摘要：近年來(lái)，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)發(fā)展迅速，在為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金等方面發(fā)揮重要作用的同時(shí)，平臺(tái)公司的風(fēng)險(xiǎn)不斷上升，并逐步向金融、財(cái)政和經(jīng)濟(jì)社會(huì)等領(lǐng)域傳導(dǎo)，區(qū)縣級(jí)政府受制于財(cái)力有限，依賴融資平臺(tái)更甚，隨之而來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題更不容小覷。文章在研究區(qū)縣級(jí)地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)傳染機(jī)制的基礎(chǔ)上，為地方政府提出可參考的風(fēng)險(xiǎn)管控模式及具體措施，以期對(duì)我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)管控和健康發(fā)展有所裨益。

關(guān)鍵詞：區(qū)縣級(jí)地方政府 融資平臺(tái) 風(fēng)險(xiǎn) 傳導(dǎo)與管控

國(guó)自中央和地方財(cái)權(quán)分配體制改革后，出現(xiàn)了地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不對(duì)稱的問(wèn)題，畢馬威國(guó)際全球主席John Veihmeyer認(rèn)為，地方政府僅掌握國(guó)家50%的財(cái)政收入，卻要負(fù)擔(dān)80%的財(cái)政開(kāi)支。同時(shí)，現(xiàn)有政績(jī)觀和政績(jī)考核體制進(jìn)一步促進(jìn)了地方政府的債務(wù)融資膨脹。目前，地方政府融資平臺(tái)類型繁多，風(fēng)險(xiǎn)管控意識(shí)淡薄，導(dǎo)致地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)驟增，被國(guó)際金融機(jī)構(gòu)認(rèn)為是我國(guó)經(jīng)濟(jì)面臨的兩大風(fēng)險(xiǎn)之一。而區(qū)縣級(jí)的融資平臺(tái)可抵押資產(chǎn)有限，資產(chǎn)盈利能力有限，償債能力較弱，其風(fēng)險(xiǎn)更高。因此，防范和控制區(qū)縣級(jí)融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)對(duì)于管控宏觀經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展具有重要意義。

一、區(qū)縣級(jí)地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)及其傳導(dǎo)機(jī)制

（一）政府融資平臺(tái)公司層面的風(fēng)險(xiǎn)

1.財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。地方政府融資平臺(tái)發(fā)展中最典型的特征是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，而資金流短缺和較高的負(fù)債率是我國(guó)地方政府融資平臺(tái)財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的最主要表現(xiàn)。融資平臺(tái)自有資本不足，負(fù)債率高，導(dǎo)致財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)偏高，融資途徑過(guò)于單一和地方政府信息揭露及信用評(píng)估機(jī)制不健全造成了地方政府融資平臺(tái)的高風(fēng)險(xiǎn)。地方融資平臺(tái)公司類型多，以某市A區(qū)為例，融資平臺(tái)公司有直屬政府的，有行業(yè)性質(zhì)的，也有園區(qū)的，但是通過(guò)實(shí)際調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這些平臺(tái)公司的管理較為松散、投資責(zé)任主體與融資決策主體不清晰、投融資活動(dòng)效率、效果以及信息透明度不夠，進(jìn)而在籌資舉債時(shí)，會(huì)對(duì)融資規(guī)模缺乏有效的規(guī)劃與籌謀，出現(xiàn)平臺(tái)公司信貸資金調(diào)度難且混亂、政府監(jiān)管漏洞多等現(xiàn)象，最終導(dǎo)致融資平臺(tái)公司的資產(chǎn)負(fù)債率居高不下，均高于80%。融資平臺(tái)存在注冊(cè)環(huán)節(jié)抽逃資本的行為，自有資本不足，負(fù)債率偏高成為平臺(tái)公司的重要特征，是財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的根源。2013年，審計(jì)署在對(duì)我國(guó)7 170個(gè)融資平臺(tái)公司的審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，有15%的融資平臺(tái)公司存在較大的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，共涉及金額總數(shù)為2 441.5億元，主要包括注冊(cè)資本未到位、違規(guī)注資、虛假出資、抽逃資本等重大問(wèn)題。

2.行業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)。一般來(lái)說(shuō)，地方融資平臺(tái)公司的貸款主要用于土地儲(chǔ)備開(kāi)發(fā)、城市公路交通建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施的改造與整治、各園區(qū)項(xiàng)目等行業(yè)，而其償還的主要后盾是土地的增值與出讓。也就是說(shuō)，融資平臺(tái)的債務(wù)償還不是依靠項(xiàng)目的現(xiàn)金流的收益，而是取決于土地經(jīng)營(yíng)的收益。由此可以推斷，地方財(cái)力受制于土地財(cái)政的影響，當(dāng)土地價(jià)格上升時(shí)，地方財(cái)力會(huì)得到較大的提升；相反，如果遇到經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)，土地價(jià)格下降，地方財(cái)力會(huì)大大的削弱，甚至?xí)l(fā)系統(tǒng)性、行業(yè)性風(fēng)險(xiǎn)。因此，地方融資平臺(tái)公司僅僅依靠土地收入來(lái)償還本息資金并不是長(zhǎng)久之計(jì)，因?yàn)榈胤降耐恋財(cái)?shù)量畢竟有限，價(jià)格也受到市場(chǎng)的影響，不確定性較大，尤其是在土地市場(chǎng)不景氣時(shí)，平臺(tái)公司的償債能力將大大降低，區(qū)縣級(jí)融資平臺(tái)表現(xiàn)更甚，一是區(qū)縣土地價(jià)值不高；二是區(qū)縣在土地出讓收益中分成比例較低，對(duì)平臺(tái)債務(wù)償還貢獻(xiàn)小，A區(qū)的現(xiàn)狀就是土地出讓金收益的分成尚不夠補(bǔ)償拆遷成本。

根據(jù)審計(jì)署對(duì)我國(guó)4省17個(gè)城市的償債審計(jì)的對(duì)比結(jié)果發(fā)現(xiàn)，這些省市2012年的可支配土地出讓收入與2010年相比有所降低，比率為8.82%，以土地出讓收入為償債來(lái)源的債務(wù)償還本息總額為當(dāng)年可支配土地出讓收入的1.25倍。A區(qū)的政府融資平臺(tái)大部分是沒(méi)有實(shí)際運(yùn)營(yíng)業(yè)務(wù)的空殼公司，僅僅作為融資的工具，融到的資金全部交付政府使用，債務(wù)的償還當(dāng)然只能依賴政府以土地出讓收入注入的財(cái)政補(bǔ)貼收入。

3.時(shí)滯性風(fēng)險(xiǎn)。地方政府債務(wù)的主要來(lái)源是地方融資平臺(tái)公司貸款，其中，中、長(zhǎng)期債務(wù)占比較高，這就導(dǎo)致一些項(xiàng)目工程出現(xiàn)靠貸款還本付息的現(xiàn)象，進(jìn)而掩蓋了其真實(shí)的項(xiàng)目資產(chǎn)質(zhì)量，存在今后還款時(shí)間相對(duì)密集、還款壓力相對(duì)較大、風(fēng)險(xiǎn)暴露時(shí)間滯后甚至難以規(guī)避的問(wèn)題，存量債務(wù)也會(huì)使得人們錯(cuò)誤估計(jì)地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。目前，一些地方融資平臺(tái)公司需要通過(guò)舉借新債償還舊債的貸款資金已占總貸款資金的20%。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)表示，近幾年是我國(guó)前些年發(fā)行債券的償債高峰，預(yù)計(jì)將有1 000億元城投債券到期兌付，國(guó)家發(fā)改委正在進(jìn)行企業(yè)債券風(fēng)險(xiǎn)的摸底排查，要求投融資平臺(tái)公司按照約定落實(shí)償債資金來(lái)源，切實(shí)防范投融資平臺(tái)公司違約風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)和金融風(fēng)險(xiǎn)。

4.債務(wù)后攤風(fēng)險(xiǎn)。地方債務(wù)隱患不僅源于償債能力不足，還存在債務(wù)后攤風(fēng)險(xiǎn)。鑒于借債利率較低的因素，融資平臺(tái)一般會(huì)將土地經(jīng)營(yíng)收益先充入資本金后再投資，并不會(huì)急于還債，甚至?xí)霈F(xiàn)借債政府任期和債務(wù)期限不匹配的問(wèn)題，即：借債政府賣(mài)光了項(xiàng)目周邊所有土地、還債政府卻沒(méi)有土地可賣(mài)，這就極易出現(xiàn)債務(wù)后攤的風(fēng)險(xiǎn)。以一家縣級(jí)城投公司為例，該融資平臺(tái)的絕大部分債務(wù)主要依靠政策性銀行，其利率較低、借貸周期一般有6—10年，但是其償債率卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足4%，因而出現(xiàn)了由現(xiàn)任政府舉債并享有土地增值收益，但卻要由五年之后的繼任政府承擔(dān)現(xiàn)任政府債務(wù)的現(xiàn)象。

5.法律風(fēng)險(xiǎn)。隨著融資平臺(tái)公司債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)展，信貸融資難度加大，各地出現(xiàn)了一些變通做法，如以私人名義新注冊(cè)公司進(jìn)行信貸融資、一筆財(cái)政資金來(lái)回注冊(cè)，當(dāng)做幾個(gè)公司的注冊(cè)資金或者項(xiàng)目的資本金，或通過(guò)其他公司借殼融資，債務(wù)法律關(guān)系復(fù)雜化，法律風(fēng)險(xiǎn)上升；此外，國(guó)家雖然明確規(guī)定地方財(cái)政部門(mén)不能對(duì)外擔(dān)保，且2006年佛山中院也曾經(jīng)對(duì)此做出了政府承諾函無(wú)效的判決，但是在實(shí)際操作過(guò)程中，很多政府還是會(huì)采取信用擔(dān)保方式，主要是地方人大或政府財(cái)政部門(mén)出具的承諾函。因此，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的控制主要通過(guò)完善與地方政府融資相關(guān)的法律、建立和完善地方償債機(jī)制及問(wèn)責(zé)機(jī)制、推動(dòng)地方政府融資法定化和平臺(tái)融資市場(chǎng)化等方面進(jìn)行。融資平臺(tái)的擔(dān)保可能導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)也不容小覷，如A區(qū)的工業(yè)園區(qū)下屬的融資平臺(tái)為園區(qū)內(nèi)企業(yè)擔(dān)保的現(xiàn)象較多，同時(shí)政府下屬融資平臺(tái)之間的互?，F(xiàn)象嚴(yán)重，隨意、混亂的擔(dān)保關(guān)系在償債風(fēng)險(xiǎn)的推動(dòng)下極有可能導(dǎo)致法律風(fēng)險(xiǎn)。

（二）融資平臺(tái)公司層面風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)的地方政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

從理論上講，融資平臺(tái)公司屬于獨(dú)立法人，其融資借款均有政府財(cái)政承諾函或人大承諾函的方式提供擔(dān)保，融資平臺(tái)債務(wù)實(shí)質(zhì)上是地方政府債務(wù)，因此，公司的單體風(fēng)險(xiǎn)已逐步變?yōu)榈胤秸呢?cái)政風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)2013年審計(jì)署發(fā)布的32號(hào)公告可知，截至2013 年6 月底，全國(guó)政府性債務(wù)規(guī)模達(dá)到30. 27 萬(wàn)億元，其中，地方政府債務(wù)占比達(dá)到59.10%，與2010 年末和2012 年末相比，債務(wù)規(guī)模分別增長(zhǎng)了66. 93% 和12. 62%，比2012年地方政府財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出了9萬(wàn)億元。債務(wù)依靠項(xiàng)目自身現(xiàn)金流不能償還全部貸款，需要政府財(cái)政進(jìn)行償還。以A區(qū)為例，該區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和園區(qū)融資平臺(tái)無(wú)力還款，由區(qū)財(cái)政設(shè)法償還，財(cái)政背負(fù)極大的資金壓力，容易誘發(fā)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。區(qū)縣政府客觀上對(duì)土地財(cái)政依賴過(guò)度，財(cái)力有限，鮮有考慮還款資金來(lái)源計(jì)劃；主觀上還款意愿不強(qiáng)，向上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的傾向較強(qiáng)，使得平臺(tái)的融資風(fēng)險(xiǎn)向上級(jí)轉(zhuǎn)移、擴(kuò)展，最終演變?yōu)橄到y(tǒng)性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

（三）財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)衍生出可能的金融風(fēng)險(xiǎn)與經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)

雖然政府和學(xué)界的研究都聲稱融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)可控，但由財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)演化為局部性金融風(fēng)險(xiǎn)的可能性還是存在的，這是由于融資平臺(tái)公司的債務(wù)絕大部分來(lái)自于銀行等金融機(jī)構(gòu)，當(dāng)平臺(tái)公司的債務(wù)無(wú)法償還時(shí)，將連帶導(dǎo)致到金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的產(chǎn)生，甚至爆發(fā)局部的經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。具體來(lái)說(shuō)，當(dāng)?shù)胤酵度谫Y平臺(tái)無(wú)法償還個(gè)別銀行債務(wù)時(shí)，一般會(huì)先考慮從其他銀行再貸款，用新賬還舊賬；或者通過(guò)其他渠道將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)嫁給非銀行金融機(jī)構(gòu)，這樣惡性循環(huán)會(huì)將潛在的信貸違約風(fēng)險(xiǎn)迅速波及到整個(gè)金融系統(tǒng)。近年來(lái)，隨著金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的強(qiáng)化，在銀行貸款渠道受控后我國(guó)地方政府融資平臺(tái)通過(guò)銀行表外項(xiàng)目繼續(xù)負(fù)債，融資風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步集聚。地方融資平臺(tái)在受到融資約束時(shí)，不斷地拓展融資渠道，如短期融資券、中期融資票據(jù)、企業(yè)債、信托融資等，然而，值得注意的是，倘若地方經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)衰退，地方財(cái)政入不敷出，會(huì)導(dǎo)致土地貶值，此時(shí)投融資平臺(tái)公司的還債能力便大打折扣，進(jìn)而禍及到整個(gè)金融系統(tǒng)，從而發(fā)生系統(tǒng)性的金融風(fēng)險(xiǎn)。

我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的信息披露不健全，缺乏外部約束（白欽先、董亮，2013）。地方政府債務(wù)信息不健全進(jìn)一步強(qiáng)化了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)程度，使得政府和社會(huì)對(duì)地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不夠，應(yīng)對(duì)不足。

總之，政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)機(jī)制即由單體風(fēng)險(xiǎn)、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)、金融風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)方向進(jìn)行擴(kuò)散傳染。

二、區(qū)縣級(jí)地方政府對(duì)融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管政策的解析

在財(cái)政管理體制和政績(jī)考核重大改革之前，地方政府融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)將持續(xù)存在，尤其在房地產(chǎn)市場(chǎng)低迷、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)較為復(fù)雜的條件下，風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步突顯，各地政府逐步認(rèn)識(shí)到風(fēng)險(xiǎn)管控的重要性，紛紛出臺(tái)相應(yīng)的政府債務(wù)管理辦法，筆者主要收集和研究了一些區(qū)縣級(jí)別的政府融資管理辦法，具體包括南京六合區(qū)、長(zhǎng)沙開(kāi)福區(qū)、株洲荷塘區(qū)等，通過(guò)比較分析發(fā)現(xiàn)，我國(guó)地方政府對(duì)融資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)管理的著力點(diǎn)主要體現(xiàn)在對(duì)資金融通和使用過(guò)程的控制，采取的主要舉措如下：

（一）梳理政府融資平臺(tái)，明確各平臺(tái)融資任務(wù)

以某市H區(qū)為例，梳理出6個(gè)區(qū)級(jí)平臺(tái)：（1）H區(qū)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)（控股）有限公司：承擔(dān)區(qū)委、區(qū)政府交辦的重大基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的融資任務(wù)；（2）H區(qū)金江交通工程投資有限公司：承擔(dān)區(qū)委、區(qū)政府交辦的城鄉(xiāng)交通建設(shè)項(xiàng)目的融資任務(wù)；（3）H區(qū)城市建設(shè)投資有限公司：承擔(dān)區(qū)委、區(qū)政府交辦的市政基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域供水等建設(shè)項(xiàng)目的融資任務(wù)；（4）H區(qū)××現(xiàn)代農(nóng)業(yè)投資發(fā)展有限公司：承擔(dān)區(qū)委、區(qū)政府交辦的土地整理和開(kāi)發(fā)、新農(nóng)村建設(shè)等建設(shè)項(xiàng)目的融資任務(wù)；（5）H區(qū)土地儲(chǔ)備中心：承擔(dān)區(qū)委、區(qū)政府交辦的土地收儲(chǔ)與開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的融資任務(wù)。（6）園區(qū)融資平臺(tái)：分別承擔(dān)H區(qū)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)等所在園區(qū)與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有關(guān)的融資任務(wù)。通過(guò)政府規(guī)范，清晰界定各個(gè)平臺(tái)公司的融資任務(wù)，有利于融資計(jì)劃編制、資金使用監(jiān)管等工作的開(kāi)展，為政府有針對(duì)性地管控平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)創(chuàng)造有利條件。

（二）建立健全管理組織體系，規(guī)范融資程序

地方政府投融資管理的主要目標(biāo)在于合理選擇投資方向和投資項(xiàng)目并控制風(fēng)險(xiǎn)，建立地方政府投融資管理體系，能夠有效地降低成本，緩解地方政府財(cái)政赤字。一般來(lái)說(shuō)，地方政府會(huì)成立投融資管理領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一對(duì)本級(jí)政府投融資進(jìn)行管理，財(cái)政、發(fā)展改革委、金融辦、國(guó)有資產(chǎn)管理、人民銀行、審計(jì)、銀監(jiān)等部門(mén)為成員單位。通常，領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室設(shè)在財(cái)政局，主要負(fù)責(zé)本級(jí)融資計(jì)劃編制、政府性債務(wù)扎口審核、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)、監(jiān)督管理和其他日常工作事項(xiàng)。監(jiān)察、審計(jì)部門(mén)主要負(fù)責(zé)對(duì)融資平臺(tái)的監(jiān)督，審計(jì)必須每年進(jìn)行一次審計(jì)，監(jiān)察必須每半年進(jìn)行一次專項(xiàng)效能監(jiān)察；金融主管部門(mén)負(fù)責(zé)融資資金的風(fēng)險(xiǎn)控制，對(duì)融資資金運(yùn)行情況建立動(dòng)態(tài)監(jiān)控和預(yù)警系統(tǒng)，定期向人大、政府等報(bào)送融資資金情況和風(fēng)險(xiǎn)分析報(bào)告，及時(shí)掌握融資資金運(yùn)行情況。成員單位要在政府性債務(wù)項(xiàng)目的立項(xiàng)、論證、預(yù)算、實(shí)施、竣工決算等環(huán)節(jié)各負(fù)其責(zé)，并協(xié)助監(jiān)察局、審計(jì)局及時(shí)做好相關(guān)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)審計(jì)工作。

各地政府還強(qiáng)化了融資程序的規(guī)范，基本程序通常包括：由財(cái)政局匯總各單位上報(bào)的融資計(jì)劃，經(jīng)審核后，報(bào)投融資管理領(lǐng)導(dǎo)小組研究，再由政府常務(wù)會(huì)議小組經(jīng)審議批準(zhǔn)后再執(zhí)行；融資計(jì)劃經(jīng)政府常務(wù)會(huì)議批準(zhǔn)后一個(gè)月內(nèi)，由財(cái)政局將融資計(jì)劃下達(dá)給各有關(guān)單位；各單位根據(jù)下達(dá)的年度融資計(jì)劃，在融資前編制融資計(jì)劃審批表報(bào)財(cái)政局審批，憑財(cái)政局出具的政府性融資核準(zhǔn)通知書(shū)，向銀行辦理融資業(yè)務(wù)。融資合同簽訂10日內(nèi)，應(yīng)當(dāng)將合同副本報(bào)財(cái)政局備案。

（三）建立健全報(bào)告制度，增強(qiáng)債務(wù)透明度

財(cái)政部門(mén)要求平臺(tái)公司每季度將資金情況向財(cái)政局報(bào)告，財(cái)政局向政府報(bào)告融資資金使用情況。有的區(qū)縣制訂了更具體的報(bào)告制度，如所有政府性融資資金必須實(shí)行半年報(bào)告制度，由各平臺(tái)公司每半年向黨委、人大、政府、政協(xié)報(bào)告資金使用情況和項(xiàng)目推進(jìn)落實(shí)情況。應(yīng)建立完善的地方債務(wù)報(bào)告系統(tǒng)，這樣一方面可監(jiān)督融資平臺(tái)資金使用情況，另一方面可以讓社會(huì)對(duì)該地財(cái)政實(shí)力有更加清楚的認(rèn)識(shí)。

（四）建立償債風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，降低償債風(fēng)險(xiǎn)

政府可建立與地方政府投融資平臺(tái)規(guī)模相適應(yīng)的償債基金，確保政府的償債及可持續(xù)發(fā)展能力。由財(cái)政提供擔(dān)保兜底的融資項(xiàng)目的償債風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，財(cái)政局根據(jù)相關(guān)規(guī)定負(fù)責(zé)提取，并設(shè)立專門(mén)賬戶進(jìn)行管理，統(tǒng)籌安排，用于政府獨(dú)資企業(yè)注冊(cè)資本金儲(chǔ)備、融資平臺(tái)續(xù)貸辦理等短期拆借，以及非收益性項(xiàng)目的償債貼補(bǔ)。各融資平臺(tái)依據(jù)自身的融資規(guī)模設(shè)立自身的還款準(zhǔn)備金，中長(zhǎng)期貸款還款準(zhǔn)備金不得低于年度內(nèi)應(yīng)償還貸款本息總額；一年一貸的短期融資項(xiàng)目，其還款準(zhǔn)備金不得低于年度內(nèi)續(xù)貸單筆資金的最高額。

（五）規(guī)范資金使用，建立問(wèn)責(zé)追究制度

對(duì)不按規(guī)定使用政府性融資資金，以及因工作失職造成資金損失浪費(fèi)的，要依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。

三、加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)管控的具體舉措

（一）強(qiáng)化融資平臺(tái)公司的治理結(jié)構(gòu)和經(jīng)營(yíng)機(jī)制

地方政府融資平臺(tái)公司作為獨(dú)立法人在現(xiàn)實(shí)中卻只是政府的融資工具，缺乏有利于公司良性發(fā)展的治理結(jié)構(gòu)和機(jī)制，自然也沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)和機(jī)制，客觀上助推了融資平臺(tái)的負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)。鑒于融資平臺(tái)的政府背景，應(yīng)客觀科學(xué)地劃分地方政府的的監(jiān)管職責(zé)和融資平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)職責(zé)。因此，從融資平臺(tái)良性發(fā)展的角度出發(fā)，政府應(yīng)避免將平臺(tái)公司僅僅作為融資的殼資源，而應(yīng)盡量注入具體的經(jīng)營(yíng)業(yè)務(wù)，實(shí)體化運(yùn)作，從而做實(shí)做強(qiáng)融資平臺(tái)。地方政府要支持市場(chǎng)化，參與城鎮(zhèn)建設(shè)項(xiàng)目，積極采取資產(chǎn)證券化、發(fā)行地方政府債券等融資手段，充分挖掘變現(xiàn)能力強(qiáng)的資產(chǎn)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)融資平臺(tái)公司質(zhì)的飛躍。當(dāng)然，從我國(guó)目前現(xiàn)狀來(lái)看，還需要進(jìn)行分類管理，提高管理效率。融資平臺(tái)公司按其業(yè)務(wù)性質(zhì)共分為三大類，分別為經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)、半經(jīng)營(yíng)類業(yè)務(wù)和非經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)。其中，經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)以獲取利潤(rùn)為目的，應(yīng)大力鼓勵(lì)平臺(tái)公司運(yùn)用市場(chǎng)化運(yùn)作模式來(lái)經(jīng)營(yíng)更多的項(xiàng)目，爭(zhēng)取做大做強(qiáng)；半經(jīng)營(yíng)類是指經(jīng)營(yíng)收益一定，但卻難以支撐其可持續(xù)發(fā)展需要的產(chǎn)業(yè)或公司，例如城市公共交通行業(yè)，對(duì)于這類行業(yè)或企業(yè)應(yīng)盡可能地提升其盈利能力，降低非營(yíng)利業(yè)務(wù)的比例；而非經(jīng)營(yíng)性則是指公司不直接參與到社會(huì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中去，而是以社會(huì)公共福利和效益為主旨，切實(shí)為公眾服務(wù)類的業(yè)務(wù)，這類項(xiàng)目完全依賴于財(cái)政，風(fēng)險(xiǎn)傳遞效應(yīng)較強(qiáng)，原則上要嚴(yán)加控制。

（二）調(diào)整資本結(jié)構(gòu)，規(guī)范融資和擔(dān)保行為

地方投融資平臺(tái)籌資渠道單一，銀行信貸是主渠道，資金來(lái)源少、風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)高、風(fēng)險(xiǎn)隱患大等往往成為地方投融資平臺(tái)的通病。為克服此類問(wèn)題，可采取以下幾項(xiàng)措施：一是籌集資金的方式上要通過(guò)資本市場(chǎng)綜合運(yùn)用股權(quán)融資、債務(wù)融資及項(xiàng)目融資等方式，尤其需要強(qiáng)化股權(quán)融資，實(shí)現(xiàn)自有資本穩(wěn)步增長(zhǎng)，資產(chǎn)負(fù)債率有序降低的局面；二是風(fēng)險(xiǎn)防范能力提高上可以綜合采用合資合作、整改資產(chǎn)管理公司等方式。為此可嘗試引入市政債、股權(quán)投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金、集中推介招商、BOT、PPP等新型融資方式。

我國(guó)目前政府融資平臺(tái)的債務(wù)主要來(lái)源于銀行，融資成本較高，同時(shí)也積聚了較大金融風(fēng)險(xiǎn)，試行地方直接發(fā)債成為緩解金融風(fēng)險(xiǎn)和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)舉措，目前包含江蘇在內(nèi)的10個(gè)地區(qū)的政府具有自行發(fā)債的權(quán)利。我國(guó)財(cái)政部國(guó)庫(kù)司有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人曾表示，2014年在我國(guó)的4 000億元地方債發(fā)行規(guī)模中，上海等十個(gè)地區(qū)試點(diǎn)地方政府債券實(shí)行自發(fā)自還的方式，其債券總規(guī)模達(dá)到1 092億元，其中江蘇占15.9%、廣東占13.6%、江西占13.1%、山東占12.5%、浙江占12.5%、上海占11.5%、北京占9.6%、寧夏占5%、深圳占3.8%、青島占2.3%。地方政府應(yīng)充分利用政策直接發(fā)債融資，降低融資平臺(tái)公司的債務(wù)壓力，以債務(wù)期限的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變促融資成本的降低。

為減控地方政府投資平臺(tái)的風(fēng)險(xiǎn)，其規(guī)模應(yīng)當(dāng)以平臺(tái)公司的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、地方政府的財(cái)政實(shí)力為基礎(chǔ)，包括其發(fā)行債券的期限和政府任期相一致，此舉同時(shí)也可增強(qiáng)投資人對(duì)融資平臺(tái)償債能力的信任度。同時(shí)，地方政府應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行與融資平臺(tái)相關(guān)的承諾和擔(dān)保，建立嚴(yán)格的投融資責(zé)任制度，在地方政府嚴(yán)重資不抵債、無(wú)法清償債務(wù)的情況下，要追究主要領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任。積極完善投融資平臺(tái)的法人治理結(jié)構(gòu)以及各項(xiàng)規(guī)范與約束機(jī)制，進(jìn)一步將制度建設(shè)向深度和廣度推進(jìn)，例如，實(shí)行專家評(píng)議制度、項(xiàng)目公示制度、投資監(jiān)管制度等等，進(jìn)而保證從程序上規(guī)范平臺(tái)公司的融資和擔(dān)保行為，提高行為的合規(guī)程度，降低平臺(tái)公司潛在的法律風(fēng)險(xiǎn)。

（三）完善地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警制度

我國(guó)部分省份在地方政府融資平臺(tái)管理辦法中設(shè)置了預(yù)警指標(biāo)體系?！督K省政府性債務(wù)管理暫行辦法》要求，各級(jí)人民政府應(yīng)根據(jù)各地區(qū)的地方財(cái)政實(shí)力、GDP水平、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等情況綜合測(cè)定債務(wù)率、負(fù)債率、償債率等指標(biāo)并進(jìn)行債務(wù)規(guī)模的控制。債務(wù)率等于年末政府性債務(wù)余額與當(dāng)年地方政府綜合財(cái)力之比；負(fù)債率等于年末政府性債務(wù)余額與當(dāng)年地方地區(qū)生產(chǎn)總值之比；償債率等于當(dāng)年政府性債務(wù)還本付息額與當(dāng)年地方政府綜合財(cái)力之比。

債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)應(yīng)進(jìn)一步細(xì)化到兩個(gè)層面：一是平臺(tái)公司層面的，利用公司的償債能力、盈利能力、營(yíng)運(yùn)能力、發(fā)展能力等指標(biāo)體系建立公司層級(jí)的預(yù)警指標(biāo)體系；二是政府層面的，利用負(fù)債率、債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率、借新還舊率等指標(biāo)建立政府級(jí)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)。在此基礎(chǔ)上，利用層次模糊評(píng)價(jià)方法綜合分析評(píng)價(jià)平臺(tái)融資風(fēng)險(xiǎn)，設(shè)定預(yù)警值，并進(jìn)行對(duì)應(yīng)的債務(wù)管理決策。

（四）政府加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管

財(cái)政部門(mén)根據(jù)融資平臺(tái)公司債務(wù)報(bào)告制度，實(shí)時(shí)掌握融資平臺(tái)債務(wù)余額、來(lái)源、用途、結(jié)構(gòu)及其變化情況等，實(shí)現(xiàn)對(duì)融資平臺(tái)債務(wù)狀況的動(dòng)態(tài)管控；進(jìn)一步規(guī)范債務(wù)審批程序，實(shí)行“審批卡”制度，確保舉債依據(jù)充分、程序完備；規(guī)范融資平臺(tái)債務(wù)資金投向，確保債務(wù)資金全部投入到公益性項(xiàng)目建設(shè)，嚴(yán)禁隨意改變債務(wù)資金用途，保證債務(wù)資金安全并充分發(fā)揮效益；限定融資成本，督促融資平臺(tái)審慎選擇融資方式，嚴(yán)禁舉借成本過(guò)高的債務(wù)；在融資過(guò)程中，所有融資平臺(tái)企業(yè)都應(yīng)該提供真實(shí)、規(guī)范、符合銀行相關(guān)要求的財(cái)務(wù)報(bào)表。嚴(yán)禁政府對(duì)融資的不當(dāng)擔(dān)保和承諾等。

（五）優(yōu)化地方政府的績(jī)效考核，控制債務(wù)增量

北京大學(xué)周黎安等學(xué)者通過(guò)對(duì)省級(jí)官員的升遷率與其任職省區(qū)GDP的增長(zhǎng)率數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)兩者間呈現(xiàn)明顯的正相關(guān)關(guān)系。而每年中央政府在其政府工作報(bào)告中制定的GDP增長(zhǎng)率目標(biāo)更促使地方政府一切以GDP論，盲目追求GDP的“達(dá)標(biāo)”、高速增長(zhǎng)。因此，對(duì)地方債務(wù)的控制也應(yīng)作為政績(jī)考核的要求之一，按照中央新的要求，建立嚴(yán)格的考核問(wèn)責(zé)機(jī)制，將政府債務(wù)納入官員考核問(wèn)責(zé)機(jī)制的范圍。各級(jí)政府要對(duì)擔(dān)負(fù)起相應(yīng)行政區(qū)內(nèi)的地方性政府債務(wù)，防范化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任，明確責(zé)任落實(shí)，切實(shí)履行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，認(rèn)真貫徹落實(shí)好相關(guān)政策。對(duì)于區(qū)縣級(jí)融資平臺(tái)的債務(wù)控制關(guān)鍵在于一方面消化存量；另一方面需要控制增量。在了解當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的基礎(chǔ)上，建立地方債務(wù)規(guī)模量化指標(biāo)體系，具體包含償債率、負(fù)債率、負(fù)債收入比、債務(wù)依存度與擔(dān)保債務(wù)比重等，從而實(shí)現(xiàn)地方債務(wù)總量和增量的控制。

參考文獻(xiàn)：

李伯僑，陳耿宇.地方政府融資平臺(tái)融資法律風(fēng)險(xiǎn)研究——以商業(yè)銀行貸款為視角[J].蘭州學(xué)刊，2013，（8）.

作者簡(jiǎn)介：

李志斌，男，揚(yáng)州大學(xué)商學(xué)院教授，碩士生導(dǎo)師，現(xiàn)任揚(yáng)州大學(xué)商學(xué)院副院長(zhǎng)。全國(guó)會(huì)計(jì)學(xué)術(shù)類領(lǐng)軍人才。研究方向：財(cái)務(wù)管理與會(huì)計(jì)控制、公司社會(huì)責(zé)任、政府融資。