)實(shí)施管制的手段之一。未來(lái)礦業(yè)稅費(fèi)改革的方向是依據(jù)礦業(yè)的租稅利費(fèi)理論，還原礦產(chǎn)資源稅的本質(zhì)內(nèi)涵，將一些收費(fèi)項(xiàng)目轉(zhuǎn)變?yōu)榈V租，保留礦山環(huán)境恢復(fù)治理基金。

關(guān)鍵詞：礦產(chǎn)資源；權(quán)益金；制度改革

引言

2017年，國(guó)務(wù)院公布《礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案》，推動(dòng)建立符合我國(guó)特點(diǎn)的新型礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度，維護(hù)和實(shí)現(xiàn)國(guó)家礦產(chǎn)資源權(quán)益，營(yíng)造公平的礦業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

1礦產(chǎn)資源權(quán)益金的基本內(nèi)涵

礦產(chǎn)資源不可再生，因此世界各國(guó)都有相關(guān)法規(guī)通常以權(quán)益金方式體現(xiàn)對(duì)這種特殊資源的所有權(quán)益。任何人開發(fā)（取走）這種資源都要向所有者繳納權(quán)益金，以作為對(duì)資源所有者的一種補(bǔ)償。權(quán)益金是在企業(yè)所得稅之外的，作為資源所有者對(duì)資源使用者征收的一種特殊租金。從另一個(gè)角度看，權(quán)益金制度的建立還與礦產(chǎn)資源勘查開采的排他性及其派生出的“經(jīng)濟(jì)地租”概念有關(guān)。經(jīng)濟(jì)地租是指那些由于排他性帶來(lái)的，超出機(jī)會(huì)成本部分的“額外回報(bào)”。由于礦產(chǎn)資源勘查開采具有排他性，不是充分徹底的競(jìng)爭(zhēng)，礦業(yè)權(quán)人在一定意義上獲取了某種特權(quán)，得到了一種別人沒有得到的盈利手段或機(jī)會(huì)，占有某種優(yōu)勢(shì)。權(quán)益金是他們通過(guò)占有這種優(yōu)勢(shì)而獲得盈利后應(yīng)該繳納的費(fèi)用。這一制度旨在抽走這種優(yōu)勢(shì)帶來(lái)的部分效益，營(yíng)造公平。當(dāng)然，這種權(quán)力也帶有風(fēng)險(xiǎn)，這種風(fēng)險(xiǎn)影響權(quán)益金率和征收方式的確定。

2礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案內(nèi)容

在礦業(yè)權(quán)出讓環(huán)節(jié)，將探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款調(diào)整為礦業(yè)權(quán)出讓收益。將現(xiàn)行只對(duì)國(guó)家出資探明礦產(chǎn)地收取、反映國(guó)家投資收益的探礦權(quán)采礦權(quán)價(jià)款，調(diào)整為適用于所有國(guó)家出讓礦業(yè)權(quán)、體現(xiàn)國(guó)家所有者權(quán)益的礦業(yè)權(quán)出讓收益。礦業(yè)權(quán)出讓收益中央與地方分享比例確定為4：6，兼顧礦產(chǎn)資源國(guó)家所有與礦產(chǎn)地利益，保持現(xiàn)有中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定，與我國(guó)礦產(chǎn)資源主要集中在中西部地區(qū)的國(guó)情相適應(yīng)，同時(shí)有效抑制私挖亂采、賤賣資源行為。

在礦業(yè)權(quán)占有環(huán)節(jié)，將探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)整合為礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)。將現(xiàn)行主要依據(jù)占地面積、單位面積按年定額征收的探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)，整合為根據(jù)礦產(chǎn)品價(jià)格變動(dòng)情況和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，實(shí)行動(dòng)態(tài)調(diào)整的礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)，有效防范礦業(yè)權(quán)市場(chǎng)中的“跑馬圈地”“圈而不探”行為，提高礦產(chǎn)資源利用效率。礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)中央與地方分享比例確定為2：8，不再實(shí)行探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)按照登記機(jī)關(guān)分級(jí)征收的辦法。

在礦產(chǎn)開采環(huán)節(jié)，組織實(shí)施資源稅改革。對(duì)絕大部分礦產(chǎn)資源品目實(shí)行從價(jià)計(jì)征，使資源稅與反映市場(chǎng)供求關(guān)系的資源價(jià)格掛鉤，建立稅收自動(dòng)調(diào)節(jié)機(jī)制，增強(qiáng)稅收彈性。同時(shí)，按照清費(fèi)立稅原則，將礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)并人資源稅，取締違規(guī)設(shè)立的各項(xiàng)收費(fèi)基金，改變稅費(fèi)重復(fù)、功能交叉狀況，規(guī)范稅費(fèi)關(guān)系。

在礦山環(huán)境治理恢復(fù)環(huán)節(jié)，將礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金調(diào)整為礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金。按照“放管服”改革的要求，將現(xiàn)行管理方式不一、審批動(dòng)用程序復(fù)雜的礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金，調(diào)整為管理規(guī)范、責(zé)權(quán)統(tǒng)一、使用便利的礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金。

3政策建議

3.1對(duì)礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)調(diào)整設(shè)立改革過(guò)渡期

這種辦法的優(yōu)點(diǎn)：一是操作簡(jiǎn)單，征管成本較低；二是保護(hù)了礦業(yè)權(quán)人的正常勘查開采行為，確保了公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境；三是強(qiáng)化了對(duì)長(zhǎng)時(shí)間或過(guò)多占用無(wú)效區(qū)塊面積的經(jīng)濟(jì)調(diào)控引導(dǎo)作用，督促企業(yè)加快地質(zhì)勘查工作，提高地質(zhì)可靠程度，形成合理的探礦權(quán)進(jìn)入退出機(jī)制。同時(shí)，考慮到礦業(yè)企業(yè)特別是油氣區(qū)塊面積較大，為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，建議設(shè)置2-3年的過(guò)渡期。過(guò)渡期內(nèi)，對(duì)礦業(yè)權(quán)人仍按原礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)征收；過(guò)渡期后，礦業(yè)權(quán)人按新的標(biāo)準(zhǔn)繳納礦業(yè)權(quán)占用費(fèi)。

3.2收取投資收益

投資收益既要回收成本，又要獲取利潤(rùn)。成本是前期的找礦投入，利潤(rùn)回報(bào)的計(jì)算是以平均利潤(rùn)率或長(zhǎng)期貸款利率來(lái)計(jì)算的。其計(jì)算公式為：投資收益=前期的找礦投入×（1+平均利潤(rùn)率）“，n代表找礦投資年限。目前，依據(jù)礦業(yè)權(quán)評(píng)估結(jié)果確定投資收益的方法并不科學(xué)，因?yàn)椋V業(yè)權(quán)評(píng)估價(jià)值并不是前期找礦投入的收益。比如，現(xiàn)金流量法是將礦業(yè)權(quán)所指向的礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)作為一個(gè)現(xiàn)金流量項(xiàng)目系統(tǒng)，計(jì)算項(xiàng)目系統(tǒng)在未來(lái)評(píng)估年限內(nèi)現(xiàn)金流入量與現(xiàn)金流出量的差額即凈現(xiàn)金流量的現(xiàn)值之和，作為礦業(yè)權(quán)評(píng)估價(jià)值，顯然這個(gè)評(píng)估結(jié)果不是前期找礦投資收益。

3.3對(duì)于新增勘查成果，實(shí)行差別化征收方式。

實(shí)施礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革后，一是對(duì)于已繳清探礦權(quán)價(jià)款、探礦權(quán)出讓收益的探礦權(quán)，為鼓勵(lì)礦產(chǎn)資源勘查投資，保證投資人的合理風(fēng)險(xiǎn)收益，建議探礦權(quán)轉(zhuǎn)為采礦權(quán)的，不再另行繳納采礦權(quán)出讓收益；在勘查區(qū)范圍內(nèi)增列礦種的，為維護(hù)國(guó)家礦產(chǎn)資源所有者權(quán)益，應(yīng)在采礦權(quán)新立時(shí)按協(xié)議出讓方式就新增礦種征收采礦權(quán)出讓收益。為維護(hù)國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有者權(quán)益，保證新老企業(yè)稅負(fù)大體平衡，維護(hù)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序，建議對(duì)已設(shè)立探礦權(quán)轉(zhuǎn)采礦權(quán)的第三類礦產(chǎn)征收采礦權(quán)出讓收益。對(duì)于已繳納過(guò)探礦權(quán)價(jià)款的，可從應(yīng)繳納的采礦權(quán)出讓收益中扣除。二是對(duì)于已繳清采礦權(quán)價(jià)款、采礦權(quán)出讓收益的采礦權(quán)，在礦區(qū)范圍內(nèi)新增資源儲(chǔ)量和新增開采礦種的，應(yīng)按協(xié)議出讓方式就新增資源儲(chǔ)量、新增開采礦種征收采礦權(quán)出讓收益。

結(jié)語(yǔ)

在國(guó)外，對(duì)油氣和非油氣行業(yè)征收礦產(chǎn)資源權(quán)益金是一種國(guó)際慣例。該權(quán)益金體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)礦產(chǎn)資源的所有者權(quán)益，主要在開采環(huán)節(jié)征收，且以從價(jià)計(jì)征方式為主，是政府取得財(cái)政收入、調(diào)節(jié)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)活動(dòng)的重要手段。因此，開展礦產(chǎn)資源國(guó)家權(quán)益金制度改革，有利于加快生態(tài)文明制度建設(shè)，促進(jìn)節(jié)能減排和保護(hù)生態(tài)環(huán)境。